Quyền có quốc tịch là một trong những quyền dân sự cơ bản đã được cộng đồng quốc tế ghi nhận và khẳng định trong Tuyên ngôn quốc tế về nhân quyền năm 1948: “Ai cũng có quyền có quốc tịch. Không ai có thể bị tước quốc tịch hay tước quyền thay đổi quốc tịch một cách độc đoán” (Điều 15). Tuy nhiên, thực tế cho thấy vẫn còn tồn tại những trường hợp người không quốc tịch[1] do một số nguyên nhân khác nhau (như xung đột pháp luật, chuyển giao lãnh thổ, tự động mất quốc tịch theo quy định của pháp luật, bị tước quốc tịch theo các quyết định hành chính, là người di cư tự do, tị nạn…).

Những năm qua, cộng đồng quốc tế đã có nhiều nỗ lực trong việc ngăn ngừa, giảm thiểu tình trạng không quốc tịch và bảo vệ quyền của người không quốc tịch. Trong khuôn khổ pháp luật quốc tế, nhiều văn kiện pháp lý đã được ban hành, tiêu biểu là Công ước Liên Hợp quốc năm 1954 về quy chế người không quốc tịch (Công ước năm 1954) và Công ước Liên Hợp quốc năm 1961 về giảm thiểu tình trạng không quốc tịch (Công ước năm 1961).

Nhiều thập kỷ qua, Chính phủ Việt Nam đã có những nỗ lực trong việc giải quyết vấn đề người di cư tự do và không quốc tịch được cộng đồng quốc tế ghi nhận và đánh giá cao. Tuy chưa tham gia các Công ước nêu trên, nhưng những việc làm đó đã khẳng định nỗ lực to lớn của Việt Nam trong việc bảo vệ/bảo đảm quyền của người không quốc tịch, phù hợp với mục tiêu của các Công ước. Điều đó tạo tiền đề quan trọng để tiếp tục nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm quốc tế nhằm giải quyết tốt hơn vấn đề không quốc tịch tại Việt Nam, hướng tới việc gia nhập các văn kiện quốc tế quan trọng về người quốc tịch trong tương lai.

Trên tinh thần đó, trong phạm vi bài viết này, tác giả xin giới thiệu tổng quát về Công ước năm 1954 và Công ước năm 1961 của Liên Hợp quốc, bước đầu đánh giá, nhận định những khó khăn, thách thức của Việt Nam khi trở thành thành viên của hai Công ước này.

1. Vài nét khái quát về Công ước năm 1954 và Công ước năm 1961

1.1. Công ước năm 1954 về quy chế người không quốc tịch

Công ước này được thông qua ngày 28/9/1954 tại Hội nghị của Liên Hợp quốc về tình trạng không quốc tịch và có hiệu lực từ ngày 06/6/1960. Đây là văn kiện pháp lý quốc tế đầu tiên quy định về tình trạng của người không quốc tịch và các đảm bảo để người không quốc tịch có các quyền và tự do cơ bản trên tinh thần không bị phân biệt đối xử. Công ước năm 1954 có nhiều nội dung tương đồng với Công ước năm 1951 về người tị nạn.

Tính đến thời điểm hiện nay (13/3/2019), Công ước năm 1954 có 91 quốc gia thành viên. Tại châu Á đã có 8 quốc gia gia nhập Công ước này, gồm: Armenia (18/5/1994), Trung Quốc, Georgia (23/12/2011), Israel (23/12/1958), Philippine (22/9/2011), Hàn Quốc (22/8/1962), Thổ Nhĩ Kỳ (26/3/2015) và Turkmenistan (07/12/2011).

Công ước năm 1954 gồm 6 chương với 42 điều và 01 phụ lục, quy định các nội dung chính là: (i) Định nghĩa về người không quốc tịch; (ii) Đối tượng điều chỉnh của Công ước; (iii) Địa vị pháp lý và tài sản của người không quốc tịch; (iv) Các quyền, lợi ích và nghĩa vụ của người không quốc tịch; (v) Các nguyên tắc áp dụng cho các quốc gia thành viên để có biện pháp bảo đảm người không quốc tịch được đối xử bình đẳng.

1.2. Công ước năm 1961 về giảm thiểu tình trạng không quốc tịch

Công ước này được thông ngày 30/8/1961 tại Hội nghị của Liên Hợp quốc được triệu tập theo Nghị quyết 896 (IX) của Đại hội đồng Liên Hợp quốc và có hiệu lực từ ngày 13/12/1975. Công ước năm 1961 quy định các nghĩa vụ cụ thể của các quốc gia thành viên trong việc ngăn ngừa và giảm thiểu tình trạng không quốc tịch tại quốc gia mình và trong khu vực.

Tính đến thời điểm hiện nay (13/3/2019), có 73 quốc gia là thành viên của Công ước. Châu Á có 03 quốc gia gia nhập Công ước, gồm: Armenia (18/5/1994), Azerbaijan (16/8/1996) và Georgia (01/7/2014).

Công ước năm 1961 gồm 21 điều, trong đó yêu cầu các quốc gia thành viên phải ban hành các quy định pháp luật về biện pháp bảo đảm việc giải quyết tình trạng không quốc tịch, như: Quy định về các trường hợp cho nhập quốc tịch; trở lại quốc tịch; mất quốc tịch trong trường hợp cá nhân được bảo đảm sẽ có quốc tịch của nước ngoài; điều kiện để tước quốc tịch của một cá nhân và nguyên tắc không phân biệt chủng tộc, dân tộc thiểu số, tôn giáo hoặc chính trị.

Mặc dù số lượng quốc gia thành viên không nhiều bằng Công ước năm 1954, nhưng Công ước năm 1961 được Liên Hợp quốc sử dụng làm cơ sở rà soát, đánh giá và khuyến nghị việc sửa đổi, hoàn thiện hệ thống pháp luật về quốc tịch và cải thiện thực trạng tại các quốc gia trên thế giới.

2. Chủ trương giải quyết vấn đề người di cư tự do và người không quốc tịch của Việt Nam

Tình trạng di cư tự do và người không quốc tịch trên lãnh thổ Việt Nam là vấn đề lịch sử đã có từ lâu. Người di cư tự do chủ yếu tập trung ở các tỉnh biên giới Việt Nam - Lào[2], Việt Nam - Campuchia[3], một số tỉnh biên giới Việt Nam - Trung Quốc, cũng như một số tỉnh, thành phố khác của Việt Nam. Chính sách của Nhà nước Việt Nam đối với người không quốc tịch xuất phát từ sự tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ quyền con người nói chung, được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 (khoản 1 Điều 14): “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật”. Từ đó có thể hiểu rằng, các quyền cơ bản của người không quốc tịch cũng được đặt trong bối cảnh của các quyền con người cơ bản và được pháp luật Việt Nam ghi nhận và bảo vệ bằng nhiều biện pháp khác nhau.

Nhận thức rõ ý nghĩa và tầm quan trọng của vấn đề quốc tịch, Nhà nước Việt Nam ngay từ khi ra đời đã khẳng định, bảo vệ quyền quốc tịch Việt Nam và từng bước xây dựng, hoàn thiện khung pháp lý quy định về quốc tịch Việt Nam. Pháp luật quốc tịch đã được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế cho phù hợp với từng thời kỳ lịch sử và bối cảnh của đất nước, cụ thể bao gồm: Luật Quốc tịch Việt Nam (các năm 1988, 1998 và 2008), Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quốc tịch năm 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành.

Về quyền có quốc tịch của cá nhân nói chung và của người không quốc tịch nói riêng đã được quy định trong Bộ luật Dân sự năm 2015 (khoản 1 Điều 31): “Cá nhân có quyền có quốc tịch”. Luật Quốc tịch năm 2008 có một điều khoản riêng quy định về quyền có quốc tịch của trẻ em và người không quốc tịch (Điều 8): “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tạo điều kiện cho trẻ em sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam đều có quốc tịch và những người không quốc tịch thường trú ở Việt Nam được nhập quốc tịch Việt Nam theo quy định của Luật này”. Ngoài ra, quyền có quốc tịch của trẻ em (thông qua quyền được khai sinh và xác định quốc tịch) cũng được ghi nhận trong nhiều văn bản pháp luật khác của Việt Nam như: Bộ luật Dân sự các năm 1995, 2005, 2015; Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 1991, 2004; Luật Trẻ em năm 2016. Đối với trường hợp của người không quốc tịch, Điều 22 Luật Quốc tịch năm 2008 đã quy định theo hướng tạo điều kiện tối đa về thủ tục giải quyết nhập quốc tịch Việt Nam cho nhóm dân cư đáp ứng đủ điều kiện[4]. Tuy nhiên, đến nay cũng còn nhiều người chưa đáp ứng đủ các điều kiện để nhập quốc tịch Việt Nam (theo thủ tục thông thường), nên vẫn phải chấp nhận thân phận là người không quốc tịch.

3. Sự cần thiết gia nhập các Công ước Liên Hợp quốc về người không quốc tịch

Theo báo cáo năm 2018 của Cao ủy Liên Hợp quốc về người tị nạn (UNHCR) và Viện Nghiên cứu về tình trạng không quốc tịch và giải pháp hòa nhập cộng đồng (ISI)[5], có khoảng 56.500 người không quốc tịch tại 29 quốc gia trên thế giới đã được nhập quốc tịch trong năm 2017. Bên cạnh đó, ước tính mỗi năm có khoảng 70.000 trẻ em sinh ra bị rơi vào tình trạng không quốc tịch. Tại một số quốc gia như Philippine, Nga, Thụy Điển, Tajikistan và Thái Lan, số người không quốc tịch có xu hướng giảm mạnh[6]. Tuy nhiên, số lượng người không quốc tịch tại Việt Nam lại có xu hướng tăng lên (từ 11.000 người không quốc tịch vào đầu năm 2017 đã tăng lên 29.522 người vào thời điểm báo cáo cuối năm 2017[7]). Thực tiễn này đòi hỏi Việt Nam cần tiếp tục nỗ lực hơn nữa trong công cuộc giải quyết tình trạng không quốc tịch tại Việt Nam.

Việt Nam đã triển khai nhiều hoạt động để giải quyết vấn đề không quốc tịch, bao gồm: (i) Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về giải quyết vấn đề không quốc tịch tại Việt Nam[8]; (ii) Đẩy mạnh công tác chỉ đạo, hướng dẫn thực hiện pháp luật giải quyết vấn đề không quốc tịch tại Việt Nam[9]; (iii) Nâng cao nhận thức, hiểu biết về pháp luật quốc tịch có liên quan và nâng cao năng lực; (iv) Tăng cường cơ chế phối hợp trong giải quyết vấn đề không quốc tịch.

Tuy nhiên, hiện nay lại chưa có văn bản quy phạm pháp luật riêng biệt nào điều chỉnh nhóm đối tượng người không quốc tịch tại Việt Nam. Do chưa tiến hành nghiên cứu và đề xuất việc gia nhập các văn kiện quốc tế về người không quốc tịch, nên những quy định, tiêu chuẩn quốc tế chưa được nghiên cứu để hài hòa hóa pháp luật trong nước với pháp luật quốc tế về người không quốc tịch. Pháp luật trong nước chưa có quy định cụ thể về quyền có quốc tịch và biện pháp bảo đảm quyền có quốc tịch Việt Nam đối với người không quốc tịch, mà mới chỉ dừng lại ở mức độ nhất định khi quy định có tính nguyên tắc trong Luật Quốc tịch Việt Nam để áp dụng chung cho mọi đối tượng. Đặc biệt, quy định về việc đơn giản hóa thủ tục nhập quốc tịch Việt Nam cho người không quốc tịch tại Điều 22 Luật Quốc tịch năm 2008 đã hết thời hạn (ngày 31/12/2012) và từ đó đến nay chưa có quy định bổ sung nào nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc xin nhập quốc tịch Việt Nam. Bên cạnh đó, thực trạng tại Việt Nam cũng phản ánh nhiều nguy cơ làm tăng tình trạng không quốc tịch tại Việt Nam (như xung đột pháp luật, hoạch định biên giới, di cư tự phát, kết hôn không giá thú…). Điều này khiến cho việc giải quyết tình trạng không quốc tịch tại Việt Nam gặp nhiều khó khăn và khó dứt điểm, hiệu quả được.

Trong thời gian qua, thực hiện đường lối đối ngoại của Đảng và Nhà nước được quy định trong Hiến pháp năm 2013, Nghị quyết số 22-NQ/TW ngày 10/4/2013 của Bộ Chính trị về hội nhập quốc tế và Chỉ thị số 15/CT-TTg ngày 07/7/2015 của Thủ tướng Chính phủ về việc tiếp tục triển khai Nghị quyết số 22-NQ/TW của Bộ Chính trị về hội nhập quốc tế và các văn bản khác có liên quan, Việt Nam đang chủ động, tích cực hội nhập sâu rộng vào các sân chơi quốc tế, chủ động tham gia đàm phán, ký kết các văn kiện quốc tế. Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu, đánh giá khả năng Việt Nam gia nhập Công ước năm 1954 và Công ước năm 1961 là cần thiết, phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về đường lối đối ngoại, hội nhập quốc tế nói chung và hướng tới bảo đảm các quyền cơ bản cho người không quốc tịch nói riêng, qua đó góp phần đẩy mạnh công tác giải quyết tình trạng không quốc tịch tại Việt Nam.

Việc gia nhập các Công ước năm 1954 và Công ước năm 1961 sẽ góp phần tạo cơ sở pháp lý để rà soát, sửa đổi, hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam về quốc tịch đối với nhóm đối tượng người không quốc tịch; được tiếp cận với các kinh nghiệm quốc tế, hỗ trợ kỹ thuật của Liên Hợp quốc cũng như của các quốc gia thành viên để phục vụ việc giải quyết tình trạng không quốc tịch tại Việt Nam. Đây còn là cơ hội cho Việt Nam chia sẻ thực trạng, khó khăn và thách thức của Việt Nam trong việc ngăn ngừa, giảm thiểu tình trạng không quốc tịch và bảo vệ quyền của người không quốc tịch. Bên cạnh đó, việc gia nhập các Công ước này cũng góp phần tăng cường quan hệ hợp tác giữa Việt Nam với các cơ quan, tổ chức của Liên Hợp quốc và các quốc gia thành viên, tranh thủ sự ủng hộ của quốc tế đối với Việt Nam trong các vấn đề pháp lý quốc tế nói chung và vấn đề người không quốc tịch nói riêng, góp phần tạo uy tín và nâng cao vị thế của Việt Nam trong quá trình hội nhập quốc tế.

4. Khó khăn, thách thức khi Việt Nam gia nhập các Công ước Liên Hợp quốc về người không quốc tịch

Việt Nam có thể gặp một số khó khăn, thách thức trong việc gia nhập các Công ước năm 1954 và Công ước năm 1961 như sau:

Một là, tính tương thích và phù hợp giữa pháp luật trong nước với các Công ước của Liên Hợp quốc về người không quốc tịch còn hạn chế

Hiện nay, Việt Nam chưa có văn bản quy phạm pháp luật riêng biệt nào quy định về địa vị pháp lý, biện pháp ngăn ngừa và giảm thiểu tình trạng không quốc tịch và biện pháp bảo đảm quyền cho người không quốc tịch. Mặc dù, Việt Nam đã triển khai nhiều biện pháp, hoạt động để giải quyết tình trạng không quốc tịch, nhưng trước những yêu cầu cần nội luật hóa các quy định của Công ước năm 1954 và Công ước năm 1961, Việt Nam sẽ cần phải tiến hành rà soát và đánh giá toàn diện hệ thống pháp luật về quốc tịch, từ đó đề xuất lộ trình gia nhập hai Công ước này cũng như lộ trình nội luật hóa các nội dung của hai Công ước. Đây là công việc quan trọng nhưng bắt buộc phải làm trong bối cảnh gia nhập các Công ước.

Cùng với đó, yêu cầu nội luật hóa các quy định của hai Công ước vào pháp luật trong nước cũng không hề đơn giản. Nó sẽ trở thành gánh nặng không chỉ cho các cơ quan lập pháp, mà cho cả các cơ quan quản lý nhà nước và các địa phương.

Hai là, nguồn lực cho việc giải quyết tình trạng không quốc tịch tại Việt Nam còn nhiều bất cập

Nguồn lực về nhân sự và tài chính để giải quyết tình trạng không quốc tịch và bảo đảm quyền cho người không quốc tịch còn hạn chế tại cả cấp trung ương và địa phương. Kết hợp với những khó khăn và thực trạng của từng địa phương, đây cũng là một khó khăn cần nghiên cứu, cân nhắc nhằm đảm bảo việc triển khai các Công ước một cách hiệu quả và thiết thực.

Bên cạnh đó, tình trạng người di cư tự do từ Campuchia về nước còn diễn biến phức tạp. Điều đó khiến cho số lượng người không quốc tịch tại Việt Nam sẽ tiếp tục tăng lên. Đây là một thách thức không nhỏ trong việc giám sát, quản lý, bảo đảm quyền cơ bản cho người không quốc tịch cũng như việc ngăn ngừa, giảm thiểu tình trạng không quốc tịch tại Việt Nam. Trước mắt, đó là yêu cầu cấp giấy tờ pháp lý cho người di cư tự do (thẻ thường trú) để giúp họ thuận lợi trong việc đi lại, làm việc, giao dịch... tại Việt Nam, cũng như phục vụ công tác quản lý, cũng còn rất khó khăn.

Ba là, các khó khăn, thách thức khác

Số liệu thống kê về người không quốc tịch của Việt Nam hiện chưa được kiểm tra, rà soát toàn diện. Điều này dẫn đến hệ quả số liệu chỉ mang tính ước chừng, chưa chính xác và có ảnh hưởng lớn đến công tác giải quyết tình trạng không quốc tịch và bảo đảm quyền cơ bản của người không quốc tịch. Do thiếu số liệu chính xác, Việt Nam cũng sẽ gặp khó khăn nhất định trong cơ chế báo cáo với Ủy ban điều hành của các Công ước Liên Hợp quốc về kết quả, khó khăn trong giải quyết tình trạng không quốc tịch tại Việt Nam.

Công tác giải quyết tình trạng không quốc tịch tại Việt Nam cần đẩy mạnh cơ chế phối hợp liên ngành từ cấp trung ương và địa phương và được sự quan tâm, cam kết hơn nữa từ các cấp có thẩm quyền. Điều này sẽ đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện các cam kết quốc tế của Việt Nam về bảo vệ quyền con người nói chung và giải quyết tình trạng không quốc tịch nếu Việt Nam trở thành thành viên của các Công ước Liên Hợp quốc về người không quốc tịch này.

Một số lượng lớn người không quốc tịch tại Việt Nam là người di cư tự do từ Lào và Campuchia. Tuy nhiên, cả Lào và Campuchia đều chưa là thành viên hai Công ước này. Đây có thể là một thách thức khi Việt Nam phối hợp với hai quốc gia này giải quyết vấn đề người di cư tự do không quốc tịch tại các tỉnh vùng biên giới, vì chưa có cơ sở và cam kết pháp lý quốc tế chung để giải quyết thống nhất. Do đó, việc giải quyết vấn đề không quốc tịch vẫn phụ thuộc nhiều vào nỗ lực, thông lệ, nguyên tắc có đi có lại và ý chí của các nước có liên quan.

Vũ Thu Hằng

Cục Hộ tịch, quốc tịch, chứng thực, Bộ Tư pháp