Một số vấn đề lý luận về quyền lập hội trong pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia

1. Quá trình hình thành và phát triển của quyền lập hội

Quyền lập hội được hình thành khá sớm và thuộc thế hệ quyền con người thứ nhất - thế hệ quyền dân sự, chính trị. Quyền lập hội được chính thức pháp điển hóa trong luật quốc tế kể từ sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai, đặc biệt với việc Liên Hợp Quốc thông qua Tuyên ngôn thế giới về nhân quyền năm 1948. Tại Điều 20 Tuyên ngôn thế giới về nhân quyền năm 1948 quy định: “Ai cũng có quyền tự do hội họp và lập hội có tính cách hòa bình. Không ai bị bắt buộc phải gia nhập một hội đoàn”, theo đó, quyền lập hội được quy định gắn kết với quyền tự do hội họp như một thể thống nhất. Cũng trong năm 1948, Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) đã thông qua Công ước 87 về quyền tự do hiệp hội và việc bảo vệ quyền được tổ chức. Công ước 87 một lần nữa khẳng định quyền lập hội với tư cách là một trong những quyền dân sự, chính trị không thể thiếu của mỗi cá nhân[1]. Cùng với yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn về việc bảo đảm và thúc đẩy các quyền con người, đến Công ước quốc tế về quyền dân sự, chính trị năm 1966, quyền lập hội đã được quy định tách riêng tại Điều 22: “Mọi người có quyền tự do lập hội với những người khác, kể cả quyền lập và gia nhập các công đoàn để bảo vệ lợi ích của mình”.

2. Quyền lập hội dưới góc độ quyền con người, quyền công dân

2.1. Quyền lập hội - một trong những quyền cơ bản của con người

a. Định nghĩa hội và quyền lập hội

Theo cách hiểu thông thường, trong tiếng Việt, danh từ “hội” dùng để chỉ “tổ chức quần chúng rộng rãi của những người cùng chung một nghề nghiệp hoặc có chung một hoạt động”[2]. Danh từ “hội” (association) trong tiếng Anh cũng được hiểu là “một tổ chức của những người có chung mục đích và có cơ cấu tổ chức chính thức”[3].

Trong pháp luật Việt Nam, khoản 1 Điều 2 Nghị định số 45/2010/NĐ-CP ngày 21/4/2010 của Chính phủ giải thích: “Hội” được hiểu là tổ chức tự nguyện của công dân, tổ chức Việt Nam cùng ngành nghề, cùng sở thích, cùng giới, có chung mục đích tập hợp, đoàn kết hội viên, hoạt động thường xuyên, không vụ lợi nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của hội, hội viên, của cộng đồng; hỗ trợ nhau hoạt động có hiệu quả, góp phần vào việc phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, được tổ chức và hoạt động theo pháp luật.

Dưới góc độ pháp lý quốc tế, định nghĩa về “hội” cũng được quan tâm nghiên cứu. Theo ông Maina Kiai - Báo cáo viên về tự do hội họp và lập hội của Liên Hợp Quốc, “hội” được hiểu là bất kỳ nhóm cá nhân hoặc thực thể pháp lý nào liên kết với nhau để cùng nhau hành động, bày tỏ, thúc đẩy, theo đuổi hoặc bảo vệ một lĩnh vực quan tâm chung[4]. Thuật ngữ “tự do lập hội” (freedom of association) cũng được đề cập trong văn bản A/59/401 của Đại diện đặc biệt của Tổng Thư ký Liên Hợp Quốc về những người bảo vệ nhân quyền, theo đó: “Tự do lập hội liên quan đến quyền của các cá nhân được tương tác và tổ chức với nhau để cùng nhau bày tỏ, thúc đẩy, theo đuổi hoặc bảo vệ lĩnh vực quan tâm chung”[5].

b. Đặc điểm của quyền lập hội

Là một trong những quyền dân sự, chính trị nên quyền lập hội cũng mang đặc điểm của quyền con người nói chung và nhóm quyền dân sự, chính trị nói riêng:

Thứ nhất, quyền lập hội vừa có tính phổ biến, vừa có tính đặc thù. Tất cả mọi người đều bình đẳng trong việc thụ hưởng các quyền con người cơ bản trong đó có quyền lập hội. Tuy nhiên, sự bình đẳng không có nghĩa là cào bằng mức độ thụ hưởng các quyền. Mọi người đều có quyền lập hội nhưng mức độ thụ hưởng quyền có sự khác biệt giữa các cá nhân phụ thuộc vào đặc thù, năng lực của từng người, cũng như vào hoàn cảnh chính trị, kinh tế, xã hội, văn hoá… mà người đó đang sống. Xét về đặc thù và năng lực của cá nhân, thì cá nhân chỉ có thể thành lập hội mới, gia nhập các hội có sẵn, điều hành hội… khi đã ở một độ tuổi nhất định, có nhận thức về đời sống xã hội và tự chịu trách nhiệm về hành vi của mình. Ngoài ra, hoàn cảnh chính trị, truyền thống văn hóa - xã hội nơi mà cá nhân đang sống cũng tác động đến quyền lập hội và tạo nên những sắc thái riêng trong việc thực hiện quyền lập hội.

Thứ hai, quyền lập hội có tính cá nhân, không thể bị tước bỏ. Quyền lập hội là quyền của cá nhân và gắn liền với mỗi cá nhân. Cá nhân thực hiện quyền lập hội bằng chính hành vi của mình. Khi các cá nhân cùng nhau thực hiện quyền lập hội thì quyền này sẽ trở thành quyền chung của nhóm. Quyền lập hội không thể bị tước bỏ hay hạn chế bởi bất kỳ chủ thể nào, kể cả các cơ quan hay quan chức nhà nước. Tuy nhiên, đặc điểm này của quyền lập hội không có nghĩa là Nhà nước không được quy định những trường hợp hạn chế cá nhân thụ hưởng quyền lập hội khi có hành vi gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức khác hoặc ảnh hưởng đến lợi ích chung của cộng đồng.

 Thứ ba, quyền lập hội được ghi nhận và bảo đảm bởi pháp luật quốc gia và các thỏa thuận pháp lý quốc tế. Quyền lập hội vừa là quyền có tính “tự nhiên, vốn có” (quyền lập hội dành cho tất cả mọi người), vừa là quyền có tính “pháp lý” (quyền lập hội của cá nhân chỉ có thể được bảo đảm và hiện thực hoá nếu nó được ghi nhận và bảo đảm bởi các quy định của pháp luật, bao gồm cả pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế).

Thứ tư, việc tôn trọng, bảo đảm và thực hiện quyền lập hội không phụ thuộc nhiều vào nguồn lực vật chất đảm bảo và ít bị ảnh hưởng bởi trình độ phát triển kinh tế của quốc gia. Trước hết, để tôn trọng quyền lập hội, Nhà nước sẽ không được can thiệp một cách tùy tiện vào việc thụ hưởng quyền lập hội của người dân. Nhà nước không được ngăn cấm các chủ thể trong xã hội thành lập và gia nhập hội nếu việc thành lập và gia nhập đó không vi phạm pháp luật, không trái với phong tục, tập quán hoặc thuần phong mỹ tục của đất nước. Tuy nhiên, việc thụ hưởng quyền lập hội của người dân còn phải dựa trên những tiền đề do Nhà nước thiết lập. Nhà nước xây dựng khuôn khổ pháp lý cho quyền lập hội; hỗ trợ, tạo điều kiện cho các hội được thành lập và hoạt động; có các biện pháp ngăn ngừa và trừng phạt các hành vi vi phạm quyền lập hội của người dân;…

Ngoài những đặc điểm chung nêu trên, quyền lập hội cũng có những đặc điểm riêng. Phần lớn các quyền dân sự, chính trị như quyền sống; quyền không bị tra tấn; quyền không bị bắt làm nô lệ hay nô dịch; quyền được bảo vệ khỏi bị bắt, giam giữ tuỳ tiện; quyền được xét xử công bằng… đều là những quyền tuyệt đối, đòi hỏi phải được thực hiện ngay mà không có giới hạn, không thể bị hạn chế vì đó là ranh giới giữa có hay không có quyền con người. Khác với các quyền đó, quyền lập hội có thể bị giới hạn trong các trường hợp nhất định như vì mục đích an ninh quốc gia hay an toàn, trật tự công cộng, hoặc để bảo vệ sức khỏe và đạo đức xã hội hoặc bảo vệ các quyền và tự do của người khác.

2.2. Quyền lập hội trong pháp luật quốc gia với tư cách là quyền công dân

Hiện nay, trong pháp luật các quốc gia có hai xu hướng quy định về quyền lập hội:

Thứ nhất, quyền lập hội được quy định chỉ dành cho những người mang quốc tịch quốc gia với tư cách là quyền công dân. Chẳng hạn, Điều 25 Hiến pháp Việt Nam năm 2013 quy định: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”.

Thứ hai, quyền lập hội được quy định dành cho tất cả các cá nhân cư trú trên lãnh thổ quốc gia không phân biệt cá nhân đó là công dân quốc gia hay người nước ngoài hoặc người không quốc tịch. Chẳng hạn, Điều 30 Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993 quy định: “Mọi người đều có quyền lập hội, bao gồm cả quyền gia nhập công đoàn để bảo vệ lợi ích của mình…”[6]. Trong những trường hợp này, đối với công dân của quốc gia, quyền lập hội là quyền công dân; còn đối với cá nhân khác quyền lập hội là quyền con người.  

Mặc dù có quy định khác biệt trong pháp luật các quốc gia nhưng điều đó không có nghĩa là quyền lập hội với tư cách là quyền con người hoàn toàn độc lập với quyền lập hội với tư cách là quyền công dân (kể cả khi pháp luật quốc gia quy định quyền lập hội chỉ dành cho công dân quốc gia). Trước hết, quyền lập hội với tư cách là quyền công dân chính là quyền con người trong một xã hội cụ thể với một hệ thống pháp luật cụ thể do Nhà nước thừa nhận và quy định. Mỗi công dân khi thực hiện quyền lập hội, đồng thời là chủ thể của hai loại quyền: Quyền con người và quyền công dân. Hơn nữa, quyền lập hội với tư cách là quyền con người đã trở thành những chuẩn mực pháp lý quốc tế được ghi nhận trong các điều ước quốc tế. Các điều ước quốc tế này xác lập nghĩa vụ đối với quốc gia trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia về quyền con người, quyền công dân phù hợp với quy định của điều ước quốc tế. Chính điều này đã tạo ra sự gắn kết dù quyền lập hội được tiếp cận dưới góc độ quyền con người hay được tiếp cận dưới góc độ quyền công dân.  

Qua phân tích sự gắn kết giữa quyền con người và quyền công dân, cùng với cách tiếp cận quyền lập hội là quyền con người tự nhiên vốn có và khách quan, thì một vấn đề đặt ra là, nếu pháp luật quốc gia quy định quyền lập hội chỉ dành cho công dân đã thực sự phù hợp? Việc quy định quyền lập hội chỉ dành cho công dân đã ngăn cản người nước ngoài tham gia và thành lập hội trên lãnh thổ quốc gia. Điều này trước hết ảnh hưởng đến lợi ích cá nhân trong việc thụ hưởng quyền lập hội. Các cá nhân này chỉ có thể trở thành hội viên liên kết, hội viên danh dự (không phải là hội viên chính thức) của các hội thành lập trên lãnh thổ quốc gia với các quyền bị hạn chế. Ngoài ra, thực tiễn đã cho thấy, trong một số trường hợp lợi ích của quốc gia cũng có thể bị ảnh hưởng. Ví dụ, trường hợp các nhà đầu tư nước ngoài chưa thể là hội viên chính thức của hiệp hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp của quốc gia, cho dù trong một số lĩnh vực, các nhà đầu tư nước ngoài đảm nhận một vai trò rất lớn trong sự phát triển kinh tế của quốc gia.

3. Mối quan hệ giữa quyền lập hội với các quyền dân sự, chính trị khác

3.1. Cơ sở của mối quan hệ

 Về lịch sử, quyền lập hội cũng như các quyền dân sự, chính trị khác đều là kết quả của quá trình đấu tranh cho tự do, đồng thời là sự biểu hiện xác thực của tự do và nhân phẩm. Sự ra đời của các quyền dân sự, chính trị, trong đó có quyền lập hội về cơ bản là để hạn chế, ngăn chặn sự lạm dụng quyền, xâm hại đến cuộc sống, tự do của cá nhân con người từ phía các quan chức và cơ quan nhà nước.

Về tính chất, các quyền con người là thống nhất, không thể phân chia và có tính liên hệ, phụ thuộc lẫn nhau. Tất cả các quyền con người trong lĩnh vực dân sự, chính trị đều có tầm quan trọng như nhau, không có quyền nào được coi là có giá trị cao hơn quyền nào. Việc tước bỏ hay hạn chế bất kỳ quyền nào đều có thể tác động tiêu cực đến việc thực hiện các quyền khác và tổng thể có tác động tiêu cực đến sự phát triển của con người.

Về pháp lý, quyền lập hội cũng như các quyền dân sự, chính trị khác cùng chính thức bắt đầu được ghi nhận trong các văn bản pháp lý đầu tiên của các Nhà nước tư sản. Dưới góc độ luật quốc tế, các quyền này được ghi nhận đầu tiên trong Tuyên ngôn thế giới về nhân quyền năm 1948. Sau đó, các quyền được quy định trong Công ước quốc tế về quyền dân sự, chính trị năm 1966.

Ngoài ra, những đặc điểm tương đồng giữa quyền lập hội và các quyền dân sự, chính trị khác, như phần trên đã phân tích, cũng là cơ sở hình thành mối quan hệ giữa các quyền này.

3.2. Nội dung của mối quan hệ

Xét về tổng thể, quyền lập hội và các quyền dân sự, chính trị khác đều nằm trong mối quan hệ phụ thuộc và tác động lẫn nhau. Việc bảo đảm (hay vi phạm) một quyền sẽ trực tiếp hoặc gián tiếp tác động tích cực (hay tiêu cực) đến việc bảo đảm các quyền khác. Trong hầu hết các trường hợp, rất khó, thậm chí là không thể thực sự thành công trong việc bảo đảm riêng một quyền con người nào đó mà bỏ qua các quyền khác. Quyền lập hội sẽ trở nên không có ý nghĩa nếu các quyền dân sự, chính trị khác không được đảm bảo. Ngược lại, nếu quyền lập hội được thực hiện thì đó sẽ là một trong những cơ sở và tiền đề tốt để thực hiện các quyền dân sự, chính trị khác.

Dựa vào quá trình hình thành cũng như nội dung, quyền lập hội có mối quan hệ khá rõ nét với những quyền dân sự, chính trị sau:

Thứ nhất, quyền lập hội có mối quan hệ với quyền tự do hội họp một cách hòa bình được quy định tại Điều 21 Công ước quốc tế về quyền dân sự, chính trị năm 1966. Trước khi được quy định tách riêng trong Công ước này, quyền lập hội và quyền tự do hội họp được quy định chung tại Điều 20 Tuyên ngôn thế giới về nhân quyền năm 1948. Chính điều này dường như đã cho thấy mối quan hệ chặt chẽ giữa hai quyền. Rõ ràng sẽ không thể có “hội” nếu các cá nhân không được “hội họp”, hay nói cách khác, quyền tự do hội họp chính là tiền đề quan trọng để các cá nhân thành lập hội cũng như bảo đảm và thực hiện quyền lập hội. Xét về ý nghĩa, quyền lập hội và quyền tự do hội họp một cách hòa bình đều là “những thành tố thiết yếu của một xã hội dân chủ” vì nó cho phép các thành viên “bày tỏ quan điểm chính trị, tham gia vào các mục tiêu văn học và nghệ thuật và các hoạt động kinh tế, xã hội và văn hóa khác, tham gia vào việc thờ phụng tôn giáo và các niềm tin khác, hình thành và gia nhập các tổ chức công đoàn và hợp tác xã, bầu chọn những người lãnh đạo đại diện cho mình và buộc họ phải chịu trách nhiệm”[7].

Thứ hai, quyền lập hội có mối quan hệ với quyền tự do biểu đạt, tự do ngôn luận được quy định tại Điều 19 Công ước quốc tế về quyền dân sự, chính trị năm 1966. Sự tập hợp của các cá nhân trong “hội” không chỉ cùng nhau hành động mà còn cùng nhau bày tỏ chính kiến, quan điểm về những vấn đề quan tâm chung. Quyền lập hội được hình thành trên cơ sở quyền tự do biểu đạt, tự do ngôn luận. Nhưng ngược lại, nếu không có “hội”, không có sự tập hợp lên tiếng của nhiều người thì quyền tự do biểu đạt, tự do ngôn luận của từng cá nhân riêng lẻ sẽ bị giảm hiệu quả đáng kể. Tuyên bố về những người bảo vệ nhân quyền của Liên Hợp Quốc năm 1998 cũng khẳng định, để thúc đẩy và bảo vệ các quyền con người và tự do cơ bản, trong đó có quyền tự do biểu đạt, tự do ngôn luận, mọi người phải có quyền tự do lập hội ở cả cấp độ quốc gia và quốc tế[8].

Thứ ba, quyền lập hội cũng có vai trò rất thiết yếu đối với việc hiện thực hóa quyền bầu cử, ứng cử và tham gia quản lý đất nước được quy định tại Điều 25 Công ước quốc tế về quyền dân sự, chính trị năm 1966. Bình luận chung số 25 năm 1996 của Ủy ban Nhân quyền (cơ quan giám sát Công ước quốc tế về quyền dân sự, chính trị năm 1966) cũng khẳng định mối quan hệ giữa các quyền này[9]:

- Công dân tham gia quản lý nhà nước bằng việc tạo ảnh hưởng thông qua tranh luận và đối thoại công khai với các đại diện của mình... Sự tham gia này được bảo đảm bằng quyền tự do ngôn luận, hội họp và lập hội (đoạn 8).

- Quyền tự do biểu đạt, hội họp và lập hội là những điều kiện quan trọng cho việc thực hiện hiệu quả quyền bầu cử và phải được bảo vệ đầy đủ (đoạn 12).

- Để đảm bảo việc hưởng đầy đủ quyền bầu cử, ứng cử và quyền tham gia quản lý đất nước thì việc trao đổi thông tin và ý kiến... giữa Nhà nước và công dân, các ứng cử viên và những đại diện được bầu là quan trọng... Điều này cũng đòi hỏi sự thụ hưởng đầy đủ và tôn trọng các quyền tự do ngôn luận, hội họp và lập hội (đoạn 25).

- Quyền tự do lập hội, kể cả quyền thành lập hay tham gia các tổ chức và hiệp hội liên quan đến vấn đề chính trị hay công cộng là một sự bổ sung cho quyền bầu cử, ứng cử và quyền tham gia quản lý đất nước (đoạn 26).

Thứ tư, quyền lập hội và quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo quy định tại khoản 1 Điều 18 Công ước quốc tế về quyền dân sự, chính trị năm 1966 cũng có mối quan hệ biện chứng. Theo ông Maina Kiai - Báo cáo viên về tự do hội họp và lập hội của Liên Hợp Quốc thì một số loại hội điển hình bao gồm tổ chức xã hội dân sự, câu lạc bộ, hợp tác xã, tổ chức phi Chính phủ, tổ chức tôn giáo, đảng phái chính trị, công đoàn, tổ chức và hiệp hội trực tuyến[10]. Rõ ràng, quyền lập hội và quyền tự do bày tỏ tín ngưỡng, tôn giáo một mình hoặc trong cộng đồng với những người khác chính là những nội dung thể hiện sự gắn kết giữa các quyền này.

Thứ năm, sự gắn kết giữa các cá nhân trong “hội” để “cùng nhau bày tỏ, thúc đẩy, theo đuổi hoặc bảo vệ lĩnh vực quan tâm chung” có thể sẽ tạo ra những hiệu ứng tích cực về mặt xã hội, tác động đến việc bảo vệ và thúc đẩy các quyền dân sự, chính trị khác chẳng hạn như: Tạo dư luận để yêu cầu hạn chế hướng tới xoá bỏ án tử hình; hạn chế tình trạng tra tấn, đối xử tàn bạo, vô nhân đạo hay hạ nhục; đảm bảo quyền được xét xử công bằng; đảm bảo tự do và an ninh cá nhân;…  

Như vậy, với tư cách là quyền tự nhiên, vốn có và khách quan của con người được thành lập hoặc tham gia một nhóm người có cùng chí hướng để cùng nhau bày tỏ, thúc đẩy, theo đuổi hoặc bảo vệ lĩnh vực quan tâm chung, quyền lập hội là một trong những quyền con người cơ bản. Nó có ý nghĩa quan trọng đối với việc thực hiện nhiều quyền con người khác trong các lĩnh vực dân sự, chính trị. Quyền lập hội cũng đóng vai trò quyết định trong việc hình thành và phát triển của xã hội dân chủ khi chúng là một kênh cho phép sự đối thoại cởi mở, nơi mà quan điểm thiểu số hoặc bất đồng được tôn trọng.