Cộng hòa Pháp là quốc gia theo trường phái luật thành văn - hệ thống dân luật (Civil Law). Đây là hệ thống pháp luật có lịch sử hình thành lâu đời nhất và có sự ảnh hưởng sâu rộng đến các hệ thống pháp luật trên thế giới. Theo các nhà sử học, khởi nguồn của hệ thống luật thành văn là Luật 12 bảng của Cộng hòa La Mã được ban hành vào khoảng thế kỷ thứ V trước Công nguyên. Đến thế kỷ XI và XII, nội dung của Luật La Mã được nghiên cứu và truyền bá rộng khắp các nước châu Âu. Đến thế kỷ XVI và XVII, trung tâm luật học của châu Âu được chuyển đến Pháp và Hà Lan. Có thể nói, Cộng hòa Pháp là điển hình của quốc gia theo trường phái luật thành văn. Sau đó, khuôn mẫu của dân luật Cộng hòa Pháp có ảnh hưởng sâu rộng ở các nước mà Cộng hòa Pháp chiếm đóng - trong đó có Việt Nam.

Cùng với sự phát triển và hoàn thiện của hệ thống pháp luật thì việc pháp điển hóa ở Cộng hòa Pháp cũng được quan tâm thực hiện (điển hình là Bộ luật Dân sự năm 1804, hay còn gọi là Bộ luật Napoleon được ban hành và thay thế toàn bộ pháp luật phong kiến về dân sự). Đây là việc pháp điển về mặt nội dung nên việc pháp điển mới chỉ thực hiện ở một số lĩnh vực cụ thể mà không thể thực hiện đối với toàn bộ hệ thống pháp luật. Đến năm 1948, trước tình trạng hệ thống pháp luật cồng kềnh, khó tra cứu và tồn tại nhiều mâu thuẫn, chồng chéo, thậm chí tồn tại những khoảng trống pháp luật - chưa có quy định điều chỉnh... Chính phủ Cộng hòa Pháp quyết tâm thực hiện pháp điển đối với toàn bộ hệ thống pháp luật của Nghị viện và Chính phủ (pháp điển về mặt hình thức) - đánh dấu là việc Ủy ban pháp điển tối cao ra đời và Chính phủ phê chuẩn Kế hoạch tổng thể dự kiến ban hành 42 bộ luật pháp điển (để pháp điển toàn bộ hệ thống quy phạm pháp luật của Nghị viện và Chính phủ). Theo bà Christine - Thẩm phán cao cấp của Tham chính viện, thành viên Ủy ban pháp điển của Cộng hòa Pháp thì hoạt động pháp điển từ năm 1948 đến nay cũng có một số thay đổi, nhưng có thể nói, từ năm 1989 đến nay, Cộng hòa Pháp hình thành rõ quan điểm học thuật để thực hiện pháp điển như sau:

1. Nguyên tắc pháp điển

Tại Cộng hòa Pháp, pháp điển được hiểu là việc thống nhất các quy phạm pháp luật hiện hành trong một bố cục hoàn chỉnh hơn nhằm tăng tính rõ ràng, minh bạch của các quy định; tạo thuận lợi cho người tra cứu, tìm kiếm và áp dụng pháp luật. Cộng hòa Pháp coi việc thực hiện pháp điển là công việc mang tính kỹ thuật làm cho nội dung các chính sách pháp luật được thể hiện logic hơn, có hệ thống và dễ tiếp cận nhất dưới hình thức các bộ luật pháp điển. Như vậy, cách pháp điển này là pháp điển về mặt hình thức. Bộ luật pháp điển ở Pháp sẽ là tập hợp tất cả các quy phạm pháp luật hiện hành ở một lĩnh vực nhất định, đang có hiệu lực tại thời điểm tiến hành pháp điển hóa, bố cục lại theo trật tự logic và theo những khuôn mẫu nhất định để dễ dàng trong việc tra cứu, áp dụng. Các hoạt động pháp điển ở Pháp nhằm mục đích trước hết là tạo ra một văn bản pháp luật duy nhất trong một lĩnh vực nhất định dưới hình thức một bộ luật (gọi là bộ luật pháp điển). Thứ hai là nhằm tập hợp các quy phạm pháp luật (thuộc cả phần luật và phần văn bản dưới luật) đang nằm phân tán, rải rác ở nhiều văn bản theo một trật tự logic, tăng cường khả năng liên kết và tính gần gũi, dễ hiểu của văn bản pháp luật. Thứ ba là nhằm minh bạch hóa và bảo đảm tính cập nhật của các quy phạm pháp luật thông qua việc bãi bỏ các nội dung không rõ ràng, mâu thuẫn, không phù hợp với Hiến pháp và các thỏa thuận, cam kết quốc tế trong các quy phạm pháp luật hiện hành. Cuối cùng là nhằm chỉ ra các khiếm khuyết trong hệ thống luật pháp và chuẩn bị đề xuất những cải cách cần thiết. Việc pháp điển được thực hiện theo từng lĩnh vực dựa trên nhu cầu tra cứu, sử dụng pháp luật của người dân, doanh nghiệp mà không thực hiện pháp điển cùng lúc cho toàn bộ hệ thống pháp luật.

Đến nay, Cộng hòa Pháp đã xây dựng xong 75 bộ luật pháp điển, tương đương khoảng hơn 50% tổng số lượng văn bản của Nghị viện và Chính phủ. Còn khoảng gần 50% văn bản chưa được pháp điển thì vẫn được để rời rạc bên ngoài các bộ luật pháp điển. Các văn bản sau khi đưa vào các bộ luật pháp điển thì được bãi bỏ, không còn hiệu lực. Như vậy, hệ thống pháp luật của Cộng hòa Pháp khi đó chỉ tồn tại trong 75 bộ luật pháp điển và khoảng gần 50% văn bản chưa pháp điển.

2. Về phạm vi văn bản pháp luật đưa vào các bộ luật pháp điển

Hệ thống pháp luật của Cộng hòa Pháp gồm: Hiến pháp cùng các văn bản đi kèm; luật thông qua bởi Nghị viện; nghị định, quyết định của Chính phủ; các văn bản hành chính khác của các cơ quan cấp dưới… Ngoài ra, hệ thống pháp luật của Cộng hòa Pháp còn có điều ước, hiệp ước quốc tế; luật cộng đồng châu Âu; các án lệ. Cộng hòa Pháp không thực hiện pháp điển đối với Hiến pháp; các điều ước, hiệp ước quốc tế; luật cộng đồng châu Âu; các án lệ mà chỉ pháp điển đối với các văn bản quy phạm pháp luật của Nghị viện và Chính phủ. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện pháp điển, các nhà soạn thảo xem xét, cân nhắc các án lệ nào có thể đưa vào pháp điển. Điều đặc biệt lưu ý là các văn bản đưa vào pháp điển phải là các văn bản đang còn hiệu lực tại thời điểm pháp điển.

3. Về kỹ thuật pháp điển

Pháp điển là việc tập hợp, sắp xếp các quy định trong các văn bản của Nghị viện, Chính phủ về cùng một lĩnh vực cụ thể với nhau. Các quy định này được sắp xếp gần nhau theo trật tự giá trị pháp lý từ cao xuống thấp. Các quy định của Nghị viện (luật, pháp lệnh) được ký hiệu bằng chữ “L”, các quy định của Chính phủ được ký hiệu bằng chữ “R”. Các quy định trong luật, pháp lệnh của Nghị viện đưa vào pháp điển được tôn trọng và giữ nguyên. Tuy nhiên, trong một số trường hợp cụ thể có thể được chỉnh sửa như: Loại bỏ các quy định đã lạc hậu, không còn áp dụng; chỉnh sửa, viết lại các quy định dùng ngôn từ lạc hậu, không còn phù hợp ở thời đại ngày nay; đưa các quy định trong luật xuống thành quy định của Chính phủ (đối với quy định thuộc thẩm quyền của Chính phủ nhưng trước đây đã đưa vào luật); viết lại các điều luật khi thấy quá dài, chứa nhiều nội dung thành nhiều điều luật khác nhau… Các quy định trong nghị định của Chính phủ và của các bộ khi đưa vào pháp điển thì có thể chỉnh sửa, viết lại cho phù hợp với các quy định của luật cả về nội dung lẫn cách viết (khi đó, cơ quan thực hiện pháp điển thấy các án lệ có nội dung cần nâng lên thành các quy định của luật hay nghị định thì có thể viết vào bộ luật pháp điển như là việc bổ sung thêm một quy định mới). Bộ luật được trình bày theo nguyên tắc song song phần các quy định luật và phần các quy định dưới luật. Tuy nhiên, không phải bao giờ cũng bảo đảm được tính song song đó cho nên khi không có quy định của luật thì trong phần quy định dưới luật tương ứng phải ghi rõ “chương này không có quy định lập pháp”. Một bộ luật pháp điển thường được chia thành nhiều quyển, một quyển được chia thành nhiều thiên, một thiên được chia thành nhiều chương (Ủy ban pháp điển tối cao sẽ quyết định bố cục của bộ luật pháp điển, đường dẫn giữa các luật và các văn bản hướng dẫn thực hiện).

4. Về tổ chức xây dựng và quản lý bộ luật pháp điển

Tại Cộng hòa Pháp, pháp điển được hiểu là việc mang tính kỹ thuật, là sự tập hợp tất cả các quy phạm pháp luật hiện hành ở một lĩnh vực nhất định, đang có hiệu lực tại thời điểm tiến hành pháp điển, bố cục lại làm cho nội dung các chính sách pháp luật được thể hiện theo trật tự logic và theo những khuôn mẫu nhất định để dễ dàng trong việc tra cứu, áp dụng - dưới hình thức các bộ luật pháp điển. Pháp điển là một công việc chuyên sâu, tốn nhiều thời gian và công sức. Việc xây dựng một bộ luật pháp điển có thể kéo dài vài năm, thậm chí có bộ luật pháp điển mất cả chục năm như Bộ luật về chính quyền địa phương. Đây là một trong các lý do khiến Nghị viện Pháp không tham gia sâu vào công việc pháp điển mà ủy quyền cho Chính phủ và các cơ quan chuyên môn đảm trách.

Chính phủ là cơ quan thực hiện pháp điển trên cơ sở được ủy quyền lập pháp của Nghị viện. Hiện tại, Cộng hòa Pháp có Ủy ban pháp điển tối cao là cơ quan trực tiếp giúp Chính phủ thực hiện pháp điển. Ủy ban này được đặt dưới sự điều hành của Thủ tướng, với các thành viên là đại diện của Thượng viện, Hạ viện, Hội đồng nhà nước, Tòa phá án, Tòa kiểm toán, Văn phòng Chính phủ và đại diện của các cơ quan chuyên môn khác thuộc Chính phủ. Ủy ban cũng giúp Chính phủ quản lý các bộ luật pháp điển và thực hiện việc cập nhật các quy định mới được ban hành và loại bỏ các quy định cũ được sửa đổi, bãi bỏ không còn hiệu lực. Bộ luật pháp điển được quản lý dưới dạng điện tử mà không phát hành bằng văn bản giấy. Các nhà xuất bản có thể in bộ luật pháp điển để kinh doanh. Mỗi khi có quy định sửa đổi, bổ sung thì nhà xuất bản lại in tiếp phần sửa đổi, bổ sung để bán ra ngoài xã hội (chủ yếu là sinh viên mua để phục vụ việc học tập và nghiên cứu). Bộ luật pháp điển được đăng tải trên một trang web. Bên cạnh bộ luật pháp điển, trên trang web đó còn có mục công báo để đăng tải các văn bản mới ban hành hay các quy định của bộ luật pháp điển mới được sửa đổi, bổ sung và mục đăng tải các văn bản pháp luật chưa đưa vào bộ luật pháp điển. Như vậy, bộ luật pháp điển, công báo và cơ sở dữ liệu về văn bản pháp luật được đăng tải công khai trên môi trường mạng internet để toàn bộ cá nhân, tổ chức có thể tra cứu, khai thác miễn phí. Bộ luật pháp điển là văn bản pháp luật nên nó mang đầy đủ giá trị pháp lý như các văn bản pháp luật khác - các văn bản sử dụng đưa vào bộ luật pháp điển được bãi bỏ, không còn hiệu lực. Cụ thể, sau khi xây dựng xong bộ luật pháp điển, Chính phủ ban hành pháp lệnh thông qua bộ luật pháp điển, trong đó có điều khoản quy định bãi bỏ toàn bộ các văn bản sử dụng để pháp điển vào bộ luật pháp điển đó.

5. Về quy trình thực hiện pháp điển

Việc xây dựng một bộ luật pháp điển thường được thực hiện qua 05 bước cơ bản sau: (i) Xin chủ trương xây dựng bộ luật pháp điển: Cơ quan thuộc Chính phủ (các bộ) xem xét, đánh giá nhu cầu cần pháp điển các văn bản pháp luật trong một lĩnh vực cụ thể. Trường hợp thấy cần thực hiện pháp điển thì sẽ tập hợp các văn bản pháp luật dự kiến đưa vào pháp điển (cả án lệ) thành các mục lục theo hai khối: Văn bản của Nghị viện và văn bản của Chính phủ, các bộ. Mục lục này được gửi đến Ủy ban pháp điển tối cao xem xét, cho ý kiến và trình Chính phủ. Chính phủ xem xét phê duyệt mục lục và trình Nghị viện xin ủy quyền về việc thực hiện và thông qua kết quả pháp điển sau khi thực hiện xong. Khi đó, Nghị viện sẽ xem xét và ủy quyền cho Chính phủ trong khoảng thời gian từ 01 đến 02 năm (tùy theo độ phức tạp của từng lĩnh vực) để thực hiện và thông qua kết quả pháp điển. Nghị viện ủy quyền cho Chính phủ pháp điển phải bảo đảm đúng với các quy định của luật hiện hành, đồng thời cho phép chỉnh sửa các quy định của luật trong một số trường hợp cụ thể (viết lại cho thống nhất về câu từ ngữ nghĩa mà không làm thay đổi nội dung của quy định). (ii) Xây dựng bộ luật pháp điển: Trên cơ sở được Nghị viện ủy quyền, Chính phủ giao cho Ủy ban pháp điển tối cao chủ trì và phối hợp với các bộ liên quan tiến hành thực hiện pháp điển. Kết quả pháp điển được gửi đến Tham chính viện (cơ quan độc lập với Chính phủ) để thẩm tra, cho ý kiến. (iii) Thẩm tra dự thảo bộ luật pháp điển: Tham chính viện thực hiện thẩm tra kết quả pháp điển và có thẩm quyền chỉnh sửa khi có nội dung trong kết quả pháp điển không phù hợp. Trường hợp có ý kiến khác nhau giữa các bộ, Ủy ban pháp điển tối cao và Tham chính viện thì Tổng Thư ký của Chính phủ sẽ tổng hợp, tham mưu, trình Chính phủ xem xét quyết định. (iv) Chính phủ thông qua bộ luật pháp điển: Chính phủ xem xét và ban hành pháp lệnh thông qua bộ luật pháp điển trong thời gian được ủy quyền. Trong pháp lệnh được ghi rõ bãi bỏ cụ thể các văn bản pháp luật đã được đưa vào bộ luật pháp điển. (v) Nghị viện phê chuẩn kết quả pháp điển của Chính phủ đối với bộ luật pháp điển: Sau thời gian được ủy quyền, Chính phủ trình Nghị viện xem xét phê chuẩn kết quả pháp điển. Khi đó, Nghị viện chủ yếu xem xét phần pháp điển các quy định của luật. Nghị viện sẽ phê chuẩn khi kết quả pháp điển giữ nguyên các quy định của luật hoặc chỉ chỉnh sửa những nội dung có thể chấp nhận được. Nếu kết quả pháp điển có sửa nội dung của luật mà Nghị viện không đồng ý thì Nghị viện sẽ không thông qua và tự sửa lại phần nội dung của luật, đồng thời đề nghị Chính phủ sửa lại phần nội dung của Chính phủ trong bộ luật pháp điển trước khi phê chuẩn.

6. Cập nhật các quy định mới và loại bỏ các quy định đã hết hiệu lực ra khỏi bộ luật pháp điển

Sau khi Nghị viện phê chuẩn bộ luật pháp điển, trường hợp Nghị viện, Chính phủ hay các bộ thấy cần sửa đổi, bổ sung các quy định thuộc thẩm quyền thì họ ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung trực tiếp các quy định trong bộ luật pháp điển mà không sửa đổi, bổ sung các văn bản đã được đưa vào bộ luật pháp điển (vì văn bản đưa vào bộ luật pháp điển đã được bãi bỏ). Việc các cơ quan ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung được thực hiện theo quy trình xây dựng văn bản. Các điều khoản trong văn bản này được trình bày theo cách ghi sửa đổi, bãi bỏ cụ thể quy định nào của bộ luật pháp điển hay bổ sung quy định mới vào vị trí cụ thể nào trong bộ luật pháp điển. Văn bản sửa đổi, bổ sung được cơ quan ban hành ký theo thẩm quyền và đưa vào lưu trữ mà không phát hành ra ngoài xã hội. Các quy định mới sửa đổi, bổ sung đưa vào bộ luật pháp điển được ghi chú cụ thể như: Các nội dung sửa đổi, bổ sung; các nội dung được sửa đổi, bãi bỏ; thời gian có hiệu lực/hết hiệu lực của các quy định; cơ quan ban hành các quy định.

ThS. Hoàng Xuân Hoan

ThS. Nguyễn Duy Thắng

Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật