Quốc tịch là phạm trù chính trị - pháp lý quan trọng, có tính lịch sử và khá phức tạp trong hệ thống pháp luật quốc gia cũng như pháp luật quốc tế; thể hiện mối quan hệ gắn bó, bền vững giữa cá nhân với Nhà nước, là cơ sở phát sinh quyền, nghĩa vụ qua lại giữa cá nhân và Nhà nước; đồng thời còn là dấu hiệu phân biệt công dân nước này với công dân nước khác. Được hình thành và phát triển qua nhiều thời kỳ, nhưng quốc tịch luôn thể hiện chủ quyền quốc gia gắn liền với những chính sách dân cư và quyền con người ở mỗi thời kỳ lịch sử.

1. Quyền có quốc tịch và nguyên tắc một quốc tịch

Quyền có quốc tịch là quyền dân sự cơ bản, được pháp luật quốc tế[1] và pháp luật quốc gia thừa nhận. Quyền có quốc tịch là cơ sở nền tảng cho việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ công dân được ghi nhận trong pháp luật quốc gia và được ghi nhận tại nhiều văn kiện pháp lý quốc tế[2] cũng như trong hệ thống pháp luật quốc gia về quốc tịch.

Trước Chiến tranh Thế giới lần thứ hai, nguyên tắc một quốc tịch được coi là nguyên tắc phổ biến trên thế giới. Nguyên tắc này xuất phát từ những quan ngại của các quốc gia đối với người hai quốc tịch như: Việc thực hiện nghĩa vụ quân sự, dân sự; lựa chọn pháp luật áp dụng để giải quyết các quan hệ dân sự, hôn nhân, gia đình có liên quan đến người hai quốc tịch; khả năng bị đánh thuế hai lần và bảo hộ ngoại giao... Do đó, nhiều nước áp dụng nguyên tắc một quốc tịch triệt để. Nhưng cũng có nước theo nguyên tắc một quốc tịch mềm dẻo (vừa một, vừa hai). Thậm chí có nước thì cho phép hai quốc tịch.

Theo tài liệu của tổ chức Cao ủy Liên Hợp quốc về người tị nạn (UNHCR), hiện nay trên thế giới có 79 quốc gia áp dụng nguyên tắc một quốc tịch trong hệ thống pháp luật quốc gia mình (trong đó có 51 quốc gia áp dụng nguyên tắc một quốc tịch triệt để[3] và 28 quốc gia chấp nhận trường hợp công dân có hai quốc tịch trong các trường hợp ngoại lệ[4]). Nguyên tắc một quốc tịch cũng đã được nghiên cứu và đưa vào các văn kiện pháp lý quốc tế với mục đích nhằm hạn chế hoặc loại bỏ trường hợp có hai hay nhiều quốc tịch (như Định ước cuối cùng Hội nghị La Hay năm 1930, Công ước La Hay năm 1930, Công ước năm 1963 về giảm thiểu tình trạng nhiều quốc tịch và nghĩa vụ quân sự trong trường hợp nhiều quốc tịch, Công ước châu Âu năm 1997 về quốc tịch, Công ước CEDAW…).

2. Nguyên tắc một quốc tịch Việt Nam trong pháp luật về quốc tịch qua các thời kỳ

Nhận thức rõ ý nghĩa và tầm quan trọng của quốc tịch, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ngay từ khi ra đời đã khẳng định và bảo vệ quyền quốc tịch Việt Nam. Qua từng thời kỳ, pháp luật về quốc tịch luôn duy trì, phát huy những giá trị tư tưởng chính trị cốt lõi mang đậm bản sắc Việt Nam, đồng thời luôn được sửa đổi, bổ sung để phù hợp với yêu cầu phát triển đất nước[5]. Trong đó, “nguyên tắc một quốc tịch” luôn được ghi nhận như nguyên tắc chủ đạo, xuyên suốt toàn bộ hệ thống văn bản pháp luật về quốc tịch của Việt Nam từ trước đến nay.

Pháp luật về quốc tịch Việt Nam có thể chia thành 02 giai đoạn: Trước năm 1975 và từ năm 1975 đến nay.

2.1. Giai đoạn trước năm 1975

Trước Cách mạng Tháng 8/1945, Việt Nam là nước thuộc địa nửa phong kiến với chính sách “chia để trị” của Thực dân Pháp, đất nước ta bị chia thành ba miền với ba chế độ cai trị và ba hệ thống pháp luật khác nhau. Do đó, vấn đề quốc tịch và công dân không được quy định một cách rõ ràng trong các văn bản pháp luật thời kỳ đó.

Từ sau năm 1945 đến trước năm 1975, Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa (ở miền Bắc) đã ban hành nhiều văn bản pháp luật về quốc tịch như: Sắc lệnh số 53/SL ngày 20/10/1945 quy định quốc tịch Việt Nam; Sắc lệnh số 73/SL ngày 07/12/1945 quy định việc nhập quốc tịch Việt Nam; Sắc lệnh số 215/SL ngày 20/8/1948 ấn định những quyền lợi đặc biệt cho những người ngoại quốc giúp cuộc kháng chiến Việt Nam; Sắc lệnh số 51/SL bãi bỏ Điều 5 và 6 Sắc lệnh số 53/SL ngày 20/10/1945; Nghị quyết số 1043/NQ-TVQHK6 về việc xin thôi hoặc nhập quốc tịch Việt Nam. Đây là những văn bản pháp luật đầu tiên của Việt Nam quy định các vấn đề cơ bản của quốc tịch, đặt nền tảng cho việc xây dựng và ban hành Luật Quốc tịch Việt Nam ở giai đoạn sau.

Trong giai đoạn này, nguyên tắc một quốc tịch Việt Nam tuy không được quy định thành một điều luật, nhưng được thể hiện khá rõ trong các quy định về việc yêu cầu phải từ bỏ quốc tịch nước ngoài nếu có quốc tịch Việt Nam hoặc bị mất quốc tịch Việt Nam trong một số trường hợp cụ thể. Ví dụ, Điều 2 Sắc lệnh số 53/SL ngày 20/10/1945 quy định những người Việt Nam đã có quốc tịch Pháp sẽ được coi là công dân Việt Nam nếu họ khai bỏ quốc tịch Pháp; phụ nữ Việt Nam lấy chồng là người nước ngoài thì mất quốc tịch Việt Nam, trừ khi lúc khai giá thú có xin đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam. Điều 4 Sắc lệnh này quy định việc khai bỏ quốc tịch Pháp được tiến hành ở Phòng Hộ tịch Tòa Thị chính của một trong những thành phố Hà Nội, Hải Phòng, Vinh, Huế, Nha Trang, Sài Gòn, Biên Hòa hay ở một trong những nơi mà Ủy ban Bắc bộ, Trung bộ hay Nam bộ sẽ định sau. Đặc biệt, để bảo đảm nguyên tắc một quốc tịch, Điều 7 Sắc lệnh này đã quy định: Những công dân Việt Nam thuộc một trong các hạng kể sau đây sẽ mất quốc tịch Việt Nam: (i) Nhập một quốc tịch ngoại quốc; (ii) Giữ một chức vụ gì ở ngoại quốc mà không chịu thôi, tuy đã được Chính phủ cảnh cáo; (iii) Làm một việc gì phạm đến nền độc lập và chính thể dân chủ cộng hòa của nước Việt Nam. Việc tước quốc tịch Việt Nam do Chính phủ định đoạt bằng sắc lệnh.

Như vậy, để bảo đảm nguyên tắc một quốc tịch Việt Nam, Sắc lệnh số 53/SL đã quy định các trường hợp (hai quốc tịch) bị mất quốc tịch Việt Nam theo Sắc lệnh của Chính phủ. Ngay từ khi mới độc lập, chính sách quốc tịch của Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa đã rất rõ ràng, thể hiện quan điểm tiến bộ, phù hợp với xu thế bảo đảm và phát triển quyền con người đương đại[6].

2.2. Giai đoạn từ năm 1975 đến nay

Từ khi thống nhất đất nước đến nay, trên cơ sở Hiến pháp năm 1980[7], Quốc hội đã lần lượt ban hành 04 văn bản luật về quốc tịch qua các thời kỳ: Luật Quốc tịch Việt Nam năm 1988; Luật Quốc tịch Việt Nam năm 1998; Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2014. Trong đó, nguyên tắc một quốc tịch được khẳng định tại Luật Quốc tịch Việt Nam các năm 1988, 1998 và 2008 như sau:

Điều 3 Luật Quốc tịch năm 1988 và Điều 3 Luật Quốc tịch năm 1998 đều quy định: Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam chỉ công nhận công dân Việt Nam có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam.

Điều 4 Luật Quốc tịch năm 2008 quy định: Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam công nhận công dân Việt Nam có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam, trừ trường hợp Luật này có quy định khác.

3. Tình trạng hai quốc tịch và những hệ lụy

Đến năm 2008, Luật Quốc tịch mới quy định/thừa nhận về một số trường hợp công dân Việt Nam đồng thời có quốc tịch nước ngoài, đó là: Trường hợp đặc biệt được Chủ tịch nước cho phép giữ quốc tịch nước ngoài khi xin nhập quốc tịch Việt Nam (khoản 3 Điều 19), xin trở lại quốc tịch Việt Nam (khoản 5 Điều 23); trường hợp trẻ em là con của công dân Việt Nam được người nước ngoài nhận làm con nuôi, có quốc tịch nước ngoài và vẫn giữ quốc tịch Việt Nam (khoản 1 Điều 37); trẻ em là người nước ngoài được công dân Việt Nam nhận làm con nuôi, có quốc tịch Việt Nam và vẫn giữ quốc tịch nước ngoài (khoản 2 Điều 37); trường hợp công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài có quốc tịch nước ngoài nhưng chưa mất quốc tịch Việt Nam (do nước ngoài không bắt thôi quốc tịch gốc[8]).

Như đã nói, nguyên tắc một quốc tịch là nguyên tắc cơ bản, chủ đạo, xuyên suốt và chi phối toàn bộ hệ thống pháp luật về quốc tịch Việt Nam từ năm 1945 đến nay. Tuy nhiên, trong quá trình xây dựng, sửa đổi và hoàn thiện hệ thống pháp luật về quốc tịch, trước những đòi hỏi của thực tế, nguyên tắc một quốc tịch đã được chuyển từ quy định “cứng” (Luật Quốc tịch năm 1988 không có ngoại lệ) thành quy định “mềm dẻo” hơn (Luật Quốc tịch năm 2008 có ngoại lệ). Về lý thuyết, việc thực hiện nguyên tắc một quốc tịch “mềm dẻo” cũng đem lại một số lợi ích thiết thực cho người hai quốc tịch. Nhưng thực tế cũng ghi nhận nhiều hệ lụy phức tạp phát sinh từ tình trạng công dân Việt Nam đồng thời có quốc tịch nước ngoài, nhưng đến nay chúng ta chưa có cơ sở pháp lý cần thiết để giải quyết vấn đề này.

Để xử lý đối với trường hợp có hai hay nhiều quốc tịch, Điều 12 Luật Quốc tịch năm 2008 quy định: Vấn đề phát sinh từ tình trạng công dân Việt Nam đồng thời có quốc tịch nước ngoài được giải quyết theo điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên, trường hợp chưa có điều ước quốc tế thì được giải quyết theo tập quán và thông lệ quốc tế. Thực tế cho thấy, đến nay, Việt Nam chưa là thành viên của điều ước quốc tế nào liên quan đến vấn đề giải quyết hệ quả pháp lý của tình trạng hai quốc tịch. Vấn đề tập quán và thông lệ quốc tế cũng chưa được quan tâm nghiên cứu, tổng hợp, tham khảo một cách toàn diện. Do đó, việc sử dụng quốc tịch Việt Nam hay quốc tịch nước ngoài phần lớn phụ thuộc vào ý chí chủ quan/lựa chọn của người có 02 quốc tịch (Việt Nam và nước ngoài). Thực tế đã xảy ra không ít trường hợp một người sử dụng hộ chiếu/quốc tịch Việt Nam để được ưu đãi nhập cảnh, đầu tư, kết hôn, nuôi con nuôi… tại Việt Nam như công dân Việt Nam. Tuy nhiên, khi có hành vi vi phạm hoặc xảy ra tranh chấp thì họ lại sử dụng hộ chiếu/quốc tịch nước ngoài để được bảo hộ, bảo vệ từ phía nước ngoài.

Hiện nay, trong nhiều lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, trong quản lý nhà nước hầu như không có quy định riêng để áp dụng đối với công dân Việt Nam đồng thời có quốc tịch nước ngoài (02 quốc tịch). Các cơ quan nhà nước cũng chưa có quan điểm tiếp cận thống nhất đối với người có 02 hay nhiều quốc tịch (coi họ là công dân Việt Nam hay người nước ngoài trước cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam). Do đó, khi phát sinh vụ việc liên quan đến người vừa có quốc tịch Việt Nam, vừa có quốc tịch nước ngoài thì các cơ quan, các cấp chính quyền Việt Nam đều lúng túng trong xử lý hoặc có cách tiếp cận khác nhau khi giải quyết vụ việc[9].

Kinh nghiệm của nhiều nước (như Liên bang Nga, Hungary, Séc, Hàn Quốc...) cho thấy, để giải quyết vấn đề hai quốc tịch, ngoài việc các quốc gia liên quan phải ký kết với nhau điều ước quốc tế để thỏa thuận về các quyền, nghĩa vụ dân sự, chính trị của người hai quốc tịch[10], thì quốc gia còn phải ban hành nội luật để xác định rõ tư cách công dân của mình đối với người hai quốc tịch[11]. Chỉ có như vậy mới tạo thuận lợi cho người hai quốc tịch yên tâm tham gia vào các quan hệ, giao dịch trên lãnh thổ mỗi quốc gia, cũng như tránh được những xung đột không cần thiết trong bảo hộ ngoại giao, bảo hộ lãnh sự đối với người hai quốc tịch.

Trên thực tế, chúng ta đang thiếu cả cơ chế pháp lý và cơ chế vận hành để giải quyết những hệ quả phát sinh từ tình trạng người có hai hay nhiều quốc tịch, ngoại trừ vấn đề lựa chọn pháp luật áp dụng, cơ quan có thẩm quyền giải quyết đối với những quan hệ dân sự có yếu tố nước ngoài (có tính chất tư pháp quốc tế được quy định trong Bộ luật Dân sự). Còn trong các thủ tục hành chính hiện nay, việc áp dụng quy định yêu cầu về giấy tờ nhân thân của người có hai quốc tịch phải nộp, xuất trình... còn khó khăn, phức tạp và chưa có sự thống nhất. Nếu phát sinh tranh chấp giữa Việt Nam với nước ngoài trong vấn đề bảo hộ người vừa có quốc tịch Việt Nam, vừa có quốc tịch nước ngoài, thì vụ việc càng trở nên phức tạp hơn.

4. Một số đề xuất, kiến nghị

Nhằm bảo đảm thực thi một cách hiệu quả nguyên tắc một quốc tịch Việt Nam, qua đó bảo đảm tốt hơn quyền, lợi ích của công dân Việt Nam, tác giả xin đưa ra một số đề xuất, kiến nghị như sau:

Thứ nhất, trên cơ sở nguyên tắc một quốc tịch Việt Nam, cần tiếp tục nghiên cứu, đánh giá pháp luật và thực tiễn để lựa chọn phương thức/cách thức giải quyết hiệu quả nhất các vấn đề phát sinh, phù hợp với chủ trương, đường lối đối ngoại của Đảng, pháp luật của Nhà nước và thông lệ quốc tế về lĩnh vực này. Trong đó, cần chú trọng các giải pháp hài hòa giữa nguyên tắc một quốc tịch Việt Nam với việc thừa nhận một số ngoại lệ theo luật định về hai quốc tịch, nhưng phải ưu tiên áp dụng quốc tịch Việt Nam trên lãnh thổ Việt Nam.

Thứ hai, cần cụ thể hóa các trường hợp đặc biệt (theo khoản 3 Điều 19 Luật Quốc tịch năm 2008) để trình Chủ tịch nước cho phép giữ quốc tịch nước ngoài khi xin nhập, xin trở lại quốc tịch Việt Nam theo đúng tinh thần chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, nhằm tạo thuận lợi cho người dân và không gây khó cho các cơ quan nhà nước khi giải quyết vụ việc cụ thể.

Thứ ba, về lâu dài, cần có lộ trình nghiên cứu, đánh giá, tổng kết một cách sâu sắc, toàn diện Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008; tham khảo sâu rộng pháp luật nước ngoài về nguyên tắc quốc tịch; từ đó đề xuất hướng hoàn thiện Luật Quốc tịch Việt Nam trong tương lai.

Cùng với đó, cần nghiên cứu tổng thể khả năng Việt Nam tham gia các điều ước quốc tế về quốc tịch (như Công ước năm 1954 về quy chế người không quốc tịch, Công ước năm 1961 về hạn chế tình trạng không quốc tịch), qua đó bảo đảm tốt hơn quyền của cá nhân, của người không quốc tịch nói chung tại Việt Nam.

TS. Nguyễn Công Khanh

Cục trưởng Cục Hộ tịch, quốc tịch, chứng thực, Bộ Tư pháp