Ngân sách nhà nước Việt Nam gồm: Ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Ngân sách địa phương bao gồm: Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh)
1. Quy định pháp luật về giám sát tài chính - ngân sách của Hội đồng nhân dân
Ngân sách nhà nước Việt Nam gồm: Ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Ngân sách địa phương bao gồm: Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh). Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện) và ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
Theo quy định tại Điều 30 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 thì Hội đồng nhân dân (HĐND) có quyền quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa phương, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong thời gian cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã quyết định1. Riêng đối với HĐND cấp tỉnh, ngoài những nhiệm vụ, quyền hạn nêu trên còn được quyền quyết định thu, chi, lệ phí, phụ thu và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật.
Giám sát là một hình thức thực hiện quyền lực nhà nước, mà trong bộ máy nhà nước chỉ có Quốc hội và HĐND mới có chức năng giám sát việc thực hiện pháp luật. Chức năng giám sát của HĐND được cụ thể hóa qua các hoạt động giám sát của cơ quan dân cử và đại biểu dân cử.
Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 đã quy định thẩm quyền giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND khá cụ thể và khi xét thấy cần thiết, HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND tiến hành giám sát các hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác ở địa phương.
Với đặc điểm việc thu, chi ngân sách nhà nước có sự tham gia của rất nhiều chủ thể khác nhau, cơ quan nhà nước các cấp và thậm chí cả khu vực ngoài nhà nước như các doanh nghiệp thực hiện các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước... Vì vậy, giám sát tài chính - ngân sách nhà nước là vấn đề hệ trọng. Giám sát ngân sách nhà nước là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của ngân sách nhà nước với các hoạt động kinh tế - xã hội một cách cụ thể và thực sự nhằm tập trung đầy đủ và kịp thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân phối sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả cao, phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước2. Bảo đảm ngân sách nhà nước luôn đúng đắn và hợp lý không chỉ bảo đảm phương tiện tài chính cho việc duy trì và phát triển hoạt động của các cấp chính quyền ngân sách từ trung ương đến địa phương mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa phương trong cả nước. Tăng cường kỷ luật tài chính, thị trường, nâng cao hiệu quả, giảm chi phí cung cấp hàng hóa/dịch vụ công.
2. Thực trạng thi hành pháp luật về giám sát tài chính - ngân sách của Hội đồng nhân dân hiện nay
Hiện nay, trong thực hiện nhiệm vụ quyết định và giám sát các vấn tài chính - ngân sách vẫn còn nhiều khó khăn. HĐND đã thực hiện tốt hơn, nhưng chưa thật đầy đủ quyền quyết định, giám sát các vấn đề mang tính chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, các vấn đề tài chính, đặc biệt là quyết định dự toán ngân sách nhà nước, quyết định phân bổ ngân sách, giám sát tình hình chấp hành ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương3. Chất lượng quyết định các vấn đề tài chính, dự toán ngân sách nhà nước và quyết toán ngân sách nhà nước, ngân sách địa phương và giám sát tình hình chấp hành ngân sách chưa cao, chưa hoàn toàn thỏa mãn và chưa đáp ứng đòi hỏi ngày càng cao của nhân dân, của cử tri. Cần có sự đổi mới cả về nhận thức, nội dung, cả về phương pháp và bảo đảm đầy đủ các điều kiện để hoạt động thẩm tra, quyết định và giám sát của HĐND về tài chính - ngân sách và chính sách tài khóa thực chất hơn, thực quyền và đúng mức, có tác dụng thực sự.
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 và Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 đã quy định HĐND có nhiệm vụ quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố an ninh quốc phòng, quyết định ngân sách địa phương; đồng thời, thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương, giám sát việc tuân thủ nghị quyết của HĐND, giám sát việc tuân thủ luật pháp nhà nước, trong đó có vấn đề tài chính và ngân sách địa phương.
Quyền hạn của HĐND trong phân bổ dự toán ngân sách cấp mình và mức bổ sung cho ngân sách từng địa phương cấp dưới, phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương và tỷ lệ phần trăm phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương còn đang ở bước đầu và cơ chế, phương thức để thực hiện các quyền này chưa có được sự đổi mới lớn. Vẫn còn thiếu một số quy định tạo sự độc lập cao hơn của HĐND, hạn chế sự phụ thuộc vào bộ máy của Ủy ban nhân dân (UBND) khi xem xét các vấn đề tài chính. Kiểm toán nhà nước chưa cung cấp dịch vụ kiểm toán phục vụ giám sát tài chính công của HĐND.
Nếu chỉ với số lượng đại biểu chuyên trách mỏng và đội ngũ cán bộ giúp việc còn rất hạn chế về số lượng thì HĐND vẫn chưa thể tự mình thẩm tra, xem xét, đánh giá được đầy đủ nếu không thông qua bộ máy của UBND. Thiếu cơ chế cụ thể cho phép HĐND thường xuyên được yêu cầu và tiếp nhận các thông tin kiểm chứng độc lập đối với những thông tin, số liệu tài chính mà UBND và các cơ quan chuyên môn của UBND báo cáo. Những điều đó đã ảnh hưởng không nhỏ đến tính thực chất của các quyết định của HĐND.
Phương thức giám sát tình hình thực thi ngân sách thông qua việc tổ chức các cuộc giám sát của Thường trực và các Ban của HĐND bao gồm cả xem xét báo cáo và kiểm tra thực tế. Nhưng tình trạng nặng về xem xét báo cáo vẫn phổ biến do bộ phận chuyên trách còn mỏng, đại biểu kiêm nhiệm chưa dành được nhiều thời gian cho hoạt động và do thông tin liên quan đến nội dung giám sát chưa đa chiều. Điều này làm cho hiệu quả giám sát chưa cao, thể hiện ở chỗ chưa nhận ra trách nhiệm về chính sách đằng sau các con số về tài chính - ngân sách. Giám sát thực hiện chính sách có mục đích đưa ra các định hướng lâu dài cho cộng đồng, trải qua nhiều nhiệm kỳ của HĐND, vì thế phải cân nhắc ở tầm chiến lược; tránh tình trạng khóa này làm, khóa kia sửa. Hạn chế lớn nhất đối với tầm chiến lược của HĐND chính là cách làm ngân sách mỗi năm ở thế bị động. Đẩy mạnh phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và phân cấp quản lý tài chính - ngân sách cho các cấp chính quyền địa phương làm cơ sở để HĐND thực hiện các nhiệm vụ và quyền hạn của mình. Sự tập trung quá cao vào các cơ quan trung ương trong quản lý và điều hành ngân sách là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng kém năng động, ỷ lại của các cấp chính quyền địa phương, trong đó có HĐND. Tăng quyền chủ động và trách nhiệm của HĐND cũng sẽ góp phần hạn chế sự chồng chéo, trùng lặp về thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực ngân sách nhà nước.
3. Giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về giám sát tài chính - ngân sách của Hội đồng nhân dân
Một là, về xây dựng chương trình, kế hoạch giám sát:
Thường trực HĐND và Ban Kinh tế - Ngân sách (giám sát thuộc lĩnh vực tài chính - ngân sách) sẽ chủ động xây dựng kế hoạch giám sát và tổ chức thực hiện cần tập trung vào vấn đề sau:
(i) Chọn nội dung giám sát: Liên quan đến việc xây dựng chương trình, kế hoạch giám sát, lựa chọn chủ đề nội dung giám sát là rất quan trọng. Chọn cho “trúng” và cho “đúng” những vấn đề điểm “nóng”, những vấn đề “bức xúc” ở địa phương, ở cơ sở, cần phải tháo gỡ, trong từng thời điểm nhất định, được nhiều cử tri, nhiều người, nhiều cấp, nhiều ngành quan tâm, để sau khi giám sát, như: Việc sử dụng để đầu tư các dự án thuộc kế hoạch đầu tư trung hạn HĐND các cấp định thông qua? Bội chi ngân sách được bù đắp từ nguồn nào?...
(ii) Chọn đối tượng giám sát: Phải mang tính đại diện và bao quát đối với các vấn đề cần giám sát. Qua đó, có thể vừa nhìn nhận sự việc từ một đơn vị cụ thể, đồng thời có thể đánh giá một cách khái quát vấn đề đang giám sát trên diện rộng, nhất là những yếu kém, khó khăn, vướng mắc trong tổ chức thực hiện, từ đó có những kiến nghị sát đúng, phù hợp và có tính khả thi cao.
(iii) Chọn thời điểm giám sát thích hợp: Để có thể thu được khối lượng thông tin nhiều nhất, chính xác nhất, đồng thời không làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của đơn vị chịu sự giám sát cần tính toán để không bỏ lỡ thời điểm “nóng”, hiệu lực, hiệu quả của đợt giám sát sẽ bị hạn chế. Ví dụ: Muốn nắm thực trạng về quỹ dự trữ tài chính từ các nguồn tăng thu, kết dư ngân sách, bố trí trong dự toán chi ngân sách hàng năm và các nguồn tài chính khác… thì nên tổ chức giám sát vào tháng 8, 9 hàng năm.
Hai là, phát huy vai trò của Ban Kinh tế - Ngân sách của Hội đồng nhân dân:
Ban Kinh tế - Ngân sách với tư cách là cơ quan chủ trì và chủ động phối hợp với các Ban của HĐND có vai trò hết sức quan trọng trong việc giúp và tham mưu cho Thường trực HĐND và HĐND xem xét, quyết định và tổ chức các hoạt động giám sát các vấn đề tài chính - ngân sách. Cần phải có nhận thức đầy đủ và đúng mức về tài chính. Tài chính - ngân sách là sức mạnh của một quốc gia nói chung, của một địa phương nói riêng và là công cụ quản lý, điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Trong cơ chế quản lý kinh tế của mỗi quốc gia, tài chính luôn luôn là tổng hòa các mối quan hệ kinh tế, là tổng thể các nội dung và giải pháp tài chính - tiền tệ. Tài chính không chỉ có nhiệm vụ nuôi dưỡng, phát triển, khai thác các nguồn lực, thúc đẩy, duy trì và tăng trưởng kinh tế, tăng thu nhập, mà còn phải quản lý, phân phối và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực, mọi tiềm năng của đất nước.
Ba là, phát huy mạnh vai trò đại biểu Hội đồng nhân dân vào cả 03 giai đoạn của quy trình ngân sách:
(i) Giai đoạn lập dự toán ngân sách
Đại biểu HĐND cần tiếp cận ngay từ đầu để trao đổi với các cơ quan chức năng, đề đạt những ý kiến của mình và phản ánh ý kiến của cử tri về tài chính - ngân sách để họ cân nhắc khi lập dự toán ngân sách. Tác động vào ngay từ đầu ở khâu này, hiệu quả sẽ rất cao, lại tạo được sự thống nhất với cơ quan chuyên môn trong giai đoạn tiền dự toán, giảm bớt chỉnh sửa về sau. Tuy vậy, để tham gia có hiệu quả, đại biểu HĐND phải nhiệt tình, tâm huyết, phải có kỹ năng vận động, thuyết phục có lý, có tình, ý kiến đưa ra phải rõ ràng, chính xác, có tính khả thi cao mới có thể đạt kết quả tốt.
(ii) Giai đoạn thẩm tra dự toán ngân sách
Sau khi cơ quan tài chính đưa ra dự thảo về dự toán ngân sách, Ban Kinh tế - Ngân sách và các Ban khác của HĐND sẽ tiến hành thẩm tra dự toán. Ở giai đoạn này, với tư cách là một thành viên tham gia các Ban của HĐND thực hiện các cuộc thẩm tra về dự toán ngân sách, cùng với những hiểu biết thu thập được và quá trình chuẩn bị, đại biểu HĐND có thể đóng góp ý kiến, thảo luận, phân tích sâu hơn về dự thảo dự toán ngân sách. Bằng phương pháp này, ý kiến đại biểu HĐND sẽ được Ban Kinh tế - Ngân sách tổng hợp và báo cáo Thường trực HĐND và thể hiện rõ ràng trong báo cáo thẩm tra của Ban trước kỳ họp HĐND. Nếu giai đoạn đầu, người đại biểu đơn phương đề đạt ý kiến của mình để tham gia với cơ quan chuyên môn lập dự toán ngân sách, thì ở giai đoạn 02 này, người đại biểu có thể thảo luận kỹ hơn để làm sáng tỏ hơn những vấn đề ưu tiên chính sách, xác định rõ hơn những địa chỉ cần được phân bổ nguồn lực từ ngân sách địa phương để tạo ra những bước phát triển có tính nhảy vọt và bền vững.
(iii) Giai đoạn thẩm tra tại kỳ họp
Tại kỳ họp của HĐND, sau khi UBND trình dự thảo dự toán ngân sách (đã được điều chỉnh bước đầu với sự tham gia ý kiến trong quá trình giám sát của Ban Kinh tế - Ngân sách hoặc của Thường trực HĐND), người đại biểu HĐND có cơ hội tốt nhất để phát biểu, tranh luận để cùng tập thể HĐND lựa chọn phương án tối ưu về huy động nguồn thu và phân bổ chi ngân sách địa phương.
(iv) Giai đoạn thẩm tra, phê duyệt báo cáo quyết toán hàng năm
Cơ quan và đại biểu nghiên cứu kỹ dự thảo báo cáo quyết toán do UBND trình, đối chiếu với kế hoạch thu, chi ngân sách đã được HĐND ra nghị quyết phân bổ để phát hiện những phát sinh cần được cơ quan chuyên môn giải trình,
Vì phần lớn đại biểu đều không có chuyên sâu về thu, chi ngân sách nên thường có biểu hiện lúng túng, cho rằng mình là người “ngoại đạo”, chỉ nghiên cứu có chừng mực, quan tâm chủ yếu đến những vấn đề “nổi cộm” trong báo cáo ngân sách mà các đại biểu khác đã nêu. Một số đại biểu lại đi sâu vào những nội dung mang tính tác nghiệp đã có chuẩn mực, chế độ thu, chi rõ ràng nên bị phân tán tư tưởng vào những vấn đề thứ yếu, không dồn hết tâm trí vào việc xem xét kế hoạch phân bổ và thực hiện các chính sách ưu tiên có liên quan đến ngành, địa phương mình mà HĐND đã có quyết định./.
ThS. Lê Ngọc Hưng
Học viện Hành chính Quốc gia
Tài liệu tham khảo:
- Hiến pháp năm 2013.
- Luật Mặt trận Tổ Quốc Việt Nam năm 2015.
- Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 và các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành.
- Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.
- Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
- Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015.
- Nghị quyết liên tịch số 403/2017/NQLT-UBTVQH-CP-ĐCTUBTWMTTQVN ngày 15/6/2017 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định chi tiết các hình thức giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
- Trường Đại học Luật Hà Nội (2017), Giáo trình Luật Ngân sách nhà nước, Nxb. Tư pháp, Hà Nội.
