Một số điểm hạn chế của pháp luật về kinh doanh du lịch lữ hành ở Việt Nam

Du lịch là ngành kinh tế tổng hợp, có tính liên ngành, liên vùng và xã hội hóa cao. Quản lý nhà nước trong lĩnh vực du lịch có liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp, nhiều lĩnh vực khác như văn hóa, giao thông, tài nguyên môi trường, quốc phòng, an ninh, nông nghiệp, thương mại... Ở nước ta, hoạt động du lịch lữ hành có từ những năm 1960, nhưng đến năm 1994, các văn bản quản lý nhà nước về du lịch lữ hành mới được ban hành, tuy nhiên, hiệu lực và tính pháp lý của các văn bản này chưa cao, nội dung chưa rõ ràng, hình thức và thẩm quyền ban hành chưa phù hợp. Nhằm mục tiêu phát triển du lịch thành ngành kinh tế mũi nhọn, Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh Du lịch năm 1999 và sau đó là Luật Du lịch năm 2005, đánh dấu bước hoàn thiện hệ thống pháp luật trong hoạt động du lịch nói chung, trong đó có kinh doanh du lịch lữ hành. Sau hơn 10 năm thực thi Luật Du lịch năm 2005, hoạt động du lịch của Việt Nam đã có những thay đổi rất lớn, các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương thực hiện tốt hơn vai trò quản lý nhà nước của mình đối với các doanh nghiệp làm du lịch, tăng cường quản lý ở các khu điểm du lịch… Tuy nhiên, đến nay, Luật Du lịch năm 2005 đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập về kinh doanh du lịch lữ hành cần được bổ sung, chỉnh sửa cho phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam, tạo hướng đột phá cho du lịch Việt Nam phát triển trong những năm tới.

Thứ nhất, về điều chỉnh pháp luật đối với kinh doanh du lịch lữ hành

Việc điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động kinh doanh lữ hành cần phải làm rõ các nội dung: Kinh doanh lữ hành nội địa, điều kiện kinh doanh, bảo hiểm du lịch và các doanh nghiệp lữ hành có vốn đầu tư nước ngoài... Tuy nhiên, các quy định của Luật Du lịch năm 2005 còn một số hạn chế như: Quy định chưa chặt chẽ đối với việc thành lập doanh nghiệp, điều kiện đối với kinh doanh lữ hành nội địa; chưa quy định tỷ lệ vốn góp đối với doanh nghiệp lữ hành có vốn đầu tư nước ngoài…

Mấy năm gần đây, hoạt động kinh doanh lữ hành, vận chuyển và hướng dẫn du lịch đang chuyển hướng sang phát triển thị trường nội địa. Thực tiễn cho thấy, khi xây dựng Luật Du lịch năm 2005, các nhà làm luật chưa chú ý đúng mức đến lữ hành nội địa là một nguyên nhân làm cho loại hình du lịch này hiện nay lộn xộn, khó quản lý, cạnh tranh không lành mạnh và chất lượng ngày càng đáng báo động.

Các điều kiện kinh doanh lữ hành nội địa và lữ hành quốc tế cũng bộc lộ nhiều bất cập, vướng mắc trong việc cấp thẻ từ cho hướng dẫn viên du lịch. Bên cạnh đó, chưa có thông tư hướng dẫn về quy chế quản lý, hoạt động cho các khu du lịch, tuyến, điểm du lịch; việc thể chế hóa nội dung và trách nhiệm quản lý nhà nước về du lịch trong các nghị định chưa rõ. Công tác xúc tiến du lịch chung của quốc gia thiếu tập trung, dàn trải, không hiệu quả, không có đơn vị đầu tàu định hướng quảng bá quốc gia, tỉnh, gây ra tình trạng lãng phí… Đối với hoạt động lữ hành quốc tế, hiện có khoảng hơn 1.000 công ty, trong đó chỉ khoảng 30% là kinh doanh đưa khách vào Việt Nam, khoảng 70% là kinh doanh đưa người Việt Nam ra nước ngoài. Luật Du lịch năm 2005 về cơ bản chỉ tập trung quản lý đối với loại hình inbound, chưa thể hiện sự ưu tiên đối với loại hình kinh doanh này (tương tự như ưu tiên xuất khẩu) và buông lỏng, không quản lý loại hình outbound (như nhập khẩu) về bảo hiểm du lịch, do chỉ quy định mua bảo hiểm bắt buộc đối với khách outbound, cho nên, khách du lịch nội địa và inbound không kiểm soát, khi có sự cố gây khó khăn cho các doanh nghiệp và người đi du lịch. Vấn đề doanh nghiệp lữ hành có vốn đầu tư nước ngoài, chi nhánh và văn phòng đại diện của các doanh nghiệp du lịch nước ngoài ở Việt Nam cũng chưa rõ ràng, hạn chế tính tích cực của loại hình doanh nghiệp này.

Thực tế cho thấy, có một số vấn đề sát sườn với kinh doanh du lịch lữ hành như vấn đề ký quỹ, doanh nghiệp lữ hành nội địa phải ký quỹ (ký gửi một số tiền nhất định với ngân hàng đề phòng trường hợp doanh nghiệp đột ngột giải thể, phá sản hay tai nạn…). Tuy nhiên, Luật Du lịch năm 2005 lại không quy định các đối tác có liên quan của doanh nghiệp du lịch như các điểm lưu trú, khu du lịch, hãng vận chuyển cũng cần phải ký quỹ. Điều này thể hiện sự lỏng lẻo của Luật do không đảm bảo quyền lợi của khách du lịch và không ràng buộc được trách nhiệm của các doanh nghiệp liên quan đến hoạt động du lịch. Đối với việc miễn visa xuất nhập cảnh thì phải có vé vào, vé ra và bắt buộc khách phải mua bảo hiểm du lịch và mua lưu trú phòng, còn tour có thể mua trước hoặc mua sau thì chúng ta sẽ không gặp phải tình trạng khách vào đi làm chui hay đi làm những việc có tính chất tệ nạn... Điều khoản quy định về quyền và nghĩa vụ của khách du lịch cũng như điều kiện của các doanh nghiệp kinh doanh lữ hành tuy đã có nhưng còn đơn giản, chưa rõ ràng, chưa thật sự chặt chẽ và đầy đủ để bảo vệ du khách. Điều 35 Luật Du lịch năm 2005 quy định khách du lịch sẽ được bồi thường thiệt hại do lỗi của tổ chức, cá nhân gây ra; có quyền khiếu nại, tố cáo, khởi kiện hành vi vi phạm về pháp luật du lịch. Điểm này chưa thể hiện rõ ai sẽ phải chịu trách nhiệm bảo vệ khách du lịch và ai sẽ đại diện cho quyền lợi của họ?

Do vậy, cần phải nhanh chóng bổ sung các quy định trong Luật Du lịch như: Doanh nghiệp lữ hành nội địa phải có giấy phép, phải ký quỹ, doanh nghiệp phải có hướng dẫn viên làm việc lâu dài để bảo vệ quyền lợi cho khách du lịch nội địa. Đối với kinh doanh lữ hành quốc tế, cần có quy định về tỷ lệ nhân sự ở các vị trí quản lý trong các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài hoặc liên doanh; có quy định cụ thể về giám sát thực hiện mua bảo hiểm cho khách du lịch. Về hướng dẫn viên du lịch, cần mở rộng cấp thẻ hướng dẫn du lịch quốc tế tới trình độ cao đẳng chuyên ngành hướng dẫn du lịch (thay cho điều kiện bắt buộc phải có bằng đại học); bổ sung một số quy định cụ thể về thuyết minh viên; chuẩn hóa chương trình bồi dưỡng nghiệp vụ và nội dung cấp chứng chỉ cho đối tượng này. Cho phép quy định hướng dẫn đối với hướng dẫn viên một số thị trường có tính đặc thù ngoại ngữ hiếm; cấp thẻ đặc cách dựa trên các yếu tố kinh nghiệm, trình độ, kiến thức sau khi qua các kỳ kiểm tra về chuyên môn nghiệp vụ và ngoại ngữ; cần có thêm quy định chặt chẽ hơn đối với công tác đổi thẻ.

Bên cạnh đó, quyền lợi của du khách cần được ưu tiên và được nêu ra một cách rõ ràng. Cần phải xác định việc bảo vệ du khách đến đâu, lực lượng nào chịu trách nhiệm an ninh an toàn cho khách du lịch và ai đại diện cho quyền lợi của họ… Để bảo vệ quyền lợi của khách du lịch, cần bổ sung vào Luật điều khoản về cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc bảo vệ khách du lịch. Tại các khu du lịch, điểm du lịch phải đặt trạm tiếp nhận và giải quyết những vướng mắc, phản ánh của khách. Cần có điều khoản bổ sung về thành lập các lực lượng chuyên trách trong hỗ trợ, bảo vệ khách du lịch. Bổ sung điều khoản bảo vệ khách du lịch trong trường hợp các công ty lữ hành đột ngột giải thể, phá sản… Liên quan đến vấn đề xuất nhập cảnh, cần phải sửa đổi Luật Du lịch năm 2005 cho tương thích với Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014 để bảo đảm tính đồng bộ trong việc thực thi...

Đối với những quy định về lĩnh vực lưu trú du lịch, ngoài những loại cơ sở lưu trú du lịch đã được quy định xếp hạng như khách sạn, nhà nghỉ, biệt thự, làng du lịch, căn hộ du lịch, trên thực tế đã xuất hiện loại hình khách sạn bệnh viện, tàu hỏa lưu trú du lịch, tàu thuỷ lưu trú du lịch... nên nhiều ý kiến kiến nghị bổ sung vào Điều 62 tên các loại hình cơ sở lưu trú du lịch này và trên cơ sở đó bổ sung tiêu chuẩn xếp hạng vào bộ Tiêu chuẩn quốc gia về xếp hạng cơ sở lưu trú du lịch. Cần xem xét quy định mức điểm hợp lý hơn giữa các yêu cầu về kết cấu xây dựng cố định và các trang thiết bị nội thất, khả năng cung ứng dịch vụ theo hướng ưu tiên cho những tiêu chí linh hoạt, doanh nghiệp có thể thay đổi, bổ sung, tạo điều kiện để doanh nghiệp đạt số điểm theo yêu cầu. Đồng thời, cũng cần có quy định cụ thể về điều kiện được công nhận là khu, điểm du lịch sinh thái, giúp các nhà đầu tư xây dựng dự án phù hợp với chính sách ưu đãi đầu tư theo quy định. Thẩm quyền phân loại xếp hạng cơ sở lưu trú du lịch cũng được kiến nghị theo hướng phân cấp cho cấp huyện thẩm định, xếp hạng đối với loại nhà nghỉ, nhà ở có phòng cho khách du lịch thuê; cấp biển hiệu đạt tiêu chuẩn phục vụ khách du lịch cho cơ sở kinh doanh dịch vụ du lịch trong khu du lịch, điểm du lịch, đô thị du lịch thuộc địa bàn quản lý của huyện, thị xã, thành phố.

Khắc phục bất cập tại khoản 3 Điều 66 Luật Du lịch năm 2005: “Loại cơ sở lưu trú du lịch... được công nhận xếp hạng sao hoặc hạng cao cấp khi kinh doanh hàng hóa, dịch vụ có điều kiện không cần phải có giấy phép kinh doanh đối với từng loại hàng hóa, dịch vụ, nhưng phải đăng ký với cơ quan nhà nước có thẩm quyền trước khi thực hiện”. Tuy nhiên, ở một số địa phương, các cơ sở lưu trú du lịch đã được công nhận xếp hạng sao hoặc hạng cao cấp khi kinh doanh hàng hóa, dịch vụ có điều kiện như massage, vũ trường, karaoke... vẫn phải xin giấy phép kinh doanh.

Về xây dựng cơ chế, chính sách ưu đãi đầu tư, nguồn vốn, thuế để xây dựng và phát triển cơ sở lưu trú du lịch, đề nghị theo hướng cụ thể hóa cơ chế chính sách ưu đãi đầu tư: Tổ chức, cá nhân được hưởng thuế suất ưu đãi khi đầu tư xây dựng cơ sở lưu trú du lịch hạng 3 sao, 4 sao, 5 sao và hạng cao cấp; được hưởng thuế suất ưu đãi khi nhập khẩu trang thiết bị chuyên dùng hiện đại cho cơ sở lưu trú du lịch trong tất cả các lần nhập khẩu khi đầu tư xây dựng mới hoặc nâng cấp cơ sở lưu trú du lịch hạng 3 sao, 4 sao, 5 sao và hạng cao cấp (hiện đã có chính sách ưu đãi về thuế khi nhập khẩu lần đầu); được hưởng ưu đãi về thuế đối với khuôn viên không xây dựng gồm: Khu vực sân, vườn cây xanh, khu vực có các tiện ích bảo vệ môi trường.

Thứ hai, khắc phục bất cập trong quy định về biện pháp khắc phục hậu quả

Nghị định số 158/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo (Nghị định số 158/2013/NĐ-CP) đã không tổng hợp hết những nội dung cần thiết từ Nghị định số 16/2012/NĐ-CP ngày 12/3/2012 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch (Nghị định số 16/2012/NĐ-CP). Dễ dàng để nhận thấy được những khoảng trống trong văn bản pháp luật mới về biện pháp khắc phục hậu quả. Cụ thể, Điều 2 Nghị định số 158/2013/NĐ-CP quy định: “Ngoài các biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại các điểm a, b, đ, e, h và i khoản 1 Điều 28 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo còn có thể bị áp dụng một hoặc các biện pháp khắc phục hậu quả sau đây:

(i) Buộc hủy bỏ kết quả tuyển chọn vận động viên, kết quả phong đẳng cấp vận động viên, huấn luyện viên, trọng tài thể thao thành tích cao;

(ii) Buộc hủy bỏ thành tích thi đấu thể thao;

(iii) Buộc tháo dỡ triển lãm, biển hiệu;

(iv) Buộc trả lại đất đã lấn chiếm hoặc chấm dứt việc sử dụng trái phép di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh, công trình văn hóa, nghệ thuật;

(v) Buộc trả lại tài liệu thư viện đã đánh tráo hoặc chiếm dụng;

(vi) Buộc tháo gỡ, tháo dỡ hoặc xóa quảng cáo;

(vii) Buộc xin lỗi tổ chức, cá nhân…”.

Trong khi trước đó, Nghị định số 16/2012/NĐ-CP (văn bản bị thay thế) liệt kê rất rõ 12 biện pháp khắc phục hậu quả tại khoản 3 Điều 3:

(a) Buộc bổ sung đủ nội thất, tiện nghi, phương tiện, trang thiết bị bảo đảm sức khỏe, an toàn tính mạng, tài sản của khách du lịch;

(b) Buộc thực hiện đúng chế độ lập, lưu trữ hồ sơ, tài liệu theo quy định của pháp luật;

(c) Buộc hoàn trả khách du lịch hoặc sung quỹ nhà nước những tài sản đã thu bất chính của khách du lịch;

(d) Buộc nộp đủ số tiền ký quỹ theo quy định;

(đ) Buộc thực hiện đúng chế độ báo cáo theo quy định của pháp luật;

(e) Buộc gắn biển hiệu xe ô tô đạt tiêu chuẩn phục vụ khách du lịch theo quy định của pháp luật;

(g) Buộc bổ sung đủ trang thiết bị, cơ sở vật chất, dịch vụ, trình độ chuyên môn, ngoại ngữ của người quản lý, nhân viên phục vụ tương ứng với tiêu chuẩn từng loại, hạng cơ sở lưu trú dịch vụ theo quy định của pháp luật;

(h) Buộc gắn biển hạng cơ sở lưu trú du lịch đúng với quyết định xếp hạng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền;

(i) Buộc dỡ bỏ hủy bỏ ấn phẩm, biển quảng cáo, biển hiệu, đồ dùng, trang thiết bị vi phạm quy định của pháp luật;

(k) Buộc tháo dỡ, tiêu hủy các vật phẩm tuyên truyền, quảng bá du lịch, chấm dứt các chương trình quảng bá đối với một số hành vi vi phạm quy định về hoạt động xúc tiến du lịch;

(l) Buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường do hành vi vi phạm quy định về bảo vệ môi trường gây ra;

(m) Buộc thi hành quyết định của cơ quan, người có thẩm quyền đối với hành vi vi phạm cản trở hoạt động thanh tra, kiểm tra và xử phạt vi phạm hành chính.

Đối chiếu các biện pháp khắc phục hậu quả được quy định trong Nghị định số 158/2013/NĐ-CP, chúng ta thấy rõ là không thay thế được 12 biện pháp đã được quy định trong Nghị định số 16/2012/NĐ-CP trước đó. Đặt trường hợp xử phạt hành vi “không bảo đảm đủ số tiền ký quỹ đối với hoạt động kinh doanh lữ hành quốc tế theo quy định”. Khoản 4 Điều 42 Nghị định số 158/2013/NĐ-CP quy định phạt tiền hành vi trên từ 10.000.000 đồng đến 15.000.000 đồng mà không kèm theo biện pháp khắc phục hậu quả “buộc nộp đủ số tiền ký quỹ theo quy định”. Vậy chủ thể vi phạm sẽ thế nào? Cứ nộp phạt và tái phạm? Còn cơ quan xử phạt thì cứ đi phạt và đi kiểm tra để tái phạt?

Hy vọng rằng, những ý kiến trao đổi ở trên sẽ góp phần hoàn thiện Luật Du lịch năm 2005 sửa đổi nhằm tạo hành lang pháp lý thuận lợi cho du lịch nước nhà phát triển phù hợp với thực tiễn hiện nay.