Kinh nghiệm quản trị đại học ở một số nước và gợi ý tiếp tục hoàn thiện pháp luật về quản trị đại học ở Việt Nam

Nhìn chung, các quy định được sửa đổi theo hướng Hội đồng trường là đại diện cho chủ sở hữu và các bên có lợi ích liên quan, có thực quyền, phù hợp với tự chủ đại học trong bối cảnh thực tiễn hiện nay cũng như những năm tới. Tuy nhiên, trong xu thế hội nhập quốc tế, việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật về quản trị đại học ở Việt Nam là cần thiết. Vì vậy, qua nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới như Hoa Kỳ, Úc, Trung Quốc, Nhật Bản, Thái Lan, tác giả bài viết đã nêu lên một số đề xuất về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máy quản trị đại học và cơ cấu bộ máy quản trị đại học[1].

Pháp luật về quản trị đại học của các nước khá đa dạng về nội dung và hình thức thể hiện. Để lựa chọn được những kinh nghiệm phù hợp với quá trình hoàn thiện pháp luật về quản trị đại học ở Việt Nam, có thể nghiên cứu các nhóm sau: (i) Nhóm các nước có nền giáo dục đại học tiên tiến hàng đầu trên thế giới như: Hoa Kỳ, Úc, Nhật Bản; (ii) Nhóm các nước có triết lý giáo dục đại học có nhiều điểm tương đồng với Việt Nam do có nền kinh tế chuyển đổi như Trung Quốc; (iii) Nhóm các nước trong khu vực ASEAN, đại diện là Thái Lan với giáo dục đại học tương đương ở Việt Nam nhưng đã có nhiều thành công nhất định. Bài viết này cũng giới hạn phạm vi nghiên cứu với hai nội dung cơ bản: (i) Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máy quản trị; (ii) Cơ cấu bộ máy quản trị đại học.

1. Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của bộ máy quản trị đại học

Pháp luật giáo dục đại học của các nước được nghiên cứu cho thấy, về cơ bản, các cơ sở giáo dục đại học chủ yếu được phân loại thành trường công lập và trường ngoài công lập. Các cơ sở giáo dục đại học công lập và ngoài công lập có Hội đồng trường hoặc Hội đồng quản trị trong cơ cấu (sau đây gọi chung là Hội đồng trường - HĐT) hoạt động với tư cách là thiết chế quản trị của cơ sở giáo dục đại học và chủ yếu quyết định chiến lược, định hướng phát triển và những vấn đề quan trọng nhất của cơ sở giáo dục đại học. 

Ở Hoa Kỳ, mỗi trường đại học gọi tên tổ chức quản trị khác nhau, đều mang nghĩa là HĐT. Đây là cơ quan chịu trách nhiệm cao nhất về chất lượng đào tạo, về sự chính trực trong học thuật, về tài chính và tài sản của nhà trường. HĐT đề ra chủ trương, đường lối và chính sách, là người giải trình và bảo vệ cho nhà trường, chịu trách nhiệm về tính thống nhất toàn vẹn cũng như chất lượng hoạt động của toàn bộ nhà trường[2]. Tuy vậy, HĐT không can thiệp vào những hoạt động hàng ngày, những công việc ở tầm quản lý vi mô của nhà trường. Chức năng của HĐT là xây dựng chiến lược, giám sát những chính sách bảo đảm chất lượng dạy và học, thông qua các chương trình đào tạo, xây dựng cơ chế tổ chức nhân sự, trong đó có các quy định về thang bậc lương bổng, quy chế bổ nhiệm và miễn nhiệm các chức vụ chủ chốt nhưng không can thiệp trực tiếp vào việc tuyển dụng nhân sự của nhà trường, trừ trường hợp lựa chọn và bổ nhiệm chức danh Hiệu trưởng. Về tài chính, vai trò của HĐT là thiết lập cơ chế và chính sách, giúp cho hoạt động tài chính của nhà trường diễn ra lành mạnh, kiểm soát chi phí nhằm bảo đảm ngân sách của nhà trường được sử dụng một cách đúng đắn và tìm kiếm các cơ hội giúp ổn định cán cân tài chính của nhà trường. HĐT hoạt động như một cơ quan lập pháp của nhà trường và chủ yếu là giải quyết những vấn đề về chính sách, cơ chế để vận hành bộ máy quản lý nhà trường. Trên cơ sở những chính sách và cơ chế chung ấy, Hiệu trưởng - người được HĐT thuê có trách nhiệm xây dựng những quy định cụ thể, quản lý mọi hoạt động của trường và chịu trách nhiệm trước HĐT[3].

Ở Úc, HĐT nhìn chung có nhiệm vụ: (i) Bổ nhiệm và giám sát hoạt động của Hiệu trưởng; (ii) Thông qua sứ mệnh và chiến lược phát triển của trường; (iii) Giám sát việc điều hành trường; (iv) Xem xét ngân sách hàng năm và kế hoạch kinh doanh của trường; (v) Xây dựng chính sách và các nguyên tắc hoạt động của trường. HĐT có nhiều tiểu ban như tiểu ban tài chính, tiểu ban xây dựng và tài sản, tiểu ban kiểm soát, tiểu ban quản lý rủi ro… Hiệu trưởng chịu trách nhiệm điều hành hoạt động của trường theo đường lối, chính sách do HĐT đưa ra[4].

Ở Trung Quốc, mô hình HĐT mới được thí điểm áp dụng từ năm 2014. Bên cạnh việc tham gia đánh giá chất lượng quản trị đại học, đánh giá chất lượng đào tạo; phát triển hợp tác xã hội và thu hút tài trợ cho ngân sách trường, HĐT còn tham gia dự thảo hoặc sửa đổi quy định quan trọng của nhà trường[5].

Ở Nhật Bản, năm 2004 bắt đầu áp dụng mô hình tập đoàn đại học quốc gia nhằm thúc đẩy sự độc lập, tự chủ của các trường đại học của Nhật Bản. Mỗi tập đoàn đại học quốc gia phải xây dựng một kế hoạch hoạt động trung hạn dựa trên các mục tiêu trung hạn cho giai đoạn sáu năm đã được Bộ trưởng Bộ Giáo dục, Văn hóa, Thể thao, Khoa học và Công nghệ (MEXT) đề ra và tự thúc đẩy hoạt động giáo dục và nghiên cứu của trường theo kế hoạch đó[6]. HĐT là bộ phận quyết định cao nhất, có quyền quyết định về tài chính và do Chủ tịch trường đứng đầu. Ở trường tư thục, thành phần, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐT, Chủ tịch HĐT quy định tại Điều 36 Luật Pháp nhân trường học tư thục, theo đó, HĐT gồm các ủy viên quản trị, quyết định các công việc của pháp nhân trường học và giám sát việc thực hiện các công việc của các ủy viên quản trị.

Ở Thái Lan, ngoài Ủy ban Giáo dục đại học, Chính phủ thực hiện quản lý các trường đại học thông qua các HĐT. HĐT của các trường đại học công lập chịu trách nhiệm về quản lý nhân sự trong phạm vi quy chế của Ủy ban Giáo dục đại học quốc gia. Trong khi đó, HĐT của các trường đại học công lập tự chủ và các trường đại học tư thục có quyền kiểm soát đầy đủ đối với việc quản lý nhân sự và tài chính của trường[7].

2. Cơ cấu bộ máy quản trị đại học

Nghiên cứu về thành phần HĐT của các cơ sở giáo dục đại học, có thể thấy sự phong phú, đa dạng, tùy thuộc vào từng quốc gia.

Ở Hoa Kỳ, các trường đại học có các mô hình quản trị khá đa dạng, tuy nhiên cũng có nhiều nét tương đồng, cách thức bầu ra HĐT của trường đại học khá đa dạng, tuy nhiên, dù được bổ nhiệm theo phương thức nào, nhiệm vụ của họ phải vì lợi ích cao nhất của trường, không bị ảnh hưởng bởi các yếu tố khác. Trong điều lệ thành lập trường có thể có quy định về thành phần và cách thức bổ nhiệm thành viên HĐT. Ví dụ: HĐT Đại học Massachusetts hiện có 22 người, gồm 03 người kỳ cựu không chính thức được bầu và 19 thành viên được bầu chọn, 17 người trong số này được Nhà nước liên bang bổ nhiệm, trong số đó, ít nhất phải có 05 người là cựu sinh viên và một người là đại diện của lực lượng lao động trong trường. Hai thành viên còn lại là sinh viên và do sinh viên chọn theo nhiệm kỳ từng năm[8].

Cách thức bầu chọn và bổ nhiệm thành viên HĐT của các cơ sở giáo dục đại học ở Hoa Kỳ, ở các trường công lập, chính quyền tiểu bang sẽ bổ nhiệm phần lớn thành viên HĐT, thường là những người có tên tuổi, uy tín, phần lớn là các tỷ phú, cựu sinh viên và là những người có đóng góp tài chính hoặc có khả năng thu hút tài chính cho nhà trường. Họ sẽ tiến hành các hoạt động gây quỹ cho nhà trường sau này và không thu về một lợi ích tài chính nào cho bản thân trong các hoạt động đó. Ngược lại, ở trường tư, HĐT ban đầu là những người sáng lập, những người đầu tư tiền xây dựng nhà trường. Sau này, HĐT sẽ có toàn quyền bầu chọn những thành viên mới để bổ sung khi có yêu cầu[9].

Ở Úc, HĐT được thành lập ở các trường công theo Luật Giáo dục của mỗi tiểu bang, có khoảng 15 thành viên (thường không quá 22 thành viên). Thành phần HĐT thường gồm: Các thành viên đương nhiên (Ban giám hiệu); các thành viên được bổ nhiệm bởi HĐT trên cơ sở khuyến nghị của Ủy ban lựa chọn ứng viên; các thành viên bổ nhiệm bởi Bộ Giáo dục/Thủ hiến của Bang/vùng lãnh thổ; thành viên được bầu từ đội ngũ giáo viên (thường bằng hoặc lớn hơn số thành viên do HĐT bổ nhiệm); các thành viên được bầu từ đội ngũ cán bộ hành chính; các sinh viên được chỉ định hoặc bầu theo cách thức do HĐT quy định. Nhiệm kỳ của từng loại thành viên HĐT thường tùy thuộc vào quy định trong Điều lệ Trường (thường từ 01 năm đến 05 năm). Đối với các trường tư, cơ cấu tổ chức và quản trị cơ bản tương tự như các trường công. Tuy nhiên, thành phần của HĐT của trường tư gồm: Các thành viên thường trực của HĐT (02 người); các thành viên bình thường (06 người); cựu sinh viên (12 người); học viên sau đại học (01 người); sinh viên hệ cử nhân (01 người); thành viên của  cộng đồng; thành viên ủy thác (10 - 20 người) có thể không phải là những thành viên bỏ phiếu[10].

Ở Trung Quốc, Quyết định số 37/BGD-2014 do Bộ Giáo dục ban hành quy định HĐT do trường đại học thành lập. Theo quy định này, HĐT có tối thiểu 21 thành viên; thường hoạt động với nhiệm kỳ 05 năm. Tuy nhiên, vì nhiều lý do, thiết chế HĐT trong cơ cấu tổ chức của trường đại học chưa được thể chế hóa trong Luật Giáo dục đại học sửa đổi năm 2015. Thường HĐT gồm có chủ sở hữu hoặc người đại diện, hiệu trưởng, giảng viên, nhân viên. Hơn một phần ba thành phần HĐT cần có 05 năm kinh nghiệm giảng dạy trở lên. Đối với trường tư thục, HĐT bao gồm 05 thành viên trở lên và có một Hội trưởng hoặc một Chủ tịch. Danh sách Hội trưởng và các thành viên hoặc là Chủ tịch và các thành viên phải được báo cáo cơ quan phê duyệt hồ sơ (Điều 21 Luật Xúc tiến giáo dục tư thục)[11].

Ở Thái Lan, đối với các trường đại học công lập, Chủ tịch cũng như các thành viên của HĐT do Nhà vua bổ nhiệm, được lựa chọn trong số các viên chức quản lý của trường, các thành viên của khoa chuyên môn hoặc các thành viên khác của chính quyền Thái Lan. Các trường đại học công lập tự chủ có thêm thành phần là các chuyên gia bên ngoài trường. Trong các cơ sở đại học tư thục, người thành lập trường đề xuất Chủ tịch và các thành viên của HĐT, sau đó, Bộ trưởng Bộ giáo dục bổ nhiệm. Thành phần của HĐT đại học tư được quy định tại Điều 28 Luật Cơ sở giáo dục đại học tư năm 1999 (sửa đổi năm 2007). Chủ tịch HĐT và các thành viên của HĐT sẽ được Bộ trưởng Bộ Giáo dục bổ nhiệm trên cơ sở các đề xuất và lựa chọn. HĐT sẽ lựa chọn một thành viên trở thành Phó Chủ tịch Hội đồng và bổ nhiệm thư ký của Hội đồng[12].

Ở Nhật Bản, mỗi trường đại học quốc gia có 03 bộ phận: (i) HĐT là cơ quan có quyền cao nhất, có quyền quyết định về tài chính; (ii) Hội đồng quản lý/điều hành có trách nhiệm quyết định các vấn đề về hành chính, điều hành hoạt động của trường; (iii) Hội đồng giáo dục và nghiên cứu thực hiện những nhiệm vụ liên quan đến đào tạo và nghiên cứu[13]. Chủ tịch trường là người đứng đầu HĐT, thường được lựa chọn bởi Ủy ban lựa chọn chủ tịch bao gồm các thành viên trong và ngoài trường. Ở một số trường đại học vẫn áp dụng chế độ bầu chủ tịch thông qua bỏ phiếu. Còn Hiệu trưởng thì đứng đầu Hội đồng quản lý điều hành, thực hiện quản lý điều hành các công việc của trường[14].

3. Một vài gợi ý tiếp tục hoàn thiện pháp luật về quản trị đại học ở Việt Nam

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học đã sửa đổi các quy định về quản trị đại học theo hướng thống nhất về tên gọi HĐT ở trường công lập và tư thục; quy định cụ thể về quyền, trách nhiệm của HĐT và tiêu chuẩn, chức năng, nhiệm vụ của thành viên Hội đồng, Chủ tịch Hội đồng; xác định rõ vị trí pháp lý của HĐT và mối quan hệ với Hiệu trưởng; phân biệt HĐT với Hội đồng đại học phù hợp với tính chất của từng loại hình cơ sở giáo dục đại học. Nhìn chung, các quy định về HĐT nói chung và HĐT tại các cơ sở công lập nói riêng được sửa đổi, bổ sung theo hướng HĐT là đại diện cho chủ sở hữu và các bên có lợi ích liên quan, có thực quyền, phù hợp với tự chủ đại học trong bối cảnh thực tiễn hiện nay cũng như những năm tới. Tuy nhiên, để tiếp tục hoàn thiện pháp luật về quản trị đại học ở Việt Nam, từ việc nghiên cứu một số kinh nghiệm nước ngoài về quản trị đại học, tác giả có một số đề xuất như sau:

Một là, về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của bộ máy quản trị đại học

Qua nghiên cứu cho thấy, bên cạnh việc quyết định chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển, quyết định nhân sự hiệu trưởng, chính sách tài chính và các vấn đề quan trọng khác của trường thì HĐT còn thực hiện nhiệm vụ phát triển hợp tác xã hội và thu hút tài trợ cho ngân sách trường. Do đó, để HĐT có thể phát huy hiệu quả vai trò của mình trong bối cảnh mở rộng quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học, nâng cao chất lượng đào tạo và tăng nguồn thu cho cơ sở giáo dục đại học, thiết nghĩ, chúng ta cần học tập kinh nghiệm của nước ngoài về vấn đề này, bổ sung thêm nhiệm vụ và quyền hạn của HĐT về “thu hút tài trợ cho trường” và “tăng cường sự gắn kết của nhà trường với các tổ chức, doanh nghiệp để khai thác nguồn lực một cách hiệu quả”. Với uy tín và năng lực của mình, HĐT sẽ là cầu nối của nhà trường với doanh nghiệp, xã hội để góp phần đẩy mạnh hiệu quả các hoạt động của trường. Bên cạnh đó, với tính chất của HĐT, thẩm quyền hiện nay của HĐT quá cụ thể, nhiều nhiệm vụ mang tính vi mô, chưa phù hợp với việc quyết định những vấn đề lớn của trường, có khi “lấn sân” sang việc quản lý, điều hành hàng ngày của cơ quan quản lý. Vì vậy, cần học tập kinh nghiệm của các nước trong việc xem xét, quy định lại vấn đề này.

Hai là, về cơ cấu bộ máy quản trị đại học

Qua nghiên cứu về Luật Giáo dục đại học ở nhiều nước trên thế giới cho thấy, có các xu hướng khác nhau về thành phần HĐT ở trường công lập, ngoài công lập. Xu hướng thứ nhất là, trao quyền định đoạt cao cho các cơ sở giáo dục đại học gồm cả trường công và trường tư trong việc xác định số lượng, thành phần hội đồng (Hoa Kỳ). Xu hướng thứ hai là, Nhà nước quy định cụ thể số lượng, thành phần HĐT và thường liệt kê trong văn bản luật và đa số các nước thuộc nhóm này có luật riêng về các cơ sở công lập và tư thục (Thái Lan, Trung Quốc, Nhật Bản).

Ở Việt Nam, kinh nghiệm của Hoa Kỳ về việc phân quyền rất cao cho các trường tự quyết định về số lượng và tiêu chuẩn của các thành viên HĐT là không phù hợp với điều kiện thực tế nước ta. Kinh nghiệm của các nước Thái Lan, Trung Quốc, Nhật Bản về việc ban hành quy định pháp luật về số lượng tối thiểu, thành phần và tiêu chuẩn thành viên HĐT sẽ phù hợp với bối cảnh cụ thể của Việt Nam, khi thiết chế này chưa được nhận thức đầy đủ, đúng đắn từ các bên có liên quan. Luật Giáo dục đại học sửa đổi đã quy định theo hướng này với mục đích định hướng và đưa HĐT về đúng với vị trí để phát huy được vai trò của mình. Về điều kiện, thành phần HĐT, Luật Giáo dục đại học sửa đổi về cơ bản đã tiếp thu kinh nghiệm nước ngoài, nhưng vẫn còn một số điểm chưa phù hợp, cụ thể:

- Về thành viên đại diện cho người học: Luật Giáo dục đại học hiện hành quy định đại diện cho người học là đại diện Ban Chấp hành Đoàn Thanh niên. Tuy nhiên, trong trường có hai thiết chế có sự tham gia của người học là Đoàn Thanh niên và Hội Sinh viên, cần có sự tham gia của đại diện hai thiết chế này. Đặc biệt, cần quy định rõ đại diện phải là sinh viên hệ đại học và học viên/nghiên cứu sinh hệ sau đại học (không phải là giảng viên, chuyên viên của trường) để sự tham gia của họ thực sự đại diện cho giới người học, mang tính thực chất hơn.

- Về thành viên mời ngoài trường: Luật Giáo dục đại học hiện hành quy định các đối tượng này phải được bầu ở hội nghị toàn thể hoặc hội nghị đại biểu. Trong khi đó, nước ngoài mời những người có uy tín trong xã hội tham gia HĐT để tăng uy tín cho HĐT, không cần bất cứ thủ tục bầu nào để thấy sự trân trọng đối với họ. Hơn nữa, cần xác định rõ những đối tượng mời ngoài trường thuộc nhóm không phải bầu, giống như thành viên đương nhiên.

- Về đại diện cho cơ quan quản lý: Ngay cả ở nước có giáo dục đại học tự chủ cao như Hoa Kỳ, chính quyền bang cử và bổ nhiệm phần lớn thành viên HĐT công lập, Thống đốc bang là Chủ tịch HĐT. Trong khi đó, Luật Giáo dục đại học hiện hành lại không quy định số lượng thành viên HĐT đại diện cho cơ quan quản lý, đồng thời, Chủ tịch HĐT phải là cán bộ cơ hữu của trường. Quy định này hạn chế sự tham gia của những người có uy tín, thực sự có khả năng dẫn dắt, định hướng trường nhưng công tác ở các cương vị lãnh đạo, đồng thời, chưa phù hợp với quy định HĐT là cơ quan đại diện cho chủ sở hữu, mà mới chỉ tập trung vào sự tham gia của các bên liên quan.

- Về nhiệm kỳ của HĐT: Mặc dù thành phần của HĐT khá đa dạng nhưng Luật Giáo dục đại học hiện hành lại quy định nhiệm kỳ chung cho tất cả các nhóm đối tượng là 05 năm[15] là chưa hợp lý. Bởi vì, trong thành phần đương nhiên của HĐT có đại diện Ban Chấp hành Đoàn Thanh niên là người học của trường đại học[16],  đại diện cho tiếng nói và quyền lợi của người học hiện đang học tập tại các cơ sở giáo dục đại học. Tuy nhiên, thời gian học của người học tại các cơ sở giáo dục đại học Việt Nam là rất khác nhau tùy theo trình độ đào tạo, vì thế, nên học tập kinh nghiệm của Hoa Kỳ và Úc, chia theo từng nhóm đối tượng chứ không có nhiệm kỳ chung. Đối với thành viên là đại diện của sinh viên nên có nhiệm kỳ từ 01 đến 02 năm. 

Dù còn khá sớm để bàn đến việc bổ sung mới cho Luật Giáo dục đại học, nhưng những kinh nghiệm nước ngoài sẽ giúp chúng ta thấy nhiều cách tiếp cận khác nhau để đề ra các giải pháp tiếp tục hoàn thiện pháp luật, coi đổi mới quản trị đại học là khâu đột phá trong việc phát triển giáo dục đại học ở giai đoạn hội nhập quốc tế hiện nay.