Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật

1. Pháp điển là gì?
Thuật ngữ “pháp điển”, trong đó chữ “pháp” nghĩa là pháp luật, “điển” nghĩa là chuẩn mực, mẫu mực (ví dụ như từ điển - có nghĩa là cuốn sách chuẩn mực về từ ngữ). Theo từ điển Nguyễn Quốc Hùng, pháp điển là bộ sách ghi chép đầy đủ luật lệ của quốc gia. Một số từ điển Hán Việt giải thích pháp điển là một từ Việt cũ, một danh từ dùng để chỉ bộ luật. Trong tiếng Anh, “pháp điển” là “codification” đi từ gốc “code” có nghĩa pháp lý thông dụng là “bộ luật” - có gốc là một từ Latin “codex”.
Ở Việt Nam, các nhà nghiên cứu và các học giả cũng có nhiều cách lý giải khác nhau về thuật ngữ pháp điển hóa. Có người coi pháp điển hóa cùng với tập hợp hóa là hai hình thức của hoạt động hệ thống hóa pháp luật: Hình thức pháp điển hóa là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trong đó, không những tập hợp các văn bản đã có theo một trình tự nhất định, loại bỏ những quy phạm lỗi thời, mà còn xây dựng những quy phạm mới để thay thế cho các quy phạm đã bị loại bỏ và khắc phục những chỗ trống được phát hiện trong quá trình tập hợp văn bản, sửa đổi các quy phạm hiện hành, nâng cao hiệu lực pháp lý của chúng… Kết quả của công việc pháp điển là một văn bản quy phạm pháp luật mới ra đời có phạm vi điều chỉnh rộng hơn, tổng quát hơn, hoàn chỉnh hơn về kỹ thuật lập pháp.
Từ điển Luật học do Nxb. Từ điển Bách khoa xuất bản năm 1999 giải thích: “Pháp điển hóa là làm thành một pháp điển (bộ luật), tức là tập hợp, hệ thống hóa các văn bản pháp luật hiện hành, xem xét nội dung loại bỏ những điều kiện không còn phù hợp, mâu thuẫn, chồng chéo, bổ sung những điều kiện còn thiếu, những điều cần dự liệu đáp ứng yêu cầu phát triển các quan hệ xã hội để ban hành thành bộ luật. Pháp điển hóa là hoạt động lập pháp khác với hệ thống hóa pháp luật là một hoạt động có tính chất chuyên môn hành chính”¹. Từ điển Bách khoa Việt Nam đưa ra khái niệm: “Pháp điển hóa là xây dựng bộ luật, đạo luật trên cơ sở tập hợp, hệ thống hóa các văn bản pháp luật hiện hành, loại bỏ các quy định không phù hợp, bổ sung, dự liệu những quy định đáp ứng sự điều chỉnh pháp luật đối với những quan hệ xã hội đang phát triển”². Trong Từ điển thuật ngữ Lý luận nhà nước và pháp luật năm 2008 thì: “Pháp điển hóa là hình thức hệ thống hóa pháp luật trong đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật, các chế định luật, các văn bản quy phạm pháp luật trong ngành luật theo trình tự nhất định, loại bỏ những mâu thuẫn, chồng chéo, các quy định lỗi thời và bổ sung những quy định mới. Kết quả của pháp điển hóa là văn bản quy phạm pháp luật mới trên cơ sở kế thừa và phát triển các quy phạm pháp luật cũ mà điển hình là bộ luật”³.
Từ những phân tích trên, có thể dẫn đến cách hiểu về pháp điển như sau: Pháp điển là việc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành tập hợp, sắp xếp những quy phạm pháp luật đã có theo một trình tự nhất định; đồng thời, loại bỏ những quy phạm pháp luật lỗi thời, lạc hậu, chồng chéo, xây dựng những quy phạm pháp luật mới; khắc phục những chỗ trống đã được phát hiện trong quá trình tập hợp văn bản, sửa đổi các quy phạm pháp luật hiện hành nhằm nâng cao hiệu lực pháp lý của chúng. Nhờ đó, sau khi pháp điển, chúng ta có một văn bản không những lớn về phạm vi điều chỉnh mà còn có cơ cấu bên trong hợp lý và khoa học. Việc pháp điển hóa sẽ tạo ra một hệ thống pháp luật toàn diện, đồng bộ và thống nhất.
Tuy nhiên, do hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thực định của mỗi quốc gia có sự khác nhau và phương thức thực hiện khác nhau mà mỗi nước có cách làm pháp điển khác nhau. Về cơ bản, có thể chia thành hai cách pháp điển chính: Pháp điển về mặt nội dung và pháp điển về mặt hình thức.
Pháp điển về mặt nội dung (substantive  codification) là việc xây dựng, soạn thảo một văn bản pháp luật mới trên cơ sở rà soát, hệ thống hóa, tập hợp các quy định ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật hiện hành vào một văn bản với sự sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh để phù hợp với thực tiễn. Cách thức pháp điển này giống như hoạt động lập pháp thông thường.
Pháp điển hình thức (formal codification) là việc tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang có hiệu lực pháp luật thành các bộ luật theo từng chủ đề với những sửa đổi, điều chỉnh cần thiết về mặt kỹ thuật nhằm làm cho các quy định này phù hợp với nhau nhưng vẫn bảo đảm trật tự pháp lý của các quy định⁴. Cách pháp điển này có tính chất gần với hệ thống hóa. Ở góc độ pháp điển hình thức hay hệ thống hóa đều là việc tập hợp, sắp xếp đối tượng của hoạt động theo những tiêu chí bảo đảm tính lôgíc, khoa học, dễ tra cứu, tiếp cận (tiêu chí về nhóm nội dung, thứ bậc hiệu lực, thời gian ban hành văn bản).
2. Công tác xây dựng Bộ pháp điển của Việt Nam
Ở Việt Nam hiện nay, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật theo trường phái luật thành văn với số lượng văn bản quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực là rất lớn và có xu hướng tiếp tục gia tăng (tính đến ngày 30/6/2020, có 8.779 văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan ở cấp trung ương ban hành, bao gồm: 249 bộ luật, luật; 43 nghị quyết của Quốc hội; 44 pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; 1.163 nghị định của Chính phủ; 866 quyết định của Thủ tướng Chính phủ; 6.414 văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ⁵). Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam có nhiều cấp bậc hiệu lực, cồng kềnh, phức tạp; tồn tại tình trạng quy định có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập; tính cập nhật, chính xác về giá trị hiệu lực của văn bản trong một số trường hợp chưa cao. Hệ quả là hệ thống văn bản quy phạm pháp luật chưa thực sự bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, minh bạch, dễ khai thác, dễ sử dụng, dẫn đến việc đưa pháp luật vào cuộc sống gặp nhiều khó khăn; người dân đôi lúc lúng túng trong việc áp dụng và thi hành pháp luật; gây tốn kém về chi phí tuân thủ pháp luật⁶…
Trước thực trạng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật như vậy, Việt Nam đã đặt ra việc phải thực hiện pháp điển toàn bộ hệ thống quy phạm pháp luật ở trung ương. Năm 2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật để xây dựng Bộ pháp điển của Nhà nước. Theo đó: “Pháp điển là việc cơ quan nhà nước rà soát, tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực trong các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ pháp điển”⁷; Bộ pháp điển có cấu trúc gồm 45 chủ đề⁸, trong mỗi chủ đề có một hoặc nhiều đề mục (có 271 đề mục thuộc 45 chủ đề⁹), với các yêu cầu chính:
Một là, Bộ pháp điển phải bảo đảm:
- Cấu trúc các chủ đề, đề mục bảo đảm tính khoa học, hợp lý: Chủ đề là cấu trúc cao nhất trong Bộ pháp điển và phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định trước khi tiến hành công tác pháp điển. Việc lấy tiêu chí để xác định các chủ đề cần bảo đảm tính khoa học, thống nhất. Tiêu chí phân định chủ đề của Bộ pháp điển theo các ngành luật trong hệ thống pháp luật. Việc xác định ngành luật căn cứ vào đối tượng điều chỉnh, phương pháp điều chỉnh của ngành luật đó.
- Tạo ra một hệ thống các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực thống nhất, đồng bộ và được tập hợp, sắp xếp một cách lô gíc, hợp lý giúp cho việc tra cứu, tìm kiếm thuận tiện, dễ dàng: Việc pháp điển phải tập hợp theo một trật tự lô gíc các quy phạm pháp luật (thuộc cả phần luật và phần văn bản dưới luật) đang nằm phân tán, rải rác ở nhiều văn bản theo chủ đề các quy phạm pháp luật đã qua rà soát, lọc bỏ những mâu thuẫn, chồng chéo trong nội hàm các quy phạm pháp luật, loại ra những quy phạm pháp luật đã hết hiệu lực thi hành nhằm tăng cường khả năng liên kết và tính gần gũi, dễ hiểu của văn bản quy phạm pháp luật.
- Bộ pháp điển thỏa mãn nhu cầu sử dụng và tìm hiểu các quy định pháp luật đang ngày càng tăng cao: Nhu cầu tìm hiểu và áp dụng các quy phạm pháp luật của các chủ thể trong xã hội vì vậy cũng trở nên cấp thiết hơn. Đây là một trong những áp lực đòi hỏi Nhà nước phải xây dựng một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có hệ thống hơn, dễ tiếp cận và dễ áp dụng hơn đối với người dân. Từ góc độ lợi ích của người dân, các quy phạm pháp luật phải được tập hợp và thể hiện cho dễ hiểu, dễ tiếp cận, dễ tra cứu và dễ sử dụng nhất. Vì vậy, Bộ pháp điển phải là một hệ cơ sở dữ liệu dễ tra cứu, dễ sử dụng với nội dung chuẩn xác.
- Bộ pháp điển là một hệ thống pháp luật công khai, minh bạch: Xây dựng một hệ thống pháp luật công khai, minh bạch, dễ tiếp cận là một bộ phận quan trọng trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam, là bước cơ bản của việc thực hiện chủ trương dân chủ, theo đúng đường lối “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân giám sát, dân thụ hưởng” của Đảng và Nhà nước ta. Bên cạnh đó, trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, Việt Nam đã ký kết và tham gia nhiều hiệp định, thỏa thuận quốc tế mà trong đó có những cam kết liên quan đến việc minh bạch hóa hệ thống pháp luật. Bộ pháp điển thể hiện tính minh bạch và bảo đảm tính cập nhật của các quy phạm pháp luật thông qua việc bãi bỏ các nội dung không rõ ràng, mâu thuẫn, không phù hợp với Hiến pháp, với các thỏa thuận, cam kết quốc tế trong các quy phạm hiện hành.
Hai là, Bộ pháp điển phải có cấu trúc gồm:
Khoản 1 Điều 6 Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật quy định Bộ pháp điển được cấu trúc theo các chủ đề. Mỗi chủ đề có một hoặc nhiều đề mục. Trong mỗi đề mục, tùy theo nội dung có thể có phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm. Trong Bộ pháp điển, đề mục, phần, chương, mục, tiểu mục, điều được đánh số thứ tự, trường hợp có liên quan đến nội dung khác của Bộ pháp điển thì phải được chỉ dẫn. Các điều trong Bộ pháp điển được ký hiệu để phân biệt hình thức văn bản quy phạm pháp luật và được ghi chú để nhận biết điều của văn bản quy phạm pháp luật được pháp điển. Trong đó:
(i) Chủ đề là bộ phận cấu thành của Bộ pháp điển, trong đó chứa đựng quy phạm pháp luật điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội nhất định được xác định theo lĩnh vực (trong mỗi chủ đề có một hoặc nhiều đề mục). Tên mỗi chủ đề được xác lập theo quy định tại Điều 7 Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật (được sắp xếp theo thứ tự alfabet).
(ii) Đề mục là bộ phận cấu thành chủ đề, trong đó chứa đựng quy phạm pháp luật điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội nhất định. Tên gọi của đề mục là tên gọi của văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội thuộc chủ đề. Theo tên gọi của từng đề mục, các đề mục trong mỗi chủ đề được sắp xếp theo thứ tự bảng chữ cái tiếng Việt và được đánh số theo chữ số Ả Rập, bắt đầu từ số 1.
(iii) Các phần, chương, mục, tiểu mục, điều và nội dung của điều trong các đề mục:
- Phần, chương, mục, tiểu mục là bộ phận cấu thành của đề mục, chứa đựng các điều của Bộ pháp điển. Các phần, chương, mục, tiểu mục của đề mục cơ bản được cấu trúc theo các phần, chương, mục, tiểu mục của văn bản có tên gọi được sử dụng làm tên gọi của đề mục.
- Điều là bộ phận cấu thành của phần, chương, mục, tiểu mục trong Bộ pháp điển; nội dung của mỗi điều trong Bộ pháp điển là nội dung của điều tương ứng trong văn bản được pháp điển.
(iv) Các kỹ thuật ghi chú, chỉ dẫn trong Bộ pháp điển:
- Ghi chú của Điều: Là việc ghi rõ từng điều của Bộ pháp điển tương ứng với điều nào trong văn bản sử dụng để pháp điển.
- Chỉ dẫn các điều có nội dung liên quan đến nhau: Các điều quy định về cùng một nội dung nhưng không được sắp xếp với nhau mà được sắp xếp vào các vị trí xa nhau, các đề mục khác nhau thì các điều này được chỉ dẫn là “có nội dung liên quan”.
Ba là, Bộ pháp điển dự kiến được hoàn thành vào năm 2022:
 Theo Quyết định số 1267/QĐ-TTg ngày 29/7/2014 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án xây dựng Bộ pháp điển, việc xây dựng Bộ pháp điển được thực hiện trong 10 năm (2014 - 2023). Đến nay, đã có 219 đề mục được pháp điển xong và được Chính phủ thông qua, đưa vào khai thác, sử dụng. Còn 52 đề mục đang được thực hiện và dự kiến hoàn thành vào năm 2022 - sớm hơn 01 năm so với kế hoạch được giao trong Đề án này.

 1. Từ điển Luật học, Nxb. Từ điển Bách khoa, Hà Nội, 1999, tr. 351.
2. Từ điển Bách khoa Việt Nam, Nxb. Đà Nẵng, Hà Nội - Đà Nẵng, 1998, tr. 419.
3. Thái Vĩnh Thắng, Từ điển giải thích thuật ngữ Lý luận nhà nước và pháp luật, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2008, tr. 203 - 204.
4. Tham khảo thêm Điều 3 Luật số 2000-321 ngày 12/4/2000 về quyền của công dân trong mối quan hệ với cơ quan hành chính của Cộng hòa Pháp.
5. Báo cáo số 442/BC-CP ngày 01/10/2020 của Chính phủ về kết quả rà soát văn bản quy phạm pháp luật thuộc các lĩnh vực quản lý nhà nước.
6. Báo cáo số 442/BC-CP ngày 01/10/2020 của Chính phủ về kết quả rà soát văn bản quy phạm pháp luật trong các lĩnh vực quản lý nhà nước.
7. Điều 2 Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật.
8. Điều 7 Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật.
9. Quyết định số 891/QĐ-TTg ngày 17/7/2019 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Danh mục các đề mục trong mỗi chủ đề và phân công cơ quan thực hiện pháp điển theo các đề mục.