1. Khái niệm tranh chấp đất đai và thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai

Theo Từ điển Tiếng Việt thì tranh chấp là giành nhau một cách giằng co cái không rõ thuộc về bên nào. Trong tranh chấp đất đai thì đối tượng tài sản mà các bên tranh chấp giằng co nhau là đất đai. Theo khoản 26 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 thì, tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai. Như vậy, đối tượng của tranh chấp đất đai là các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Tức là trong quá trình quản lý và sử dụng đất, người sử dụng đất sử dụng các quyền và nghĩa vụ của mình làm phát sinh tranh chấp với người khác. Còn chủ thể của tranh chấp đất đai có thể là giữa các chủ thể sử dụng đất với nhau hoặc giữa người sử dụng đất với bất kỳ bên thứ ba nào khác trong quan hệ đất đai.

Hiện nay, có nhiều quan điểm khác nhau về  khái niệm tranh chấp đất đai trong Luật Đất đai năm 2003. Thứ nhất, có quan điểm cho rằng, tranh chấp đất đai chỉ là những tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, trong Luật Đất đai năm 2003 lại không có khái niệm hay định nghĩa nào về tranh chấp về quyền sử dụng đất, cho nên thế nào là tranh chấp về quyền sử dụng đất là hoàn toàn phụ thuộc vào cách hiểu của các bên có liên quan và đặc biệt là của cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Thứ hai, có quan điểm cho rằng, tranh chấp đất đai là mọi tranh chấp phát sinh trong quan hệ đất đai bao gồm tranh chấp về quyền sử dụng đất, tranh chấp về tài sản gắn liền với đất, tranh chấp liên quan đến địa giới hành chính… Quan điểm này được nhiều cơ quan có thẩm quyền giải quyết chấp nhận, vì Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 quy định tranh chấp đất đai đã được hoà giải tại Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn mà một bên hoặc các bên đương sự không nhất trí thì được giải quyết như sau:

Một là: Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai năm 2003 và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Toà án nhân dân giải quyết;

Hai là: Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai năm 2003, thì do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu; nếu một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu của Chủ tịch ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết; quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng; hoặc do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết lần đầu, nếu một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết, thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường; quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường là quyết định giải quyết cuối cùng.

Như vậy, theo Luật Đất đai năm 2003, thì tranh chấp đất đai là khái niệm lớn bao hàm cả tranh chấp về quyền sử dụng đất, tranh chấp về tài sản gắn liền với đất, tranh chấp về địa giới hành chính... Chính vì vậy, Luật Đất đai năm 2003 đã phân ra hai hệ thống cơ quan khác nhau có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai đó là hệ thống cơ quan xét xử (Tòa án nhân dân) và hệ thống cơ quan quản lý hành chính nhà nước (ủy ban nhân dân). Cơ sở để Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành phân định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai là căn cứ vào tình trạng pháp lý của người sử dụng đất đối với đất tranh chấp.

2. Những bất cập của quy định về giải quyết tranh chấp đất đai

2.1. Về thủ tục giải quyết  

Như trên đã phân tích, trong Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành, thì khái niệm tranh chấp đất đai là khái niệm rộng bao hàm tất cả các tranh chấp phát sinh trong quan hệ đất đai như tranh chấp về quyền sử dụng đất, tranh chấp về tài sản gắn liền với đất, tranh chấp liên quan đến địa giới hành chính… Nếu hiểu theo nghĩa này, thì mọi tranh chấp đất đai bao gồm cả tranh chấp về tài sản gắn liền với đất và tranh chấp trong quá trình thực hiện các giao dịch liên quan đến đất đai (chuyển nhượng, chuyển đổi, tặng cho, thừa kế...) đều phải qua thủ tục hòa giải và phải được ủy ban nhân dân cấp xã giải quyết trước khi vụ việc được giải quyết tại Tòa án hoặc tại ủy ban nhân dân cấp quận, huyện. Vấn đề đặt ra ở đây, ủy ban nhân dân cấp xã có đủ năng lực và trình độ để đứng ra hòa giải, giải quyết mọi tranh chấp đất đai hay không? Nếu ủy ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn không tổ chức hòa giải hoặc không hòa giải theo yêu cầu của các bên tranh chấp, thì các bên tranh chấp sẽ mất quyền khởi kiện ra Tòa án để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền lợi cho mình cho dù về bản chất, các tranh chấp về tài sản gắn liền với đất này hoàn toàn là tranh chấp dân sự thuần túy. Mặt khác, trên thực tế hiện nay, việc ủy ban nhân dân cấp xã đứng ra giải quyết các tranh chấp đất đai như quy định của pháp luật là hầu như không có hiệu quả và không thể giải quyết được. Đồng thời, về mặt khoa học và chức năng, nhiệm vụ trong tổ chức bộ máy nhà nước, thì việc các cơ quan quản lý nhà nước đứng ra giải quyết các tranh chấp về tài sản và quyền tài sản sẽ không đúng thẩm quyền và không phù hợp với tiến trình phát triển của xã hội. Chính vì vậy, những quy định của Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã gây ra nhiều khó khăn cho các bên tranh chấp trong quá trình giải quyết. Đồng thời, tạo ra những kẽ hở pháp lý dẫn đến việc gây nhũng nhiễu, hách dịch đối với nhân dân và là mầm mống cho các hoạt động tiêu cực của những người có thẩm quyền trong quá trình giải quyết tranh chấp đất đai. 

2.2. Về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai

Theo Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 thì có hai hệ thống cơ quan có thẩm quyền chịu trách nhiệm giải quyết tranh chấp đất đai là hệ thống cơ quan xét xử (Tòa án nhân dân các cấp) và hệ thống cơ quan quản lý nhà nước (ủy ban nhân dân các cấp). Cơ sở để Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành phân định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai là giấy tờ pháp lý của đất tranh chấp mà đương sự có và tài sản gắn liền với đất.

+ Về giấy tờ pháp lý của đất tranh chấp

Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai năm 2003 thì do Toà án nhân dân giải quyết. Mặc dù vậy, Luật Đất đai năm 2003 lại không quy định rõ đương sự là những ai nên trong trường hợp này có thể hiểu là người đang sử dụng đất hoặc các bên trong tranh chấp đất đai. Tuy nhiên, Điều 160 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về thi hành Luật Đất đai thì lại không sử dụng khái niệm đương sự như Luật Đất đai năm 2003 mà quy định cụ thể các bên tranh chấp đất đai. Như vậy, theo Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành thì có thể hiểu đương sự là người sử dụng đất và cũng có thể là các bên tham gia tranh chấp đất đai. Theo Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004 thì đương sự bao gồm nguyên đơn, bị đơn, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan, tức là bao gồm tất cả những người tham gia tranh chấp đất đai. Cùng với việc không quy định rõ đương sự là những ai trong quan hệ tranh chấp đất đai, Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành còn quy định không chính xác về cơ sở để xác định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai. Cụ thể Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 và Điều 160 Nghị định 181 quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai đều dựa vào việc đương sự có hay không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc các loại giấy tờ khác về đất để xác định thẩm quyền.

Việc Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định không rõ ràng như trên đã gây khó khăn cho các cơ quan nhà nước cũng như các bên tranh chấp trong việc đề nghị cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, pháp luật không quy định thống nhất về cách hiểu đương sự trong tranh chấp đất đai nên trong thực tế có thể hiểu đương sự là người đang sử dụng đất hoặc những người trong tranh chấp đất đai. Nếu hiểu đương sự theo Điều 136 của Luật Đất đai là người sử dụng đất cũng sẽ không đúng vì bản chất của việc giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất là xác định chủ sử dụng thực sự của đất tranh chấp tức là xác định chính xác ai có quyền sử dụng đất. Đối với đất đang tranh chấp thì chưa có cơ sở để xác định phần diện tích đất tranh chấp thuộc về ai, người đang có giấy tờ hay những người tham gia tranh chấp. Đồng thời, trên thực tế hiện nay người đứng tên trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, người đang quản lý, sử dụng đất chưa chắc đã phải là chủ sử dụng đất, chẳng hạn như chủ sử dụng đất ủy quyền cho người khác đứng tên trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, hoặc các đồng chủ sử dụng đất có thỏa thuận cho một người đứng tên trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất... Vì vậy, quy định này đã tạo ra kẽ hở cho cơ quan tòa án trong quá trình thụ lý vụ án lợi dụng gây khó khăn cho người khởi kiện và có thể phát sinh tiêu cực.

Thứ hai, bản chất của việc giải quyết tranh chấp đất đai là xác định phần diện tích đất tranh chấp thuộc quyền sử dụng của ai, ai là chủ sử dụng hợp pháp đất đang tranh chấp, nhưng pháp luật lại quy định thẩm quyền giải quyết căn cứ theo người có giấy tờ về đất. Mặt khác, các giấy tờ về đất chỉ có một bản gốc duy nhất do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp và thường do một bên tranh chấp giữ. Vì thế, khi phát sinh tranh chấp các bên còn lại sẽ không thể có được giấy chứng nhận quyền sử dụng đất để nộp cho tòa và yêu cầu Tòa án thụ lý vụ án được. Trong trường hợp này, Tòa án có thể từ chối thụ lý vụ án do viện vào quy định của pháp luật là đương sự không có giấy chứng nhận về quyền sử dụng đất. Trên thực tế, theo quy định của pháp luật, những bên còn lại trong tranh chấp đất đai chỉ có thể xin được bản sao của giấy tờ đất hoặc xin thông tin liên quan đến đất tranh chấp từ Văn phòng đăng ký nhà và đất mà thôi. Có thể nói, đây cũng là kẽ hở phát sinh tiêu cực vì thực tế Tòa án có thể thụ lý hoặc không thụ lý vụ án.

+ Tiêu chí về tài sản

Bên cạnh tiêu chí về giấy tờ pháp lý mà đương sự có, Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 còn quy định thẩm quyền giải quyết của Tòa án căn cứ vào tài sản gắn liền với đất. Theo tiêu chí về tài sản có thể được hiểu nếu các bên tranh chấp về tài sản sẽ thuộc thẩm quyền giải quyết của tòa án bất luận tình trạng pháp lý của đất mà tài sản gắn liền như thế nào. Tuy nhiên, do tài sản gắn liền với đất nên việc giải quyết tranh chấp về tài sản vẫn phải liên quan đến giải quyết quyền sử dụng đất chẳng hạn như giải quyết tranh chấp nhà ở trên đất hay cây ăn quả thì khi giải quyết không thể tách biệt với quyền sử dụng đất được. Vì thế, trên thực tế hiện nay, nhiều cơ quan tòa án cho rằng, việc giải quyết tranh chấp tài sản gắn liền với đất thì vẫn cần phải căn cứ vào tình trạng pháp lý của đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hay không? Như vậy, nếu đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc các giấy tờ khác về đất như quy định tại khoản 1, 2, 5 Điều 50 Luật Đất đai năm 2003 thì sẽ thuộc thẩm quyền giải quyết của ủy ban nhân dân các cấp cho dù các tranh chấp này là tranh chấp tài sản thuần túy. Về mặt khoa học và chức năng nhiệm vụ trong tổ chức bộ máy nhà nước, thì việc các cơ quan quản lý nhà nước đứng ra giải quyết các tranh chấp về tài sản và quyền tài sản sẽ không đúng thẩm quyền và không phù hợp với tiến trình phát triển của xã hội.

Như vậy, thẩm quyền giải quyết tranh chấp về tài sản và đất bị tách rời nhau nên trong thực tế, có tình trạng vì trục lợi mà người có thẩm quyền của ủy ban nhân dân coi giải quyết tranh chấp về tài sản của Toà án là đã có giải quyết về quyền sử dụng đất để hợp thức hóa quyền sử dụng đất và ngược lại. Đồng thời, có trường hợp cùng một vụ việc nhưng Tòa án và ủy ban nhân dân giải quyết theo các hướng cho kết quả trái ngược nhau. Thậm chí, trong nhiều trường hợp các bên trong tranh chấp không thể đưa vụ việc ra cơ quan tòa án hoặc ủy ban nhân dân để giải quyết do các cơ quan này đùn đẩy trách nhiệm cho nhau.

Như vậy, quy định của Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành về tranh chấp và thẩm quyền giải quyết tranh chấp đã gây ra nhiều khó khăn cho các bên tranh chấp trong quá trình giải quyết. Đồng thời, tạo ra những kẽ hở pháp lý tạo cơ sở cho việc gây nhũng nhiễu nhân dân và là mầm mống cho các hoạt động tiêu cực của những người có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai. 

3. Đề xuất và kiến nghị

Quy định của pháp luật về tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp phải hướng tới tính ổn định, tạo điều kiện thuận lợi, đơn giản cho các bên tranh chấp trong việc giải quyết và đặc biệt phải hướng tới việc giải quyết triệt để các mâu thuẫn, tranh chấp phát sinh tạo sự ổn định cho xã hội. Trên cơ sở phân tích những bất cập trong quy định về tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai hiện nay, chúng tôi đề nghị sửa đổi những quy định này như sau:

Thứ nhất: Cần phải quy định, giải thích và phân biệt rõ hơn, cụ thể hơn về khái niệm tranh chấp đất đai và tranh chấp về quyền sử dụng đất;

Thứ hai: Bỏ quy định về hòa giải tranh chấp đất đai được quy định tại Điều 135 Luật Đất đai năm 2003 và Điều 159 Nghị định 181 như hiện nay vì quy định này gây khó khăn, tốn kém cho các bên trong giải quyết tranh chấp đất đai và không mang lại hiệu quả, đồng thời tạo thêm gánh nặng công việc cho ủy ban nhân dân cấp xã trong quá trình hoạt động;

Thứ ba: Sửa đổi thuật ngữ “đương sự” trong Điều 136 Luật Đất đai thành thuật ngữ “người khởi kiện” để chính xác, phù hợp với Bộ luật Tố tụng dân sự và đảm bảo quyền lợi cho bất cứ người nào bị xâm hại về quyền lợi đối với quyền sử dụng đất tranh chấp đều có quyền khởi kiện. Đồng thời, cơ sở để phân định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai phải căn cứ vào bản chất pháp lý của đất đai đang tranh chấp như đất tranh chấp đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hay chưa? Đất tranh chấp có giấy tờ hợp pháp hay không cho dù các giấy tờ này do người đang quản lý, sử dụng đất cất giữ.

Thứ tư: Cần quy định cụ thể trường hợp tranh chấp về tài sản gắn liền với đất sẽ thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân các cấp. Khi giải quyết tranh chấp về tài sản gắn liền với đất, thì Tòa án sẽ giải quyết và xác định ai có quyền sử dụng đất vì trong trường hợp cần thiết, Tòa án có quyền tham vấn hoặc đề nghị cơ quan quản lý nhà nước (ủy ban nhân dân các cấp) cung cấp thông tin liên quan đến đất tranh chấp để tạo sự thống nhất và phân định đúng thẩm quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước. ủy ban nhân dân các cấp cần tập trung vào công tác quản lý về đất đai và chỉ giải quyết các tranh chấp, khiếu nại liên quan tới việc xác định ai có quyền quản lý, sử dụng đất trong các trường hợp đất không có giấy tờ hợp pháp theo quy định của pháp luật mà thôi

ThS. Trương Thế Côn

Học viện Tư pháp