1. Quy định của pháp luật về khiếu nại, khiếu kiện trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011, khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật Khiếu nại quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Về khiếu kiện, hiện nay chưa có văn bản pháp luật nào nêu ra khái niệm của khiếu kiện, nhưng theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015 có thể hiểu khiếu kiện là việc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Dựa vào khái niệm của khiếu nại và cách hiểu về khiếu kiện có thể thấy cả khiếu nại và khiếu kiện đều có đối tượng là quyết định hành chính và hành vi hành chính. Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể (khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011). Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật (khoản 9 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011).
Căn cứ vào Điều 204 Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản có liên quan có thể thấy, đối tượng của khiếu nại, khiếu kiện trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì là các quyết định hành chính được ban hành trong quá trình thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, cụ thể: Quyết định thu hồi đất; quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; quyết định kiểm đếm bắt buộc; quyết định cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc; quyết định cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất[1] và hành vi của người thi hành công vụ khi giải quyết các công việc thuộc phạm vi quy định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư[2].
Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại là do người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước giải quyết theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011; trong lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, chủ thể có thẩm quyền giải quyết là Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh và Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường. Khiếu kiện thì do Tòa án nhân dân có thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính (theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì các khiếu kiện trong lĩnh vực này phần lớn thuộc thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp tỉnh xét xử sơ thẩm).
Thủ tục giải quyết khiếu nại là theo thủ tục hành chính với việc giải quyết khiếu nại lần đầu và giải quyết khiếu nại lần hai, được quy định cụ thể tại Luật Khiếu nại năm 2011. Khiếu kiện được giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính, giải quyết vụ án theo thủ tục sơ thẩm, phúc thẩm và được quy định cụ thể tại Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
Thời hiệu khiếu nại được quy định tại Điều 9 và khoản 1 Điều 33 Luật Khiếu nại năm 2011, theo đó, thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính. Thời hiệu khởi kiện được quy định tại các khoản 2, 3, 4 Điều 116 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, theo đó, thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính. Trường hợp đương sự khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật đến cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thời hiệu khởi kiện là 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai hoặc kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại không giải quyết và không có văn bản trả lời cho người khiếu nại. Trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác làm cho người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hiệu nêu trên thì thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác không tính vào thời hiệu khởi kiện.
Về hậu quả pháp lý, đối với khiếu nại, sau khi được giải quyết khiếu nại, nếu không đồng ý thì người khiếu nại có quyền gửi đơn đến Tòa án yêu cầu giải quyết khiếu kiện. Đối với khiếu kiện, sau khi được giải quyết khiếu kiện theo thủ tục sơ thẩm, phúc thẩm thì người khiếu kiện không có quyền khiếu nại hay khiếu kiện nữa[3].
Trường hợp người khởi kiện vừa có đơn khởi kiện, vừa có đơn khiếu nại thì được thực hiện theo quy định tại Điều 33 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
2. Một số hạn chế và giải pháp khắc phục
Quy định về giải quyết khiếu nại, khiếu kiện trong thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ, tái định cư là một bộ phận quan trọng trong tổng thể công tác giải phóng mặt bằng. Ý nghĩa và những giá trị thực tế mà những quy định này mang lại cho toàn xã hội nói chung và cho đối tượng có đất bị thu hồi, được bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là không thể phủ nhận. Tuy nhiên, những quy định này phần nào vẫn tồn tại hạn chế, cần được xem xét và hoàn thiện. Cụ thể:
Thứ nhất, có sự mâu thuẫn về quy định khiếu nại giữa Hiến pháp năm 2013 và Luật Khiếu nại năm 2011. Theo khoản 1 Điều 30 Hiến pháp năm 2013 thì mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Trong khi đó, Luật Khiếu nại năm 2011 lại quy định, khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật Khiếu nại quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình (khoản 1 Điều 2). Như vậy, theo Hiến pháp, mọi người có quyền khiếu nại về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân, trong khi Luật Khiếu nại lại giới hạn quyền này khi quy định công dân chỉ được khiếu nại về quyết định hành chính và hành vi hành chính. Do đó, Luật Khiếu nại cần được sửa đổi để phù hợp với tinh thần của Hiến pháp.
Thứ hai, bất cập trong quy định về tiếp tục thực hiện các quyết định hành chính (quyết định thu hồi đất, quyết định cưỡng chế thu hồi đất) mà không cần đợi quyết định giải quyết khiếu nại. Theo quy định tại khoản 6 Điều 17 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai thì trong khi chưa có quyết định giải quyết khiếu nại vẫn phải tiếp tục thực hiện quyết định thu hồi đất, quyết định cưỡng chế thu hồi đất. Có thể thấy, trong trường hợp này, nếu việc thu hồi đất là trái pháp luật thì khi có kết luận sai phạm cũng là lúc việc cưỡng chế thu hồi đất đã thực hiện, hoàn thành, mặc dù có quy định bồi thường thiệt hại nhưng trên thực tế có rất nhiều thiệt hại không thể khắc phục được. Ví dụ như việc thu hồi đất có tài sản gắn liền với đất là những căn nhà cổ, được xây dựng lâu đời, có ý nghĩa lớn về mặt tinh thần với người bị thu hồi đất, khi đã bị tháo dỡ thì rất khó đảm bảo có thể xây lại đúng với kết cấu và kiến trúc ban đầu. Vì vậy, nên quy định là chỉ được thực hiện quyết định thu hồi đất, quyết định cưỡng chế thu hồi đất khi đã có quyết định giải quyết khiếu nại, có như vậy mới đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người có đất bị thu hồi cũng như đảm bảo chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thực hiện nhiệm vụ của mình một cách nhanh chóng và hiệu quả.
Thứ ba, bất cập trong quy định đối tượng của khiếu nại, khiếu kiện. Pháp luật Việt Nam hiện nay chỉ ghi nhận quyền khiếu nại, khiếu kiện đối với quyết định hành chính cá biệt và hành vi hành chính. Các quyết định phê duyệt kế hoạch sử dụng đất chi tiết cấp huyện hoặc quyết định ban hành bảng giá đất của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh không phải là văn bản cá biệt nên không thuộc đối tượng khiếu nại, khiếu kiện hành chính[4]. Có thể thấy, kế hoạch sử dụng đất hằng năm của cấp huyện đã được phê duyệt là căn cứ quan trọng để thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Bên cạnh đó, đây còn là cơ sở để xét tính pháp lý đối với các thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào các mục đích trên. Như vậy, quyết định phê duyệt kế hoạch sử dụng đất chi tiết của cấp huyện cũng ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể có đất bị thu hồi, nhưng lại không được xem xét là đối tượng của khiếu nại hay khiếu kiện. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 thì giá đất cụ thể được sử dụng để tính bồi thường, bảng giá đất được sử dụng để tính tiền hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Phần lớn các vụ khiếu nại, khiếu kiện hiện nay đều liên quan đến giá bồi thường, hỗ trợ. Tuy nhiên, quyết định giá đất cụ thể và bảng giá đất của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cũng chưa được xem là đối tượng của khiếu nại, khiếu kiện, điều này đã ảnh hưởng rất lớn đến quyền khiếu nại, khiếu kiện của công dân. Thiết nghĩ, nếu đối tượng của khiếu nại, khiếu kiện là quyết định hành chính thì không nên quy định chỉ giải quyết khiếu nại, khiếu kiện đối với quyết định hành chính cá biệt.
Thứ tư, trong khiếu kiện hành chính, thẩm quyền của Tòa án có những giới hạn nhất định nên việc giải quyết vấn đề chưa thật sự triệt để. Hiện nay, đa phần các vụ kiện về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đều tập trung chủ yếu về giá bồi thường, hỗ trợ. Tuy nhiên, hiện nay, Tòa án nước ta vẫn chưa được trao thẩm quyền phán xét về giá hay đưa ra một giá mà Tòa cho rằng là có căn cứ và hợp lý. Những vụ kiện liên quan đến giá trong công tác giải phóng mặt bằng thì Tòa chỉ dừng lại ở việc xem xét thẩm quyền và việc áp giá là đúng hay sai[5]. Trong trường hợp này, việc xem xét mở rộng thẩm quyền giải quyết khiếu kiện của Tòa án là một việc làm cần thiết, điều này không chỉ giúp Tòa án có thể thực hiện chức trách và nhiệm vụ của mình một cách hiệu quả mà còn tạo niềm tin cho người dân vào Ngành Tư pháp nước nhà.
Thứ năm, vấn đề thi hành án chưa thật sự triệt để. Có trường hợp, Tòa án tuyên hủy quyết định bị khiếu kiện thì cơ quan hành chính lại ban hành quyết định mới với nội dung được giữ nguyên như quyết định đã bị hủy[6]. Mặc dù các quy định về thi hành án hành chính đã được hoàn thiện trong Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định thời hạn, trình tự, thủ tục thi hành án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án nhưng thực tiễn thi hành án vẫn tồn tại nhiều bất cập[7].
Để khắc phục những bất cập nêu trên, tác giả kiến nghị:
- Sửa đổi quy định khiếu nại tại Luật Khiếu nại cho đúng với tinh thần của Hiến pháp, tránh thu hẹp phạm vi khiếu nại mà Hiến pháp đặt ra cũng như đảm bảo toàn vẹn quyền và lợi ích hợp pháp của công dân khi khiếu nại.
- Xem xét việc quy định chỉ được thực hiện quyết định thu hồi đất, quyết định cưỡng chế thu hồi đất khi đã có quyết định giải quyết khiếu nại.
- Không nên quy định chỉ giải quyết khiếu nại, khiếu kiện đối với quyết định hành chính cá biệt.
- Xem xét mở rộng thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính của Tòa án để nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu kiện.
- Quy định chặt chẽ về công tác thi hành án hành chính, có cơ chế kiểm tra, giám sát việc thi hành án, có chế tài phù hợp trong trường hợp cố tình không thi hành bản án, quyết định của Tòa án.

Huỳnh Thị Thu Thảo
Quận Ninh Kiều, TP. Cần Thơ

[1] Phan Trung Hiền, Châu Hoàng Thân, Trần Vang Phủ, Giáo trình pháp luật về quy hoạch và giải phóng mặt bằng, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2017, tr. 352.

[2] Phan Trung Hiền, Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2014, tr. 256.

[3] Phan Trung Hiền, Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2014, tr. 255.

[4] Phan Trung Hiền, Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2014, tr. 257 - 258.

[5] Phan Trung Hiền, Châu Hoàng Thân, Trần Vang Phủ, Giáo trình pháp luật về quy hoạch và giải phóng mặt bằng, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2017, tr. 364.

[6] Nguyễn Hiền, Ủy ban nhất quyết không làm theo Tòa án, http://plo.vn/phap-luat/uy-ban-nhat-quyet-khong-lam-theo-an-toa-688017.html, truy cập ngày 14/4/2018.

[7] Phan Trung Hiền, Châu Hoàng Thân, Trần Vang Phủ, Giáo trình pháp luật về quy hoạch và giải phóng mặt bằng, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2017, tr. 364.