Một số giải pháp đẩy mạnh xã hội hóa hoạt động trợ giúp pháp lý

Abstract: Legal aid is one great policy of entire social policies of our Party and State and has deeply human meaning. Legal aid is not only implemented by the State but also needs policy promoting, enabling the participation, and assistance from other sources. There is, however, effective solutions should be put forward for strengthening socialization of legal aid activities in order to better mobilize the participation of the society.

Trợ giúp pháp lý (TGPL) là việc cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho người được TGPL, là trách nhiệm của Nhà nước. Tuy nhiên, TGPL không chỉ do Nhà nước thực hiện và chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện, mà Nhà nước còn có chính sách khuyến khích, tạo điều kiện để thu hút các nguồn lực tham gia thực hiện, đóng góp, hỗ trợ cho hoạt động TGPL.

TGPL được coi là một loại hình dịch vụ công và chủ trương xã hội hóa hoạt động dịch vụ công là một trong những chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước. Nhưng đến nay, trong các văn bản của Đảng và Nhà nước mới chỉ đề cập đến xã hội hóa dịch vụ công một cách chung nhất, mà chưa quy định cụ thể về xã hội hóa dịch vụ công. Vì vậy, để thực hiện xã hội hóa hoạt động TGPL, huy động tốt hơn sự tham gia của xã hội vào hoạt động TGPL, đáp ứng nhu cầu của người dân nói chung và người được TGPL nói riêng cần phải đề ra các giải pháp hữu hiệu nhằm đẩy mạnh xã hội hoá hoạt động trợ giúp pháp lý.

1. Đặc trưng xã hội hóa hoạt động trợ giúp pháp lý

 Xã hội hóa là quá trình huy động sự tham gia rộng rãi, tích cực, chủ động của các chủ thể vào hoạt động cung cấp dịch vụ công trên cơ sở phát huy sáng tạo và khả năng đóng góp của tổ chức. Xã hội hóa hoạt động TGPL là việc Nhà nước tạo môi trường pháp lý, cơ chế và giải pháp để khuyến khích, huy động các nguồn lực xã hội tham gia cùng Nhà nước thực hiện TGPL giúp bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người nghèo, người có công với cách mạng, người dân tộc thiểu số và những người yếu thế trong xã hội.

Việc xã hội hóa hoạt động TGPL thể hiện cụ thể như sau:

Thứ nhất, xã hội hóa hoạt động TGPL tạo môi trường cạnh tranh trong việc cung cấp dịch vụ TGPL miễn phí giữa Trung tâm TGPL nhà nước, đội ngũ Trợ giúp viên pháp lý của Trung tâm với các tổ chức tham gia TGPL, người tham gia TGPL. Do vậy, người thuộc diện được TGPL có quyền lựa chọn người cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí khi có yêu cầu.

Thứ hai, xã hội hóa hoạt động TGPL tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân có đủ điều kiện tham gia cùng Nhà nước thực hiện TGPL; sự quan tâm của các cá nhân, tổ chức đối với người nghèo, người có công với cách mạng và những người yếu thế trong xã hội, góp phần gìn giữ truyền thống của dân tộc, đồng thời việc tham gia TGPL của các cá nhân, tổ chức xã hội, tổ chức hành nghề luật sư cũng là thể hiện đạo đức nghề nghiệp của họ.

Thứ ba, xã hội hóa hoạt động TGPL nhằm giảm bớt gánh nặng cho ngân sách nhà nước, bù đắp thiếu hụt về kinh phí để thực hiện và tổ chức thực hiện hoạt động TGPL trong điều kiện ngân sách nước ta còn hạn hẹp, đặc biệt là trong bối cảnh thực hiện cải cách hành chính, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Thứ tư, xã hội hóa hoạt động TGPL nhằm tạo thêm và đa dạng hóa nguồn lực thực hiện TGPL góp phần đáp ứng tốt nhất nhu cầu TGPL của người được TGPL, thu hẹp sự phân hóa giàu nghèo trong việc tiếp cận với pháp luật, tạo sự bình đẳng trước pháp luật của người dân.

2. Thực trạng xã hội hóa hoạt động trợ giúp pháp lý

Trong thời gian qua, công tác TGPL đem lại những kết quả nhất định, đặc biệt việc xã hội hóa hoạt động TGPL góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho người được TGPL khi họ có yêu cầu.

Một là, xã hội hóa tổ chức thực hiện TGPL

Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006 đã luật hóa các quy định về xã hội hóa hoạt động TGPL. Các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này cũng quy định khuyến khích, tạo điều kiện để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên; tổ chức hành nghề luật sư và luật sư; cơ quan, tổ chức, cá nhân khác tham gia thực hiện, đóng góp, hỗ trợ hoạt động TGPL. Tính đến 31/12/2016, toàn quốc có 63 Trung tâm TGPL Nhà nước ở 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, 184 Chi nhánh của Trung tâm đặt tại cấp huyện và liên huyện và 357 tổ chức hành nghề luật sư và Trung tâm tư vấn pháp luật đăng ký tham gia TGPL. Tuy nhiên, so với tổ chức hành nghề luật sư và Trung tâm tư vấn pháp luật trên toàn quốc thì số lượng tổ chức đăng ký tham gia TGPL chiếm tỷ lệ không cao. Hiệu quả hoạt động TGPL của các tổ chức tham gia TGPL cũng còn nhiều hạn chế. Một số tổ chức đăng ký tham gia nhưng chưa thực hiện được vụ việc TGPL nào.

Hai là, xã hội hóa người thực hiện TGPL

Bên cạnh các tổ chức tham gia thực hiện TGPL cùng với Trung tâm TGPL Nhà nước các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì việc huy động các cá nhân tham gia thực hiện TGPL cùng với đội ngũ người thực hiện TGPL của Nhà nước được quy định ngay từ những ngày đầu thành lập tổ chức TGPL cho người nghèo và đối tượng chính sách. Theo Quyết định số 734/TTg ngày 06/9/1997 của Thủ tướng Chính phủ và các văn bản hướng dẫn thi hành, các Trung tâm TGPL của Nhà nước cần xây dựng đội ngũ cộng tác viên bảo đảm mỗi lĩnh vực pháp luật thuộc phạm vi trợ giúp có ít nhất 01 cộng tác viên đảm nhận. Chuyên viên pháp lý của các cơ quan và tổ chức, các luật sư, luật gia và cá nhân có đủ điều kiện theo quy định tại Quy chế cộng tác viên của tổ chức TGPL ban hành kèm theo Quyết định số 358/2003/QĐ-BTP ngày 15/8/2003 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp tham gia làm cộng tác viên của Cục Trợ giúp pháp lý (được Cục trưởng Cục Trợ giúp pháp lý cấp thẻ) và các Trung tâm TGPL Nhà nước ở địa phương (được Giám đốc Sở Tư pháp các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cấp thẻ). Các cơ quan, tổ chức phải tạo điều kiện để cán bộ, viên chức, công chức, thành viên, hội viên và cá nhân khác làm việc tại cơ quan, tổ chức mình tham gia làm cộng tác viên TGPL. Đến ngày 31/12/2016, các Trung tâm trên toàn quốc có 605 Trợ giúp viên pháp lý và 6.920 cộng tác viên TGPL, trong đó có 1.021 luật sư, 241 tư vấn viên pháp luật, 5.658 cộng tác viên TGPL khác. Như vậy, có thể thấy, việc huy động luật sư tham gia làm cộng tác viên TGPL còn nhiều hạn chế, đội ngũ cộng tác viên TGPL là luật sư chiếm tỷ lệ rất thấp là 9,4% tổng số luật sư hành nghề trong toàn quốc. Phần lớn các vụ việc do cộng tác viên thực hiện là vụ việc tư vấn pháp luật.

Ba là, xã hội hóa kinh phí hoạt động TGPL

Bên cạnh việc xã hội hóa tổ chức thực hiện TGPL, người thực hiện TGPL, pháp luật về TGPL có có chủ trương xã hội hóa về kinh phí hoạt động TGPL thông qua việc huy động sự đóng góp, hỗ trợ về tài chính của các tổ chức, cá nhân. Đến nay, việc huy động nguồn lực này chưa đạt hiệu quả. Từ năm 2010 đến nay, các nguồn hỗ trợ của đối tác nước ngoài rất hạn chế, kinh phí cấp cho hoạt động TGPL hoàn toàn do  ngân sách địa phương cấp và không ổn định trong các năm nên việc triển khai các hoạt động TGPL còn khó khăn. Để thuận lợi trong việc huy động các nguồn lực tài chính thực hiện TGPL, Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006 quy định về Quỹ TGPL nhằm huy động hiệu quả sự đóng góp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước phù hợp với quy định của pháp luật. Tuy nhiên, hoạt động của Quỹ TGPL thời gian qua vẫn hoàn toàn từ nguồn ngân sách nhà nước mà chưa thu hút được nguồn tài chính đáng kể nào từ xã hội để giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước. Đến Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017 không còn quy định về Quỹ TGPL nữa, mà việc xã hội hóa kinh phí hoạt động TGPL theo hướng hỗ trợ, khuyến khích, ghi nhận và tôn vinh các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia, đóng góp cho hoạt động TGPL. Các tổ chức, cá nhân khi hỗ trợ kinh phí cho hoạt động TGPL sẽ được thực hiện theo quy định của pháp luật hiện hành về tiếp nhận kinh phí hỗ trợ.

Có thể nói, thời gian qua, xã hội hóa hoạt động TGPL đã có nhiều kết quả đáng ghi nhận, song cũng bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập cụ thể như sau:

- Cơ chế chính sách pháp luật chưa thật sự tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức, cá nhân tham gia, đóng góp cho hoạt động TGPL: Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017 đã quy định cơ chế hỗ trợ tài chính đối với tổ chức hành nghề luật sư, tổ chức tư vấn pháp luật tham gia TGPL, nhưng do điều kiện ngân sách còn hạn hẹp, vì vậy, mức hỗ trợ chỉ có một phần rất nhỏ so với công sức của các tổ chức, cá nhân khi tham gia thực hiện TGPL. Cá nhân tham gia TGPL có quy định về chế độ bồi dưỡng vụ việc TGPL đối với luật sư, tư vấn viên pháp luật tham gia, song mức bồi dưỡng này còn rất hạn chế, đồng thời, thủ tục thanh toán chi phí thực hiện vụ việc TGPL chưa thực sự đơn giản, dẫn đến số lượng luật sư tham gia thực hiện TGPL không nhiều, chưa thường xuyên, tích cực, nhiều luật sư mới hành nghề, chưa có nhiều kinh nghiệm và năng lực tham gia tố tụng còn hạn chế.

- Về công tác truyền thông về TGPL còn hạn chế, chưa đa dạng về hình thức và nội dung: Công tác truyền thông, phổ biến pháp luật về TGPL nói chung và xã hội hóa hoạt động TGPL nói riêng ở một số nơi còn chưa thường xuyên, chưa đổi mới phương thức nên hiệu quả còn nhiều hạn chế, chưa thu hút được sự quan tâm của xã hội, người dân về công tác này.

- Về nguồn nhân lực thực hiện xã hội hóa hoạt động TGPL: Số lượng các tổ chức tự nguyện đăng ký tham gia TGPL còn ít so với tiềm năng hiện có. Nhiều tổ chức hành nghề luật sư, tư vấn pháp luật đăng ký tham gia nhưng chưa thực sự quan tâm đến việc thực hiện vụ việc TGPL. Đội ngũ cộng tác viên hiện gấp 11,4 lần so với đội ngũ Trợ giúp viên pháp lý nhưng việc thực hiện TGPL còn hạn chế, chưa thực sự tích cực, tâm huyết giành nhiều thời gian tham gia hoạt động TGPL. Năng lực, kỹ năng TGPL của các tư vấn viên pháp luật chưa đồng đều.

- Về kinh phí và các điều kiện tài chính khác: Kinh phí bảo đảm cho công tác TGPL còn hạn chế. Tỷ lệ kinh phí dành cho TGPL chiếm tỷ lệ không cao, cá biệt có địa phương không có đủ nguồn kinh phí thực hiện TGPL.

3. Một số giải pháp đẩy mạnh xã hội hóa hoạt động trợ giúp pháp lý

Để thực hiện có hiệu quả xã hội hóa hoạt động TGPL nhằm khắc phục những khó khăn, vướng mắc còn tồn tại, trong thời gian tới, cần có sự nghiên cứu để đề ra những giải pháp thúc đẩy xã hội hóa hoạt động TGPL nhằm đáp ứng nhu cầu TGPL ngày một tăng của nhân dân bảo đảm quyền con người, quyền công dân.

3.1. Về giải pháp trước mắt

- Tăng cường truyền thông về Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017 cũng như vị trí, vai trò, ý nghĩa của công tác này đến với các cơ quan, tổ chức, cá nhân nói chung các văn phòng luật sư, công ty luật, tổ chức tư vấn pháp luật và các luật sư trong toàn quốc. Nâng cao nhận thức cho toàn xã hội về TGPL góp phần bảo vệ công lý, công bằng xã hội phấn đấu vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, công bằng, dân chủ văn minh.

- Về thể chế, cần xây dựng Đề án xã hội hóa hoạt động TGPL; xây dựng Nghị định của Chính phủ quy định về cơ chế vinh danh, ưu tiên là khách hàng của Nhà nước đối với các vụ tranh chấp mà Nhà nước là một bên cho các tổ chức hành nghề luật sư thực hiện nhiều vụ việc TGPL, đồng thời, có chính sách ưu đãi về thuế, về việc giao đất hoặc thuê đất, thuê trụ sở, hỗ trợ quảng cáo đối với các tổ chức hành nghề luật sư, tổ chức tư vấn pháp luật thực hiện một số lượng vụ việc TGPL nhất định trong năm. Đặc biệt, cần có chính sách đãi ngộ phù hợp đối với các tổ chức tham gia TGPL tại vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn.

- Củng cố, kiện toàn tổ chức, tăng cường năng lực thực hiện TGPL của các tổ chức thực hiện TGPL theo Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017. Đối với Trung tâm TGPL Nhà nước, cần có phương án kiện toàn, tăng cường năng lực bảo đảm phù hợp với điều kiện từng vùng miền và nhu cầu TGPL ở địa phương cũng như các nguồn lực xã hội khác. Xây dựng cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập không có thu.

- Xây dựng cơ chế chi trả thù lao hợp lý cho các tổ chức hành nghề luật sư, trung tâm tư vấn pháp luật tham gia TGPL thông qua việc ký hợp đồng thực hiện TGPL với Sở Tư pháp hoặc đăng ký tham gia TGPL với Sở Tư pháp nơi đã cấp giấy đăng ký hoạt động.

- Về người thực hiện TGPL, rà soát đội ngũ Trợ giúp viên pháp lý hiện có, trên cơ sở điều kiện thực tế, nhu cầu TGPL của từng địa phương để xác định số lượng cần thiết bảo đảm phù hợp với từng vùng miền. Bồi dưỡng nâng cao năng lực, trình độ và kỹ năng cho họ với những hình thức phù hợp, đặc biệt là kỹ năng tranh tụng. Nâng cao chất lượng tham gia tố tụng của các Trợ giúp viên pháp lý thông qua việc tiếp tục giao chỉ tiêu tham gia tố tụng hàng năm. Nâng cao chế độ đãi ngộ người tham gia thực hiện TGPL để khuyến khích, động viên thu hút lực lượng xã hội tham gia vào hoạt động TGPL. Đơn giản hóa các thủ tục thanh toán chi phí thực hiện vụ việc TGPL và thù lao tạo thuận lợi cho các tổ chức, cá nhân tham gia TGPL.

- Xây dựng cơ chế hỗ trợ cơ sở vật chất; tăng mức thù lao và chi phí thực hiện vụ việc TGPL; thu hút tài trợ cho các hoạt động TGPL, bảo đảm kinh phí cho công tác TGPL, cơ cấu hợp lý các khoản chi.

- Tăng cường hợp tác quốc tế về TGPL, tập trung hỗ trợ kỹ thuật từ các nước có hệ thống TGPL phát triển giúp tăng cường chia sẻ thông tin, kinh nghiệm về cách thức triển khai hoạt động TGPL có hiệu quả.

3.2. Về giải pháp lâu dài

- Tiếp tục nâng cao nhận thức cho toàn xã hội về TGPL là trách nhiệm của xã hội đối với hoạt động này và đẩy mạnh hoạt động truyền thông về TGPL.

- Xây dựng cơ chế chuyển đổi các Trợ giúp viên pháp lý đã tham gia tố tụng đạt chỉ tiêu vụ việc được giao hàng năm và bảo đảm chất lượng thành luật sư công thay thế cho chức danh Trợ giúp viên pháp lý hiện nay nếu có nguyện vọng. Theo hướng này, tại Trung tâm TGPL Nhà nước có luật sư công là người thực hiện TGPL. Như vậy, người thực hiện TGPL có thể là luật sư công thực hiện TGPL và luật sư hành nghề cung cấp dịch vụ TGPL (ký hợp đồng vụ việc với Nhà nước). Luật sư công sẽ được Nhà nước ưu tiên ký hợp đồng thường xuyên để thực hiện TGPL. Việc chuyển đổi mô hình người thực hiện TGPL ở giai đoạn sau năm 2025 là phù hợp với xu thế chung của các nước trong khu vực và trên thế giới và bảo đảm lộ trình phát triển dịch vụ TGPL miễn phí ở nước ta. Khi chuyển đổi Trợ giúp viên pháp lý thành luật sư góp phần nâng cao vị thế của Trợ giúp viên pháp lý, bởi vì khi đó họ trở thành luật sư công - một chức danh nghề nghiệp tư pháp quan trọng, không thể thiếu trong nền tư pháp dân chủ. Luật sư công thực hiện TGPL bảo đảm tính độc lập, khách quan khi tham gia tố tụng để bào chữa, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người được TGPL, nhất là đối với các vụ việc tham gia tố tụng trong lĩnh vực hành chính. 

- Đẩy mạnh xã hội hóa hoạt động TGPL là huy động luật sư hành nghề cung cấp dịch vụ TGPL tham gia thực hiện TGPL. Do đó, trong giai đoạn này đòi hỏi đội ngũ luật sư có trình độ chuyên môn sâu. Đồng thời, cần có chế độ đãi ngộ xứng đáng, cơ chế vinh danh, khen thưởng đối với những người thực hiện TGPL.

- Ngân sách nhà nước đầu tư cho hoạt động TGPL bảo đảm có dòng ngân sách riêng. Nhà nước tập trung quản lý, điều phối nguồn nhân lực và tài chính, bảo đảm cho hoạt động TGPL của Nhà nước hiệu quả, bền vững.

Lê Thị Thu Hà

Cục Trợ giúp pháp lý, Bộ Tư pháp