Nâng cao chất lượng công tác xây dựng, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

1. Những kết quả nổi bật trong công tác xây dựng, kiểm tra văn bản trên địa bàn tỉnh Sơn La
Công tác xây dựng, ban hành văn bản được xác định là một trong những nhiệm vụ quan trọng của ngành và của tỉnh. Thực hiện chức năng, nhiệm vụ được pháp luật giao, Sở Tư pháp đã nỗ lực, chủ động tham mưu giúp Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh làm tốt công tác xây dựng, thẩm định văn bản, công tác kiểm tra và xử lý văn bản tại địa phương.

Ngay sau khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 có hiệu lực thi hành, Sở Tư pháp đã tham mưu cho UBND tỉnh ban hành ban hành 4 văn bản (bao gồm 1 chỉ thị và 3 quyết định) để triển khai thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và cụ thể hóa những quy định về trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) cho phù hợp với tình hình thực tế địa phương. Đồng thời, hàng năm Sở Tư pháp chủ động phối hợp với Văn phòng UBND tỉnh cùng các sở, ngành có liên quan tham mưu cho HĐND, UBND tỉnh ban hành Chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND và Chương trình xây dựng quyết định của UBND. Do có sự chủ động trong công tác xây dựng chương trình lập quy và cụ thể hoá đối với trình tự ban hành VBQPPL của địa phương, nên việc tuân thủ quy trình ban hành VBQPPL của tỉnh ngày càng được hoàn thiện từ khâu xây dựng dự thảo đề cương; lấy ý kiến góp ý cho dự thảo, ý kiến thẩm định của cơ quan tư pháp… trước khi trình cấp có thẩm quyền ban hành. Từ năm 2011 đến năm 2015, HĐND, UBND các cấp trong tỉnh đã ban hành 2.151 văn bản (trong đó HĐND, UBND tỉnh ban hành 304 văn bản, HĐND, UBND cấp huyện ban hành 287 văn bản, HĐND, UBND cấp xã ban hành 1.560 văn bản). Các văn bản do địa phương ban hành về cơ bản đều tuân thủ đúng trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL, đảm bảo về thẩm quyền, nội dung và thể thức kỹ thuật trình bày văn bản. Thông qua hoạt động ban hành VBQPPL đã giúp cho các cấp chính quyền có sự nhận thức đúng, đầy đủ hơn đối với công tác này, văn bản ban hành thực sự góp phần quan trọng trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành thực thi nhiệm vụ được giao trên tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước tại địa phương, tạo hành lang pháp lý thuận lợi cho sự phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, đảm bảo quốc phòng an ninh trên địa bàn tỉnh.

Bên cạnh công tác xây dựng, ban hành VBQPPL, trong thời gian qua, công tác kiểm tra, rà soát văn bản luôn được các cấp, các ngành quan tâm, chú trọng thực hiện. Để đảm bảo thực hiện tốt công tác này, hàng năm Sở Tư pháp đã chủ động tham mưu cho UBND tỉnh ban hành Kế hoạch kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL trên địa bàn tỉnh, trong đó, xác định rõ trách nhiệm của Sở Tư pháp, trách nhiệm của các sở, ban, ngành, UBND các huyện, thành phố trong công tác kiểm tra, rà soát văn bản. Đồng thời, thành lập các đoàn kiểm tra để thực hiện kiểm tra văn bản trực tiếp tại địa bàn các huyện, thành phố và các xã, phường, thị trấn trong tỉnh. Tính riêng năm 2015, Sở Tư pháp phối hợp với các sở, ban, ngành giúp UBND tỉnh tự kiểm tra toàn bộ 35 quyết định do UBND tỉnh ban hành trong năm 2015. Thực hiện kiểm tra theo thẩm quyền đối với 2.476 văn bản (VBQPPL: 80, văn bản áp dụng pháp luật 2.396) do HĐND, UBND các huyện, thành phố ban hành; Phòng Tư pháp và cán bộ tư pháp - hộ tịch cấp xã giúp UBND cùng cấp kiểm tra 1.700 văn bản do HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành. Qua kiểm tra phát hiện 580 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (VBQPPL: 21, áp dụng pháp luật: 559), chủ yếu là những vi phạm về thẩm quyền (giữa thẩm quyền của UBND và thẩm quyền của Chủ tịch UBND), về căn cứ pháp lý, thể thức kỹ thuật trình bày văn bản. Các văn bản có dấu hiệu trái pháp luật đều được thông báo đến cơ quan ban hành văn bản để đính chính, rút kinh nghiệm. Thông qua hoạt động kiểm tra văn bản đã góp phần giúp cho hoạt động ban hành VBQPPL trên địa bàn tỉnh được đồng bộ, thống nhất, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi của văn bản trong thực tiễn, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước bằng pháp luật ở địa phương.

2. Một số tồn tại trong công tác xây dựng và kiểm tra văn bản ở tỉnh Sơn La

Thứ nhất, về đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng, thẩm định, kiểm tra văn bản

- Đối với các sở, ngành: Hiện nay, mặc dù Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế (Nghị định số 55/2011/NĐ-CP) đã ban hành được 5 năm, nhưng hầu như các sở, ngành trên địa bàn tỉnh vẫn chưa thành lập được phòng pháp chế, chưa bố trí cán bộ pháp chế chuyên trách vì không có biên chế và không có nguồn cán bộ đáp ứng đúng tiêu chuẩn của Nghị định số 55/2011/NĐ-CP, vì vậy, các sở, ngành chưa có bộ phận chuyên trách để tham mưu xây dựng, kiểm tra văn bản.

- Đối với cán bộ làm công tác thẩm định và kiểm tra văn bản ở các cơ quan tư pháp của địa phương  cũng chưa đảm bảo tính chuyên trách vì còn phải kiêm nhiệm rất nhiều việc: Hiện nay, Phòng xây dựng và kiểm tra văn bản của Sở Tư pháp có 5 biên chế, trong đó thực hiện công tác thẩm định, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL, hỗ trợ pháp lý cho doanh nghiệp, cập nhập văn bản vào cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật; Phòng Tư pháp các huyện, thành phố có từ 3 đến 5 biên chế,  trong đó vừa thực hiện công tác thẩm định, kiểm tra văn bản vừa phải thực hiện 21 nội dung công việc khác thuộc chức năng, nhiệm vụ của Phòng Tư pháp mà theo quy định của pháp luật, hiện nay có rất nhiều việc tiếp tục được phân cấp về cho cấp huyện (Ví dụ: công tác đăng ký, quản lý hộ tịch). Trong khi thực tế việc thực hiện công tác thẩm định VBQPPL đã chiếm mất rất nhiều thời gian, vì số lượng các VBQPPL ngày một tăng, nội dung thẩm định đa dạng, phức tạp, một số văn bản đặt ra nhiều vấn đề mới cả về lý luận và thực tiễn liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của nhiều cơ quan, đòi hỏi phải có thời gian nghiên cứu, đối chiếu, với các quy định của pháp luật hiện hành, với tình hình kinh tế - xã hội, văn hóa, tập quán địa phương. Do đó, với số lượng cán bộ và khối lượng công việc như hiện nay rất khó khăn cho cơ quan tư pháp trong việc tham mưu thực hiện công tác thẩm định, kiểm tra VBQPPL.

Thứ hai, về kinh phí phục vụ cho công tác xây dựng, kiểm tra văn bản và chế độ đối với cán bộ làm công tác thẩm định, kiểm tra văn bản

- Kinh phí xây dựng, kiểm tra văn bản: Mặc dù Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp đã ban hành Thông tư số 47/2012/TTLT-BTC-BTP ngày 16/3/2012 quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng và hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân; Hội đồng nhân dân tỉnh cũng đã ban hành Nghị quyết số 29/2012/NQ-HĐND quy định mức chi ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng và hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, nhưng thực tế với mức kinh phí bình quân như hiện nay (Nghị quyết cấp tỉnh: 9.000.000đ, Quyết định cấp tỉnh: 7.500.000đ) không có sự phân biệt giữa văn bản phức tạp (nội dung liên quan nhiều ngành, nhiều lĩnh vực), văn bản đơn giản thì chưa bảo đảm đủ để thực hiện các quy trình soạn thảo văn bản, đặc biệt đối với những văn bản phức tạp mà pháp luật quy định  phải tổ chức lấy ý kiến nhân dân, chuyên gia… 

- Chế độ cho cán bộ làm công tác thẩm định, kiểm tra: Theo quy định hiện hành thì kinh phí cho việc thẩm định văn bản chưa được 10% trên tổng kinh phí soạn thảo và chế độ cho cán bộ trực tiếp kiểm tra văn bản chỉ được áp dụng đối với những văn bản phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật, trong khi người kiểm tra phải thực hiện kiểm tra đối với tất cả các văn bản… Do đó, chưa thực sự động viên, khuyến khích được cán bộ làm công tác thẩm định, kiểm tra văn bản, không thu hút được đội ngũ cán bộ có trình độ chuyên môn nghiệp vụ lựa chọn vào cơ quan tư pháp hoặc làm cán bộ pháp chế chuyên trách các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh.

Thứ ba, về một số bất cập trong quy định của pháp luật hiện hành

Nhiều quy định của pháp luật chưa cụ thể, còn có mâu thuẫn, chồng chéo gây khó khăn cho địa phương trong công tác xây dựng, kiểm tra văn bản (Ví dụ: Cùng trong một văn bản, nhưng quy định giao thẩm quyền cho địa phương ban hành về cùng một nội dung không thống nhất, có điều thì giao cho UBND tỉnh ban hành, trong điều khác lại giao thẩm quyền cho Chủ tịch UBND tỉnh ban hành; trong một số văn bản khi phân cấp thẩm quyền cho địa phương chỉ quy định là do cơ quan có thẩm quyền của địa phương ban hành trong khi đối với cấp chính quyền địa phương cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL bao gồm cả HĐND và UBND).

3. Một số đề xuất, kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng công tác xây dựng, kiểm tra văn bản ở tỉnh Sơn La trong thời gian tới

Một là, Bộ Tư pháp sớm trình Chính phủ ban hành Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định số 55/2011/NĐ-CP, trong đó cần quan tâm đến điều kiện, chế độ cho người làm công tác pháp chế để có thể thu hút được cán bộ có trình độ chuyên môn nghiệp vụ làm công tác pháp chế tại địa phương đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ được giao.

Hai là, để triển khai thực hiện tốt quy định về xây dựng, thẩm định, kiểm tra VBQPPL theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực từ ngày 01/7/2016, Bộ Tư pháp phối hợp với Bộ Tài chính sớm ban hành thông tư thay thế Thông tư số 47/2012/TTLT-BTC-BTP ngày 16/03/2012 của Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng và hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân..., để đảm bảo các mức chi cho công tác xây dựng, kiểm tra văn bản phù hợp với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và tình hình thực tế hiện nay. Theo đó, mức chi cho công tác xây dựng, kiểm tra văn bản cần đảm bảo đủ để thực hiện các quy trình xây dựng, kiểm tra văn bản, có sự phân biệt giữa văn bản phức tạp, văn bản đơn giản, để xác định mức kinh phí đối với từng loại văn bản cho phù hợp.

Ba là, các cơ quan trung ương khi ban hành văn bản cần quan tâm, chú trọng hơn đến tính khả thi, tính đồng bộ trong các quy định, nhất là các văn bản giữa các bộ, ngành, đồng thời  thường xuyên rà soát và hệ thống hoá để công bố tính hiệu lực của các văn bản thuộc lĩnh vực, ngành mình quản lý để tạo thuận lợi cho địa phương trong việc triển khai thực hiện.

Bốn là, Bộ Tư pháp tiếp tục xây dựng, biên soạn các cuốn cẩm nang hỗ trợ về kỹ thuật soạn thảo văn bản, kỹ năng thẩm định, cẩm nang về kỹ năng kiểm tra, hệ thống hoá VBQPPL…; tăng cường tổ chức các lớp tập huấn, bồi dưỡng kỹ năng, nghiệp vụ về công tác xây dựng, kiểm tra văn bản cho cán bộ làm công tác xây dựng, kiểm tra các cơ quan tư pháp và cán bộ làm công tác pháp chế của địa phương, trong đó chú trọng trao đổi những cách làm hay, những kinh nghiệm tốt giữa các địa phương trong quá trình thực hiện công tác này.