Nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp

1. Phạm vi giám sát của Hội đồng nhân dân

Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề do luật định, là cầu nối quan trọng có tính chất quyết định đối với việc đưa chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước đến với người dân và giám sát đối với việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật và nghị quyết của Hội đồng nhân dân trong phạm vi địa giới hành chính (khoản 2 Điều 113 Hiến pháp năm 2013).

Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 được Quốc hội ban hành nhằm hoàn thiện quy trình hoạt động giám sát; tăng cường chất lượng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp; bảo đảm sự thống nhất, khoa học trong xác định chủ thể giám sát; xác định đối tượng, phạm vi, mục đích, thẩm quyền, trình tự giám sát của từng chủ thể hoạt động giám sát; bảo đảm quyền, trách nhiệm của chủ thể giám sát và đối tượng chịu sự giám sát; phát huy vai trò của giám sát, góp phần nâng cao, chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước.

Theo khoản 1 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 thì giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý. Ở vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước, hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân là một hoạt động mang tính quyền lực nhà nước và quyền lực của Hội đồng nhân dân trong lĩnh vực giám sát là quyền lực của nhân dân địa phương trao cho những đại biểu của mình, thay mặt nhân dân địa phương thực hiện theo quy định của pháp luật (khoản 1 Điều 10 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015).

- Chủ thể giám sát: Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân (khoản 2 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015).

- Hình thức giám sát của Hội đồng nhân dân: Giám sát của Hội đồng nhân dân tại kỳ họp, giám sát của Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân và các đại biểu Hội đồng nhân dân (khoản 6 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015).

- Mục đích hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân: Hoạt động giám sát góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật; bảo đảm cho mọi hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát phải thực hiện đúng và đầy đủ những quy định của Hiến pháp và pháp luật, nghị quyết của Hội đồng nhân dân; kịp thời phát hiện những điểm chưa hợp lý trong tổ chức, hoạt động quản lý của các cơ quan chịu sự giám sát và kiến nghị các biện pháp khắc phục những điểm chưa hợp lý và nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát.

2. Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân

Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tuân thủ nguyên tắc, quy trình theo quy định pháp luật. Qua giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp, nhiều vấn đề dân sinh được giải quyết theo đúng thẩm quyền, phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Nhiều vấn đề bức xúc của cử tri được quan tâm giám sát, niềm tin của nhân dân đối với Hội đồng nhân dân được nâng lên, cử tri ngày càng quan tâm, theo dõi và tích cực tham gia vào các hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân; vị thế của Hội đồng nhân dân ngày càng được đề cao; góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và bộ máy nhà nước nói chung, chính quyền địa phương nói riêng trong sạch, vững mạnh.

Hiện nay, hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân theo hướng phản ánh việc chưa làm được, những tồn tại, nguyên nhân mà chưa chỉ ra được giải pháp thực hiện tốt hơn; chương trình giám sát nhiều địa phương chưa đề cập đến việc thực hiện kiến nghị hoàn thiện pháp luật liên quan đến nội dung giám sát trong quy trình; trong hoạt động giám sát chưa thể hiện sự đánh giá mặt tích cực để nhân rộng kết quả, mô hình, cách làm hiệu quả.

Bên cạnh kết quả đạt được thì hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân còn một số hạn chế, như: Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân trong một số lĩnh vực còn trùng lặp, chồng chéo giữa các chủ thể; chế độ làm việc và các điều kiện bảo đảm cho hoạt động của đại biểu có địa phương chưa đáp ứng; kỹ năng hoạt động giám sát của một số đại biểu Hội đồng nhân dân chưa đáp ứng được yêu cầu; hoạt động của tổ đại biểu chưa chú trọng, thiết chế tổ đại biểu chưa phát huy hiệu quả; có địa phương chưa tuân thủ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) và các văn bản liên quan về việc chấp hành quy trình, cung cấp tài liệu kịp thời cho đại biểu để nghiên cứu; còn tình trạng xem hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân “không phải là hoạt động thường niên”, “hoạt động định kỳ”, thực hiện theo “quán tính”, “mùa vụ”…

Trên cơ sở pháp luật, khi tiếp cận hoạt động giám sát ở 03 giai đoạn: Chuẩn bị, thực hiện và hoàn thiện, có thể thấy được các nội dung trọng tâm trong mỗi giai đoạn thực hiện chương trình hoạt động giám sát.

- Giai đoạn chuẩn bị chương trình giám sát: Lựa chọn nội dung (lĩnh vực), đối tượng, địa điểm, thời điểm giám sát, những bức xúc của cử tri để ưu tiên giám sát; trên cơ sở đó quyết định chủ thể nào giám sát và hình thức giám sát đạt hiệu quả cao; lập kế hoạch, xây dựng đề cương chi tiết, cụ thể, kỹ lưỡng; phát hành công văn yêu cầu cơ quan, đơn vị được giám sát chuẩn bị báo cáo; chuẩn bị đầy đủ các văn bản liên quan đến nội dung giám sát để nghiên cứu trước khi tiến hành giám sát.

- Giai đoạn tiến hành chương trình giám sát: Nghiên cứu báo cáo, đối chiếu giữa các báo cáo; thành phần tham gia chương trình giám sát, như: Thường trực, các Ban của Hội đồng nhân dân, ngành, địa phương, mời các cơ quan liên quan, chuyên gia trong lĩnh vực giám sát; thực hiện giám sát thực tế tại địa phương để xem và kiểm chứng quá trình thực hiện pháp luật.

- Giai đoạn hoàn thiện chương trình giám sát: Xây dựng báo cáo kết quả giám sát phải bảo đảm chất lượng, phản ánh đúng tình hình giám sát; tồn tại, hạn chế của chương trình giám sát; kết luận, kiến nghị giám sát phù hợp, đúng nội dung; theo dõi, đôn đốc các cơ quan liên quan thực hiện kết luận, kiến nghị; cần thiết, có thể đưa ra phiên họp Thường trực Hội đồng nhân dân yêu cầu giải trình các vấn đề mà Thường trực Hội đồng nhân dân quan tâm (Điều 72 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015); chất vấn tại phiên họp Thường trực Hội đồng nhân dân (Điều 69 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015); kiến nghị các cơ quan xử lý theo quy định như: Sửa đổi, bãi bỏ, ban hành mới văn bản pháp luật cho phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội.

Những kết quả đạt được trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cho thấy, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã đáp ứng các yêu cầu hoàn thiện quy trình giám sát của các chủ thể đúng như hoạt động lập pháp dự liệu. Trên thực tế, hiện tượng vi phạm pháp luật do cơ quan chức năng phát hiện, một loạt các sai phạm liên quan đến quy hoạch, đất đai, khoáng sản… đã và đang trong quá trình tố tụng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, từ đó, cần đặt ra vấn đề nâng cao chất lượng, hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân địa phương. Trong điều kiện phát triển kinh tế - xã hội và trước yêu cầu của thực tiễn thì hoạt động giám sát cần xem xét thực hiện ở góc độ tiếp cận rộng hơn, trong đó, quan tâm thực hiện giai đoạn thứ ba (giai đoạn hoàn thiện) trong hoạt động giám sát.

Về lý thuyết, một văn bản pháp luật qua thực tiễn áp dụng là để “kiểm nghiệm” tính đúng đắn của văn bản. Trước khi xây dựng một văn bản pháp luật, các nhà hoạch định chính sách xây dựng nội dung văn bản pháp luật, dựa trên một số yêu cầu sau: Thực tiễn yêu cầu (x1); cơ sở khoa học (x2); chi phí thực hiện (x3) và dự liệu mô hình hoặc kết quả hướng tới (x4)...

Tuy nhiên, hoạt động giám sát là “phép thử” toán học của văn bản pháp luật, theo quy trình ngược lại của công tác xây dựng văn bản pháp luật, vì “giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật…” (khoản 2 Điều 113 Hiến pháp năm 2013). Do vậy, văn bản pháp luật (kết quả) sẽ là cơ sở để hoạt động giám sát đối chiếu với thực tiễn áp dụng qua các yêu cầu xây dựng văn bản, như: Thực tiễn yêu cầu (x1); cơ sở khoa học (x2); chi phí thực hiện (x3) và dự liệu mô hình hoặc kết quả hướng tới (x4)… Hoạt động giám sát có thể xảy ra các xu hướng:

 - Xu hướng thứ nhất: Các yêu cầu xây dựng văn bản qua triển khai thực hiện được quan tâm. Qua giám sát kết quả, mô hình dự liệu trong văn bản pháp luật là đúng thì các yêu cầu x1, x2, x3, x4… trong quá trình triển khai thực hiện chưa đạt, thực hiện chưa tốt… thì phải xem xét điều chỉnh việc thực hiện để đạt được kết quả, mô hình văn bản luật dự liệu. Đây là xu hướng hoạt động giám sát nhiều địa phương đang áp dụng, chú trọng đến tổ chức thực hiện. Qua công tác giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật cho thấy: Nhiều địa phương ban hành nghị quyết nội dung giống địa phương khác, nhiều trường hợp hai địa phương trùng cả chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội; điểm khác giữa nghị quyết một số địa phương là ngày, địa danh ban hành và người ký văn bản. Hiện trạng kinh tế cho thấy, các địa phương trong vùng, khu vực mô hình kinh tế gần như nhau, chưa thể hiện thế mạnh kinh tế địa phương trong các giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội. Vì vậy, có thể cân nhắc đến việc xem xét năng lực người ký văn bản và đội ngũ tham mưu và sát nhập một số địa phương để tinh gọn bộ máy.

- Xu hướng thứ hai: Qua hoạt động giám sát, các yêu cầu x1, x2, x3, x4…  thực hiện tốt hoặc vượt chỉ tiêu yêu cầu thì chứng tỏ kết quả, mô hình dự liệu trong văn bản pháp luật đúng như các nhà hoạch định chính sách dự liệu thì hoạt động giám sát đề xuất nhân rộng kết quả, mô hình dự liệu trong văn bản pháp luật, phổ biến cách làm hay. Giám sát theo hướng “mở rộng” tìm ra nguyên nhân; đề ra giải pháp thực hiện tốt nội dung văn bản pháp luật; kiến nghị các giải pháp mang tính thể chế; kiến nghị sửa đổi các văn bản liên quan hoặc ban hành văn bản pháp luật mới để đảm bảo duy trì kết quả hoặc định hướng phát triển cao hơn. Xu hướng này thể hiện trong các chương trình, mục tiêu quốc gia; chương trình xóa đói, giảm nghèo…; thể hiện rõ nhất là trong Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới, nhưng hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân chưa thể hiện nhiều xu hướng này. Trong khi đó, pháp luật đã quy định quyền chủ thể trong hoạt động giám sát: “… xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý” (khoản 1 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015). Đây cũng là một xu hướng cần quan tâm trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân.

Hoạt động giám sát của đại biểu Hội đồng nhân dân, đa số các đại biểu nhận thức được nhiệm vụ, trong công tác thể hiện nhiều mặt tích cực, trình độ chuyên sâu, tuy nhiên còn những “tâm tư” trong hoạt động. Về mặt pháp luật, “Đại biểu Hội đồng nhân dân là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương, chịu trách nhiệm trước cử tri địa phương và trước Hội đồng nhân dân về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đại biểu của mình (khoản 2 Điều 6 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2019). Nhiều đại biểu Hội đồng nhân dân chú ý đến cụm từ “chịu trách nhiệm” trong quy định sẽ liên quan đến danh dự, uy tín và lòng tự trọng… Ở một góc độ nào đó, “cái sợ” pháp luật làm cho người thực hiện trách nhiệm hơn, cẩn trọng hơn, thực hiện sẽ đạt hiệu quả cao.

Công tác tham mưu - một yếu tố góp phần không nhỏ trong hoạt động giám sát. Trước tiên, đặt trong điều kiện xã hội hiện nay và với yêu cầu về mặt bằng dân trí của xã hội thì phải khẳng định, trình độ dân trí ngày càng cao, đồng nghĩa với đó là một đội ngũ sinh viên ra trường có chất lượng (chưa kể đến đội ngũ sinh viên tốt nghiệp đại học, trên đại học các trường đại học nước ngoài) thì việc tham mưu thực hiện nhiệm vụ của chính quyền địa phương, trong đó có Hội đồng nhân dân là nằm trong khả năng kiến thức được đào tạo, nếu được tuyển dụng. Tuy nhiên, ở một góc độ nào đó, đội ngũ tham mưu cần được rèn luyện, đào tạo thêm về các kỹ năng.

3. Một số giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân

Thứ nhất, về thể chế, pháp luật là “mặt tĩnh” theo khuôn khổ, xã hội là “mặt động” luôn vận động, biến đổi. Giám sát của Hội đồng nhân dân cần tiếp cận theo hướng tổng thể, hướng tới hoàn thiện hệ thống pháp luật, đề ra được giải pháp thực hiện hiệu quả pháp luật phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Các kiến nghị cần đáp ứng các yêu cầu như có cơ sở thực tiễn, cơ sở lý luận, luận chứng rõ ràng.

Hiện nay, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2019); Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã áp dụng được một thời gian, tuy nhiên, hiện nay chưa có văn bản hướng dẫn, chưa ban hành Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân, do vậy, cơ quan có thẩm quyền cần quan tâm hoàn thiện thể chế để Hội đồng nhân dân thực hiện tốt nhiệm vụ, trong đó có hoạt động giám sát.

Bên cạnh đó, cần thống nhất về nhận thức trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân. Trong các chương trình giám sát Hội đồng nhân dân thì việc thực hiện đúng pháp luật, tuân thủ nguyên tắc, quy trình giám sát là yêu cầu, nhưng việc đánh giá mặt tích cực để nhân rộng kết quả tốt, mô hình mới trong phát triển kinh tế, cách làm hay là một nội dung cần quan tâm. Hoạt động giám sát có thể là chấn chỉnh để thực hiện tốt hơn, xử lý triệt để đối với sai phạm của các chủ thể, hoạt động giám sát không chỉ thấy cái sai “bới lông tìm vết”, mà nên tiếp cận vấn đề giám sát theo hướng đề cao các giá trị tích cực.

Thứ hai, để hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân đạt hiệu quả cao, cần tăng cường, phát huy vai trò của Thường trực Hội đồng nhân dân trong việc chỉ đạo, điều hòa, phối hợp hoạt động của các chủ thể trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân. Thường trực Hội đồng nhân dân cần thể hiện vai trò trong suốt chương trình giám sát, cũng như đôn đốc, kiểm tra trong thực hiện kiến nghị hoàn thiện chương trình giám sát.

Thực tiễn cho thấy, ở đâu mà Thường trực Hội đồng nhân dân chủ động, năng động, quyết liệt, làm tốt vai trò điều hòa phối hợp hoạt động của các Ban, các đại biểu Hội đồng nhân dân thì ở đó hoạt động của Hội đồng nhân dân và công tác giám sát của Hội đồng nhân dân phát huy hiệu quả tốt hơn.

Thứ ba, về công tác nhân sự, để Hội đồng nhân dân thực hiện ngày càng có hiệu quả hoạt động giám sát thi hành Hiến pháp, pháp luật và các nghị quyết của Hội đồng nhân dân, cần quan tâm đến tiêu chuẩn và cơ cấu đại biểu theo hướng nâng cao trình độ, năng lực của đại biểu Hội đồng nhân dân. Nâng cao chất lượng hoạt động của đại biểu Hội đồng nhân dân thể hiện qua bồi dưỡng kiến thức, kỹ năng hoạt động giám sát, tăng cường tập huấn các kỹ năng cho đại biểu nắm bắt pháp luật để phát hiện lựa chọn đúng vấn đề trong hoạt động giám sát.

Thứ tư, tăng cường phối hợp giữa các cơ quan chức năng trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân. Một chương trình giám sát Hội đồng nhân dân đạt kết quả phải đáp ứng đủ nguồn lực. Để làm được điều đó thì sự phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp, Ủy ban nhân dân cùng cấp, các đoàn thể và các cơ quan liên quan đến chương trình giám sát là điều rất quan trọng trong xây dựng chương trình giám sát, cử người có năng lực tham gia chương trình giám sát, tiến hành các hoạt động giám sát; giải trình, giải quyết và xử lý các vấn đề khi triển khai hoạt động giám sát.

Trong hoạt động giám sát, Hội đồng nhân dân cần đôn đốc để các cơ quan thực hiện theo đúng nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định. Tuy nhiên, để chủ động trong thực hiện một số nội dung trong hoạt động giám sát, cần có cơ chế để Văn phòng chủ động phối hợp với các cơ quan liên quan, như: Trong việc đôn đốc tuân thủ đúng quy trình về thời gian, cung cấp tài liệu trong thực hiện chương trình giám sát, cử người tham gia đoàn giám sát.

Thứ năm, nâng cao năng lực tham mưu của Văn phòng. Về lý luận cũng như yêu cầu thực tiễn đặt ra, các chuyên viên tham mưu cho hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân phải có năng lực, trình độ, phải có chuyên môn sâu, đủ độ nhạy bén trong công tác. Trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, Văn phòng cần kịp thời phát hiện, đề xuất lựa chọn những vấn đề phù hợp, giám sát những vấn đề gì (lĩnh vực) và giám sát như thế nào (hình thức, chủ thể giám sát) để đạt hiệu quả cao nhất. Do vậy, cần có chính sách; chế độ phù hợp để thu hút các chuyên gia giỏi trong các lĩnh vực; cần có kế hoạch củng cố bộ phận tham mưu; bố trí, tạo điều kiện tham gia các buổi hội thảo, hội nghị nhằm bồi dưỡng kiến thức, kinh nghiệm chuyên môn giám sát.

Hoạt động giám sát là “phép thử” toán học đối với hệ thống pháp luật, pháp luật hoàn thiện để phục vụ cho hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân là một mặt, nhưng trong thực hiện giám sát của Hội đồng nhân dân đòi hỏi nắm bắt hệ thống pháp luật, có kiến thức, kỹ năng thực hiện, cùng với tham mưu của Văn phòng là một trong những yếu tố để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân góp phần hoàn thiện pháp luật đáp ứng được yêu cầu ngày càng phát triển của xã hội.