Nâng cao trách nhiệm và chất lượng hoạt động của các cơ quan và cán bộ tư pháp hình sự

1. Một số hạn chế của các cơ quan tư pháp và cán bộ tư pháp trong quá trình hoạt động
1.1. Về cơ quan điều tra
Cơ quan điều tra chủ yếu thuộc cơ quan hành pháp nên chưa bảo đảm tính độc lập trong hoạt động điều tra, xử lý tội phạm. Không có cơ quan được giao trách nhiệm đầu mối quản lý toàn bộ tố giác, tin báo về tội phạm. Việc tiếp nhận tố giác, tin báo về tội phạm chỉ giao cho Cơ quan điều tra và Viện kiểm sát là chưa phù hợp. Hầu hết cơ quan điều tra nước ta không độc lập như các nước mà tổ chức bên trong bộ máy hành chính và phụ thuộc vào bộ máy hành chính. Thủ trưởng cơ quan điều tra vừa là người tiến hành tố tụng đồng thời vừa là người lãnh đạo bộ máy hành chính nên trong nhiều trường hợp không có sự tách bạch rành mạch giữa quan hệ hành chính với tính chất là “quyền uy - phục tùng” với quan hệ tố tụng tư pháp có tính chất là “độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”.
Quy định về việc phân công tiến hành tố tụng giữa Thủ trưởng với Phó Thủ trưởng Cơ quan điều tra, giữa Viện trưởng và Phó Viện trưởng Viện kiểm sát, giữa Chánh án và Phó Chánh án Toà án (các Điều 34, Điều 36 và Điều 38) còn chưa cụ thể, rõ ràng. Trong mọi trường hợp, việc tiến hành tố tụng của cấp Phó đều là thực hiện thay cấp Trưởng, theo sự phân công của cấp Trưởng. Việc cấp Phó ký thay cấp Trưởng đã dẫn đến vướng mắc khi cấp Trưởng thay đổi, huỷ bỏ các quyết định tố tụng không có căn cứ và trái pháp luật của cấp Phó gặp nhiều khó khăn.
1.2. Về cơ quan Viện kiểm sát
Bộ luật tố tụng hình sự năm 2003 chưa có quy định đề cập trực tiếp đến việc tranh tụng; cơ chế để bảo đảm thực hiện việc tranh tụng cũng chưa được quy định trong Bộ luật này. Về thực tiễn, đội ngũ kiểm sát viên, luật sư và các chức danh tư pháp khác chưa được chuẩn bị đầy đủ về kỹ năng tranh tụng; chưa có kinh nghiệm thực tiễn về tranh tụng nên việc tranh luận, đối đáp tại phiên tòa giữa các bên chưa đi vào trọng tâm các vấn đề cần giải quyết trong vụ án, làm hạn chế chất lượng, hiệu quả hoạt động tranh tụng; các chủ thể tranh tụng còn chịu ảnh hưởng của thói quen và kinh nghiệm tham gia phiên tòa theo quy định cũ. Bên cạnh đó, số vụ án có luật sư tham gia chiếm tỷ lệ thấp; vẫn còn xảy ra tình trạng vắng mặt luật sư tại phiên tòa, dẫn đến Tòa án phải hoãn phiên tòa, kéo dài thời gian giải quyết vụ án.
Quy định giới hạn Viện kiểm sát chỉ có thẩm quyền ra quyết định khởi tố vụ án hình sự trong trường hợp Viện kiểm sát hủy bỏ quyết định không khởi tố của Cơ quan điều tra (Điều 104); chỉ khởi tố bị can sau khi nhận hồ sơ và bản kết luận điều tra mà phát hiện có người khác thực hiện hành vi phạm tội chưa được khởi tố (Điều 126) là không phù hợp với vai trò, trách nhiệm của cơ quan thực hành quyền công tố. Viện kiểm sát là cơ quan thực hiện chức năng công tố, quyết định việc khởi tố vụ án nhưng không có quyền xác minh, chỉ kiểm sát kết quả giải quyết của Cơ quan điều tra đối với tố giác, tin báo về tội phạm và kiến nghị khởi tố. Quy định Viện kiểm sát phải chuyển ngay các tố giác, tin báo về tội phạm cho Cơ quan điều tra nhưng chưa quy định trách nhiệm của Cơ quan điều tra thông báo trở lại cho Viện kiểm sát các tố giác, tin báo về tội phạm đã tiếp nhận được; chưa quy định trách nhiệm của Viện kiểm sát trong việc tiếp nhận, giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm và kiến nghị khởi tố của các cơ quan được giao tiến hành một số hoạt động điều tra (Điều 103).
Mặc dù pháp luật hiện hành đã có những quy định về quan hệ phối hợp và kiểm soát giữa Viện kiểm sát và cơ quan điều tra, song còn thiếu quy định để bảo đảm thực hiện có hiệu quả quan hệ này. Thực tế, có không ít trường hợp các yêu cầu của Viện kiểm sát trong quá trình điều tra vụ án hình sự chưa được thực hiện nghiêm túc, Viện kiểm sát đề ra yêu cầu điều tra nhưng cơ quan điều tra không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nhưng pháp luật lại chưa quy định những biện pháp để bảo đảm thực hiện thẩm quyền, trách nhiệm của Viện kiểm sát[1].
1.3. Về cơ quan Tòa án
Hiệu quả của hoạt động tư pháp thể hiện chủ yếu ở hoạt động xét xử của tòa án. Trên thực tế, công tác xét xử vẫn còn xảy ra tình trạng một số bản án phải cải sửa, hoặc tính thuyết phục chưa cao, gây xôn xao dư luận.Nguyên nhân chính, ngoại trừ các yếu tố về tính công tâm, trách nhiệm, trình độ chuyên môn của đội ngũ thẩm phán, phải kể đến vai trò tham gia tố tụng của đội ngũ luật sư. Điều này được thể hiện, vẫn còn những lời bào chữa, tranh tụng của luật sư chưa thuyết phục, chưa sắc sảo, chỉ mang tính thủ tục, hình thức…[2]
Tòa án là cơ quan xét xử nhưng lại đang được pháp luật giao thực hiện một số thẩm quyền không phù hợp với chức năng xét xử, ảnh hưởng đến yêu cầu bảo đảm sự khách quan trong tố tụng hình sự như: Bộ luật tố tụng hình sự quy định cho Tòa án được xét xử về một tội khác bằng hoặc nhẹ hơn tội mà Viện kiểm sát đã truy tố (Điều 196) là không phù hợp vì Viện kiểm sát không truy tố thì Hội đồng xét xử không có căn cứ để xét xử bị cáo, mặt khác ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền bào chữa của bị cáo.
Thẩm quyền xét xử của Toà án trong một số trường hợp chưa được Bộ luật điều chỉnh, Điều 171 Bộ luật tố tụng hình sự chỉ quy định thẩm quyền xét xử của Tòa án theo lãnh thổ đối với bị cáo phạm tội ở nước ngoài, còn đối với trường hợp vụ án có người bị hại là người nước ngoài, hoặc tài sản có liên quan đến người nước ngoài hoặc có nhiều bị cáo là người nước ngoài thì chưa quy định. Điều luật cũng chưa dự liệu Tòa án nào có thẩm quyền xét xử đối với trường hợp một bị can, bị cáo nhưng thực hiện tội phạm ở nhiều địa phương khác nhau.
Tình trạng ngân sách không đủ cho hoạt động tòa án lại khá cao. Cụ thể, nhiều tòa án không đủ ngân sách để trả phí luật sư tham gia các vụ án bào chữa chỉ định, không đủ chi phí xét xử lưu động. Không những thế, cơ chế “khoán chi” đối với các hoạt động hành chính của tòa án cũng được áp dụng phổ biến ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng xét xử. Thực tế, cơ chế khoán chi chỉ phù hợp với hoạt động hành chính bởi các hoạt động đó có thể dự liệu trước do tính đơn giản và lặp lại của chúng. Ngược lại, các hoạt động tư pháp phụ thuộc rất nhiều vào mức độ phức tạp, tính chất của từng loại vụ án nên khó có thể áp dụng cơ chế khoán[3].
Vai trò, trách nhiệm của Hội thẩm nhân dân chưa cao chủ yếu là do kiêm nhiệm, cơ cấu Hội thẩm theo từng lĩnh vực (như giáo dục, y tế, khoa học công nghệ, tài chính, hưu trí…). Mặc dù đã có quy định trách nhiệm của hội thẩm nhân dân nhưng những quy định thực chất là hình thức và thiếu tính thực tiễn. Hội thẩm nhân dân không phải chịu trách nhiệm hành chính nào liên quan đến chất lượng xét xử. Vì thế, dù luôn chiếm đa số trong Hội đồng xét xử và các phán quyết của Hội đồng xét xử được quyết định theo đa số, nhưng trên thực tế không tránh khỏi khi xét xử các hội thẩm bị phụ thuộc vào ý kiến của thẩm phán.
1.4. Về cơ quan Thi hành án và một số cơ quan bổ trợ tư pháp khác
Trong quá trình thực hiện việc thi hành án, tổ chức thi hành án, một số hạn chế xuất phát từ một số quy định của pháp luật, cụ thể như: Việc ghi nhận cơ quan, tổ chức có trách nhiệm giám sát, giáo dục bị án bị xử phạt tù nhưng cho hưởng án treo là nơi người đó thường trú (Khoản 2 Điều 60 BLHS) là chưa phù hợp với bối cảnh hiện nay, nhất là đối với các trường hợp người bị kết án có chỗ ở không ổn định, thường xuyên di chuyển.
Công tác giám định tư pháp còn bất cập như không ra quyết định kịp thời, nội dung của quyết định trưng cầu giám định chưa đầy đủ, còn yêu cầu cơ quan giám định giải đáp, kết luận các vấn đề mang tính pháp lý; một số cơ quan được trưng cầu giám định từ chối, né tránh; thời gian giám định còn dài, nhiều kết luận giám định chưa rõ ràng, chính xác, dẫn đến phải giám định lại hoặc giám định bổ sung, ảnh hưởng đến tiến độ điều tra, xử lý vụ án, thậm chí phải tạm đình chỉ hoặc không xử lý được. Nhiều lĩnh vực chuyên môn chưa có cơ quan giám định chuyên trách và người giám định thuộc chuyên môn đó nên các cơ quan tố tụng lúng túng trong việc trưng cầu giám định.
Quy định diện người bào chữa còn hẹp, không bao gồm Trợ giúp viên pháp lý, người thân thích của bị can, bị cáo có khả năng bào chữa, trong khi đó quy định về bào chữa viên nhân dân chưa cụ thể nên hầu như không được áp dụng trong thực tiễn; quy định về người đại diện hợp pháp của người bị tạm giữ, bị can, bị cáo không cụ thể, rõ ràng nên thực tiễn áp dụng không thống nhất. Quy định cấp giấy chứng nhận cho người bào chữa theo từng giai đoạn tố tụng là không cần thiết, rườm rà về thủ tục, lãng phí thời gian, giấy tờ (Điều 56 BLTTHS năm 2003).
2. Giải pháp nâng cao hiệu quả và chất lượng họat động của các cơ quan, cán bộ tư pháp hình sự
2.1. Đối với Cơ quan điều tra
Tiếp tục khẳng định nhiệm vụ của Cơ quan điều tra và Viện kiểm sát là xác định sự thật vụ án, tìm kiếm cả chứng cứ buộc tội và chứng cứ gỡ tội một cách khách quan, chứ không chỉ tập trung vào các chứng cứ buộc tội như trong mô hình tố tụng hình sự tranh tụng. Dù Cơ quan điều tra được tổ chức ở đâu (bộ, ngành nào) đều có trách nhiệm phối hợp với Viện kiểm sát để thực hiện tốt quyền công tố. Việc giao cho Viện kiểm sát thẩm quyền điều tra và tổ chức Cơ quan điều tra trong Viện kiểm sát thực chất là công cụ để giúp Viện kiểm sát thực hiện tốt chức năng thực hành quyền công tố. Trên cơ sở đó, đề nghị sửa quy định về thẩm quyền của các cơ quan điều tra theo hướng: Cơ quan điều tra của Viện kiểm sát nhân dân tối cao ngoài thẩm quyền điều tra như Bộ luật tố tụng hình sự năm 2003 còn có thẩm quyền điều tra trong những trường hợp khác mà Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao xét thấy cần thiết.
Phân định rõ hơn thẩm quyền điều tra giữa các cấp Cơ quan điều tra trong cùng hệ thống, giảm thiểu số lượng các vụ án Cơ quan điều tra cấp trung ương trực tiếp điều tra như hiện nay để Cơ quan điều tra cấp trung ương tập trung cho công tác quản lý, chỉ đạo, điều hành, tổng kết thực tiễn, kiểm tra, hướng dẫn Cơ quan điều tra cấp dưới. Cụ thể: Quy định rõ việc điều tra chủ yếu do Cơ quan điều tra cấp huyện và cấp tỉnh tiến hành. Cơ quan điều tra cấp trung ương chỉ điều tra những vụ án về tội phạm đặc biệt nghiêm trọng, phức tạp liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành và từ hai địa phương cấp tỉnh trở lên hoặc quan chức ở cấp tỉnh phạm tội.
Hoàn thiện thủ tục khởi tố theo hướng: Quy định cụ thể trình tự, thủ tục tiếp nhận, quản lý tố giác, tin báo tội phạm từ các nguồn chuyển đến; bổ sung các cơ quan có thẩm quyền tiếp nhận tố giác, tin báo về tội phạm không chỉ gồm Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát mà còn gồm các cơ quan, tổ chức khác (cơ quan công an các cấp, cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra…); bổ sung trách nhiệm Viện kiểm sát về xác minh tố giác, tin báo trong một số trường hợp xét thấy cần thiết.
2.2. Đối với Viện kiểm sát
Bổ sung các quy định xác định trách nhiệm của Viện kiểm sát, Kiểm sát viên trong trường hợp ra các quyết định, yêu cầu tố tụng không có căn cứ hoặc trái pháp luật. Quy định khi xét thấy cần thiết, Viện kiểm sát có quyền rút vụ án để trực tiếp điều tra thay vì chỉ có thẩm quyền trực tiếp tiến hành một số hoạt động điều tra như quy định hiện hành (ví dụ: Khi phát hiện việc điều tra có vi phạm pháp luật nghiêm trọng; trong những trường hợp khác mà Viện trưởng Viện kiểm sát xét thấy cần thiết). Quy định trách nhiệm của Viện kiểm sát chủ động ra quyết định chuyển vụ án khi phát hiện việc điều tra không đúng thẩm quyền, không lệ thuộc vào việc cơ quan điều tra đề nghị hay không. Quy định Viện kiểm sát có thẩm quyền quyết định miễn tố đối với những trường hợp xét thấy không cần thiết truy tố để bảo đảm kết hợp hài hòa lợi ích Nhà nước, lợi ích xã hội và lợi ích cá nhân. Trên cơ sở đó, bổ sung chế định miễn tố trong Bộ luật tố tụng hình sự, đồng thời bổ sung các cơ chế để kiểm soát chặt chẽ việc áp dụng chế định miễn tố, tránh việc lạm dụng.
Viện trưởng Viện kiểm sát chủ yếu thực hiện các thẩm quyền quản lý hành chính tư pháp như: Tổ chức, chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra các hoạt động tố tụng; phân công, thay đổi cán bộ tiến hành tố tụng; thay đổi hoặc hủy bỏ các quyết định không có căn cứ và trái pháp luật của cán bộ tiến hành tố tụng thuộc quyền; giải quyết khiếu nại, tố cáo... Đối với các thẩm quyền tố tụng tư pháp: Chỉ ban hành các quyết định có tính chất quyết định đối với việc xử lý vụ án (như các quyết định có tính chất làm thay đổi hoặc chấm dứt một trình tự tố tụng, một giai đoạn tố tụng: Khởi tố vụ án, khởi tố bị can, tạm đình chỉ, đình chỉ điều tra, tạm đình chỉ, đình chỉ vụ án, quyết định truy tố…) hoặc các quyết định có tính chất tạm thời hạn chế các quyền tự do cơ bản của công dân (bắt, tạm giữ, tạm giam). Trong phạm vi được phân công, Phó Viện trưởng Viện kiểm sát có thẩm quyền như Viện trưởng Viện kiểm sát và khi ký các văn bản tố tụng thì ký với tư cách độc lập, không phải ký thay như hiện nay.
2.3. Đối với Tòa án
Khi xét xử, Tòa án tìm hiểu sự thật, nhận thức sự thật chủ yếu thông qua việc nghe các bên hỏi, tranh luận, đối đáp. Tòa án có trách nhiệm tạo điều kiện để các bên tranh tụng dân chủ tại phiên tòa, tôn trọng và lắng nghe đầy đủ ý kiến của các bên, ra phán quyết trên cơ sở kết quả tranh tụng tại phiên tòa. Cần xem xét thêm về những thẩm quyền không thật sự phù hợp với chức năng xét xử như: Khởi tố vụ án, tiếp tục xét xử khi Kiểm sát viên rút toàn bộ quyết định truy tố. Tiếp tục xác định Tòa án có trách nhiệm trong việc chứng minh tội phạm. Theo đó, Tòa án vẫn có quyền trả hồ sơ yêu cầu Viện kiểm sát điều tra bổ sung; xét xử bị cáo vượt quá giới hạn truy tố của Viện kiểm sát; tiếp tục xét xử khi Viện kiểm sát rút toàn bộ quyết định truy tố. Tiếp tục quy định trình tự xét hỏi như hiện hành: Hội đồng xét xử hỏi trước, sau đó đến Kiểm sát viên, người bào chữa và những người tham gia tố tụng khác. Đồng thời, để thể chế hóa yêu cầu nâng cao chất lượng tranh tụng tại phiên tòa, chỉ sửa đổi theo hướng xác định rõ hơn trách nhiệm của Viện kiểm sát trong việc tranh luận; trách nhiệm của Tòa án trong việc bảo đảm tranh luận dân chủ tại phiên tòa, bỏ thẩm quyền khởi tố vụ án của Tòa án để tăng cường tính khách quan của quá trình giải quyết vụ án.
Không nên quy định trình độ của các hội thẩm nhân dân quá thấp và chung chung nhưng cũng không nên quy định quá cao để tránh rơi vào tình trạng “chuyên môn hóa” hay “thẩm phán hóa” hội thẩm làm cho hoạt động xét xử mất dần đi tính chất xã hội rộng rãi của mình. Cần sửa đổi, bổ sung quy định về tiêu chuẩn hội thẩm theo hướng quy định người được bầu hoặc cử làm hội thẩm cần phải có trình độ pháp lý nhất định, tối thiểu phải có bằng trung cấp pháp lý hoặc ít nhất phải qua một lớp bồi dưỡng về pháp luật từ ba đến sáu tháng. Đồng thời, bồi dưỡng cho hội thẩm, đặc biệt là tập huấn các văn bản pháp luật hoặc văn bản hướng dẫn áp dụng pháp luật mới; tổ chức rút kinh nghiệm trong xét xử một số loại vụ án đặc thù...
1.4. Đối với Thi hành án và một số cơ quan bổ trợ tư pháp khác
Xuất phát từ bản chất, chức năng của hoạt động thi hành án là hiện thực hoá các phán quyết của Tòa án. Do vậy, trong mối quan hệ giữa thi hành án hình sự và thi hành án dân sự thì quá trình thi hành án không thể xé lẻ, cắt khúc và giao cho nhiều cơ quan khác nhau thực hiện… Điều này đặt ra yêu cầu khách quan là hoạt động quản lý công tác thi hành án nói chung cần được đặt dưới sự quản lý tập trung thống nhất của một hệ thống cơ quan. Cụ thể là Bộ Tư pháp quản lý thống nhất công tác thi hành án (bao gồm thi hành án dân sự, thi hành án hình sự, hành chính, lao động, trọng tài...) cả về tổ chức và nghiệp vụ. Mô hình tổ chức này có ưu điểm là tạo được sự quản lý nhà nước tập trung, thống nhất, tạo điều kiện bảo đảm đầu tư về con người, cơ sở vật chất, trang bị phương tiện kỹ thuật hiện đại, đảm bảo sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, giám sát chặt chẽ, điều hành nhanh nhạy, kịp thời phát hiện và tháo gỡ khó khăn, vướng mắc.
Cần sửa đổi quy định để bảo đảm tốt quyền bào chữa của bên bị buộc tội theo hướng: Mở rộng diện những người bào chữa: ngoài những đối tượng được quy định tại Điều 56 Bộ luật tố tụng hình sự năm 2003, bổ sung trợ giúp viên pháp lý và những người thân thích của người bị tạm giữ, bị can, bị cáo có khả năng bào chữa; bổ sung một số trường hợp bắt buộc phải có người bào chữa (ví dụ: Bị can, bị cáo không biết chữ…); Đơn giản hóa các thủ tục cấp giấy chứng nhận bào chữa và tham gia bào chữa để người bào chữa nhanh chóng tham gia tố tụng; Quy định cụ thể quyền thu thập, sử dụng chứng cứ và sự tham gia của người bào chữa trong các giai đoạn tố tụng; trách nhiệm của Tòa án, Viện kiểm sát trong việc hỗ trợ người bào chữa thu thập chứng cứ.
Đối với lĩnh vực giám định tư pháp cũng cần hoàn thiện chế định giám định tư pháp theo hướng quy định cụ thể hơn trình tự, thủ tục trưng cầu giám định; bổ sung thời hạn thực hiện giám định và trách nhiệm của cơ quan giám định, giám định viên trong việc giám định; loại bỏ một số trường hợp bắt buộc trưng cầu giám định khi đã có đủ chứng cứ chứng minh; mở rộng một số trường hợp bắt buộc phải trưng cầu giám định; xác định cụ thể cơ chế đánh giá và sử dụng kết luận giám định, việc sử dụng kết luận giám định trong trường hợp có mâu thuẫn giữa các kết quả giám định; trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng trong việc tiếp nhận và sử dụng kết luận giám định.