Pháp luật về sở hữu chéo trong lĩnh vực ngân hàng tại Việt Nam

Sở hữu chéo từng là vấn đề nan giải, mang tính lịch sử của hệ thống ngân hàng thương mại Việt Nam, đặc biệt là giai đoạn trước năm 2010. Trong thời gian gần đây, bằng nhiều giải pháp quyết liệt thông qua các quy định của Luật Các tổ chức tín dụng và các biện pháp nghiệp vụ, ngân hàng nhà nước đã từng bước giải quyết, kiểm soát được vấn đề. Tuy nhiên, sở hữu chéo trong hệ thống tổ chức tín dụng đặc biệt là trong ngân hàng thương mại cần được xem xét dưới góc độ khoa học pháp lý; bài học kinh nghiệm từ các quốc gia; những phương pháp quản trị mới đặc biệt là xây dựng tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu và kiểm soát nội bộ theo Basel II để khắc phục triệt để những tác động tiêu cực, hướng đến việc xây dựng hệ thống tín dụng lành mạnh đạt chuẩn quốc tế.

1. Khái quát về sở hữu chéo trong lĩnh vực ngân hàng tại Việt Nam

Sở hữu chéo nếu xét về khía cạnh kinh tế là việc huy động và sử dụng tổng hợp các nguồn lực tài chính cho đầu tư phát triển. Tuy nhiên, nếu sở hữu chéo không được kiểm soát, quản lý chặt chẽ bởi pháp luật và nguyên tắc quản trị tài chính lành mạnh thì sở hữu chéo quá mức sẽ dẫn đến tình trạng lạm dụng, chi phối, gia tăng rủi ro cho toàn hệ thống. Giai đoạn trước năm 2010, kiểm soát tình hình sở hữu chéo, đầu tư chéo trong các TCTD chưa được quan tâm, chú trọng triệt để, quy định về giới hạn sở hữu trong TCTD và hạn chế sở hữu chéo còn chưa đầy đủ. Giai đoạn này đã hình thành các quan hệ sở hữu chéo và có nhiều tác động tiêu cực hơn là tích cực, ảnh hưởng đến thị trường tài chính - tiền tệ quốc gia, cụ thể như: Sở hữu cổ phần, góp vốn lẫn nhau giữa các TCTD, giữa TCTD với doanh nghiệp (sở hữu chéo trực tiếp lẫn nhau); sở hữu cổ phần, góp vốn giữa TCTD và doanh nghiệp thông qua các công ty con của doanh nghiệp hoặc công ty con của công ty con - công ty cháu (sở hữu cổ phần gián tiếp với nhau); một số nhóm ngân hàng thương mại (NHTM) có sở hữu cổ phần đan xen với nhau và sở hữu cổ phần lẫn nhau; TCTD góp vốn, mua cổ phần của TCTD khác; cổ đông lớn (doanh nghiệp, cá nhân) và người liên quan có vốn góp, cổ phần tại nhiều TCTD.

Theo khoản 2 Điều 16 Nghị định số 96/2015/NĐ-CP ngày 19/10/2015 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều Luật Doanh nghiệp, thì hữu chéo là việc đồng thời hai doanh nghiệp có sở hữu phần vốn góp, cổ phần của nhau.  

Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Các tổ chức tín dụng năm 2017 không quy định cụ thể khái niệm về sở hữu chéo, đầu tư chéo. Tuy nhiên, Luật này đưa ra một số quy định hạn chế sở hữu chéo, đầu tư chéo và quy định giới hạn sở hữu vốn điều lệ. Những quy định này có tác dụng trong việc hạn chế và xử lý những xung đột lợi ích thiểu số với lợi ích của TCTD, hạn chế rủi ro, thao túng, chi phối ngân hàng. Ngoài ra, để kiểm soát sở hữu chéo, đầu tư chéo được đồng bộ, có hiệu quả thì phải có các quy định đồng bộ điều chỉnh vấn đề này ở khu vực ngân hàng cũng như khu vực doanh nghiệp.

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Các tổ chức tín dụng năm 2017 quy định các biện pháp ngăn ngừa có hiệu quả việc phát sinh mới các TCTD được kiểm soát đặc biệt, xử lý triệt để tình trạng sở hữu chéo, vốn ảo trong hoạt động của TCTD; đồng thời kế thừa, bổ sung thêm các quy định nhằm nâng cao năng lực quản trị điều hành, xử lý tình trạng sở hữu chéo, ngăn ngừa nợ xấu mới, TCTD mới phát sinh, cụ thể:

- Những trường hợp chuyển nhượng phân vốn góp của thành viên góp vốn; chuyển nhượng cổ phần của cổ đông lớn, chuyển nhượng cổ phần dẫn đến cổ đông lớn trở thành cổ đông thường và ngược lại phải được Ngân hàng Nhà nước chấp thuận bằng văn bản trước khi thực hiện. Ngân hàng Nhà nước căn cứ vào quy định này quản lý các cổ đông và người có liên quan đến cổ đông của các TCTD, phòng ngừa trường hợp mua bán chuyển nhượng cổ phần làm tăng tỷ lệ sở hữu chéo. Ngoài ra, khoản 6, khoản 7 Điều 126 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Các tổ chức tín dụng năm 2017 quy định: TCTD không được cấp tín dụng để góp vốn, mua cổ phần của TCTD khác bao gồm cả hoạt động mua, đầu tư vào trái phiếu doanh nghiệp. Các quy định này nhằm minh bạch hóa nguồn vốn của cổ đông, ngăn ngừa tình trạng sở hữu chéo, hạn chế sự gia tăng vốn ảo trong hệ thống ngân hàng.

- Quy định trường hợp không được đảm nhiệm chức vụ; quy định về tiêu chuẩn, điều kiện đối với các chức danh quản lý, điều hành của các TCTD (Hội đồng quản trị/Hội đồng thành viên, Tổng giám đốc/Giám đốc). Những quy định này vừa ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật, đồng thời nâng cao nâng lực quản trị điều hành của TCTD.

- Quy định về trường hợp chào bán và chuyển nhượng cổ phần của thành viên Hội đồng quản trị, thành viên Ban kiểm soát, Tổng Giám đốc (Giám đốc) chuyển nhượng cho các nhà đầu tư khác nhằm thực hiện phương án xử lý pháp nhân dưới hình thức sáp nhập, hợp nhất, chuyển nhượng toàn bộ vốn góp, cổ phần.

- Quy định thực hiện đặt hay không đặt các TCTD vào kiểm soát đặc biệt và cơ chế thực hiện việc kiểm soát đặc biệt thông qua: căn cứ xác định TCTD để đưa/không đưa vào diện kiểm soát đặt biệt; thẩm quyền, trách nhiệm xử lý, cơ cấu lại TCTD được kiểm soát đặc biệt; xây dựng phương án cơ cấu lại TCTD được kiểm soát đặc biệt; chấm dứt việc kiểm soát đặc biệt tại các TCTD,… Những quy định này nhằm bổ sung, hoàn thiện các quy định hiện hành góp phần xử lý các vướng mắc, bất cập trong quá trình kiểm soát các TCTD trong thời gian qua.

Tuy nhiên, sở hữu chéo là vấn đề có tính lịch sử, do đó việc giải quyết ngay và triệt để vấn đề này gặp nhiều khó khăn bởi các lý do sau:

- Các quan hệ sở hữu chéo đã tồn tại từ trước khi Luật các Tổ chức tín dụng năm 2010 có hiệu lực. Trong bối cảnh nền kinh tế và thị trường tài chính chưa có nhiều khởi sắc trong những năm gần đây thì việc yêu cầu thoái vốn, điều chỉnh các quan hệ sở hữu chéo, đầu tư chéo, cũng như điều chỉnh tỷ lệ sở hữu đảm bảo giới hạn theo quy định của Luật Các tổ chức tín dụng cũng cần có lộ trình thích hợp.

- Việc nhận diện chủ sở hữu “thực” là rất khó khăn do các quy định của pháp luật còn chưa hoàn thiện, nhất là các quy định về giới hạn sở hữu và kiểm soát sở hữu chéo.

2. Giải pháp “mềm” của Hiệp ước Basell II đối với vấn đề sở hữu chéo trong hệ thống ngân hàng

Luật sửa đổi, bổ sung Luật Các tổ chức tín dụng năm 2017 và các văn bản hướng dẫn thi hành là công cụ quan trọng, hữu hiệu để nhà nước quản lý và hạn chế vấn đề sở hữu chéo và đầu tư chéo trong lĩnh vực ngân hàng. Tuy nhiên, bên cạnh quy định của pháp luật, thì hệ thống ngân hàng cần nâng cao hiệu quả công tác quản lý rủi ro và quản lý nội bộ. Hiệp ước về vốn Basel II ra đời năm 2004 với các chuẩn mực tiên tiến đã đáp ứng được yêu cầu tự thân của ngành ngân hàng. Từ năm 2016, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã thí điểm áp dụng Hiệp ước Basel II cho 10 ngân hàng: Vietcombank, VietinBank, BIDV, MB, Sacombank, Techcombank, ACB, VPBank, VIB và Maritime Bank.

Basel II là Hiệp ước với nguyên tắc chính dựa vào 03 trụ cột[1]: Yêu cầu vốn tối thiểu, rà soát giám sát, nguyên tắc thị trường - 03 trụ cột cơ bản được vận hành thông qua phương pháp quản lý rủi ro. Nếu các NHTM thực hiện tốt 03 trụ cột này, thì những biểu hiện chính không tốt của sở hữu chéo như tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu quá cao, cơ chế rà soát giám sát yếu do bị các cổ đông và người có liên quan cổ đông chi phối, công bố thông tin ra thị trường thiếu minh bạch cơ bản sẽ được khắc phục.

 (i) Trụ cột 1: Hiệp ước Basel II quy định tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu (CAR) phải duy trì là 08% nhằm bù đắp cho những rủi ro mà ngân hàng đang nắm giữ. Tại thời điểm cuối năm 2017, ở Việt Nam, có một số trường hợp cá biệt có giá trị CAR quá cao như: NCB và EIB có hệ số CAR gần 20%; Dong A Bank, Oceanbank và Saigonbank… có hệ số CAR trên 20%. Trong khi đó, các NHTM lớn như BIDV có hệ số CAR chỉ quanh mức yêu cầu 09%[2]. Trong thời gian tới, Ngân hàng Nhà nước sẽ ban hành quy định tỷ lệ an toàn vốn CAR theo phương pháp xếp hạng nội bộ dựa vào mức độ rủi ro của từng ngân hàng cụ thể. Như vậy, các ngân hàng có tỷ lệ an toàn thấp phải tăng tỷ lệ vốn tối thiểu, đồng nghĩa với việc phải tăng lãi suất huy động và lãi suất cho vay. Điều này có thể làm  giảm vị thế và khả năng cạnh tranh trên thị trường. Vì vậy, các ngân hàng cần tính toán và hạn chế đến mức thấp nhất các rủi ro nhằm nỗ lực cải thiện tỷ lệ an toàn nội bộ.

(ii) Trụ cột 2: Đòi hỏi hoạt động kiểm soát nội bộ phải đặt ra thường xuyên và liên tục, đi vào hiệu quả thực chất tìm ra và giải quyết triệt để các rủi ro tiềm ẩn.

(iii) Trụ cột 3: Yêu cầu các ngân hàng cần phải công khai thông tin một cách thích đáng theo nguyên tắc thị trường. Hiệp ước Basel II đưa ra một danh sách các yêu cầu buộc các ngân hàng phải công khai thông tin, từ những thông tin về cơ cấu vốn, mức độ đầy đủ vốn đến những thông tin liên quan đến mức độ nhạy cảm của ngân hàng với rủi ro tín dụng, rủi ro thị trường, rủi ro vận hành và quy trình đánh giá của ngân hàng đối với từng loại rủi ro này cung cấp thông tin minh bạch ra thị trường.

Như vậy, với việc quy định 03 trụ cột nêu trên của Hiệp ước Basel II, nếu xét riêng khía cạnh hạn chế tác động tiêu cực của sở hữu chéo, thì đã đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Tuy nhiên, qua thực tế hoạt động của các TCTD có thể thấy, tỷ lệ vốn an toàn thấp không đủ bù đắp rủi ro, còn thiếu hoạt động kiểm soát nội bộ để chỉ ra và giải quyết các rủi ro tiềm ẩn trước khi phát sinh. Vì vậy, đến thời điểm hiện tại, việc áp dụng chuẩn mực của Hiệp ước Basel II được xem là giải pháp “mềm” hỗ trợ xử lý các “biến tướng” tiêu cực của sở hữu chéo bên cạnh các quy định “cứng” của văn bản quản lý nhà nước trong lĩnh vực này. 

3. Một số giải pháp nhằm quản lý hoạt động tài chính sở hữu chéo và đầu tư chéo trong lĩnh vực ngân hàng ở Việt Nam

Thứ nhất, về cơ chế chính sách

- Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, các đề án, giải pháp để nâng cao năng lực quản trị rủi ro đảm bảo an toàn trong hoạt động ngân hàng; tăng cường hơn nữa việc triển khai Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Các tổ chức tín dụng năm 2017 trong cuộc sống. Bên cạnh đó, nghiên cứu đưa khái niệm sở hữu chéo vào Luật để tạo mức độ ổn định, tính khả thi, giá trị pháp lý cao hơn.

- Tập trung xây dựng các văn bản hướng dẫn, phương pháp tiêu chuẩn, chuẩn mực về vốn của Hiệp ước Basel II góp phần xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, đặc biệt tăng cường trụ cột minh bạch hóa hoạt động ngân hàng, nâng cao năng lực quản trị điều hành phù hợp với thông lệ quốc tế và thực tiễn hoạt động của các TCTD tại Việt Nam.

Thứ hai, giải pháp về thanh tra, kiểm tra, giám sát

- Tăng cường hoạt động thanh tra, giám sát, kiểm tra, kiểm soát nội bộ của các TCTD trong việc chấp hành các quy định của pháp luật về góp vốn, chuyển nhượng vốn, đầu tư tài chính, cho vay đầu tư, kinh doanh cổ phiếu.

- Nâng cao hiệu quả giám sát cổ đông và người có liên quan của cổ đông trong việc sở hữu, chuyển nhượng cổ phần và việc vay vốn. Theo đó, cần nhanh chóng hoàn thiện hệ thống thông tin về giao dịch cổ phiếu cũng như thông tin tín dụng của cổ đông và người có liên quan.

- Xử lý nghiêm các TCTD vi phạm quy định về cấp tín dụng, góp vốn, sở hữu, chuyển nhượng vốn, đầu tư tài chính, cho vay đầu tư, kinh doanh chứng khoán.

Thông qua hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát để đánh giá việc các TCTD chấp hành quy định của pháp luật, đánh giá thực trạng nguồn vốn, cơ cấu sở hữu, mức độ ảnh hưởng đến vốn điều lệ, vốn chủ sở hữu của các TCTD, kịp thời phát hiện, ngăn chặn cảnh báo, xử lý những rủi ro và vi phạm pháp luật về góp vốn, chuyển nhượng cổ phần.

Thứ ba, tiếp tục triển khai hiệu quả việc tái cơ cấu các TCTD

Thực hiện đồng bộ, có hiệu quả các văn bản, chỉ đạo của Quốc hội, Chính phủ và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Theo đó, những nội dung chủ yếu cần quan tâm thực hiện trong thời gian tới là:

- Các NHTM nhà nước tiếp tục đóng vai trò chi phối trong hệ thống các TCTD: Thông qua nghiệp vụ tài chính tích cực nâng cao chất lượng tài sản, kiểm soát chất lượng tín dụng và xử lý nợ xấu; sau cổ phần hóa vẫn giữ cổ phần chi phối của nhà nước; đẩy mạnh xây dựng mạng lưới phân phối, trong đó ưu tiên phục vụ hoạt động sản xuất kinh doanh, khu vực nông nghiệp, nông nghiệp công nghệ cao và nông thôn.

- Các NHTMCP tập trung củng cố, chấn chỉnh toàn diện trên các mặt tài chính, quản trị và hoạt động nhằm nâng cao hiệu quả kinh doanh, năng lực cạnh tranh. Tích cực mở rộng quy mô, đẩy mạnh tín dụng, huy động vốn, phát triển các dịch vụ thanh toán, mở rộng dịch vụ bán lẻ, tín dụng tiêu dùng.

- Ngân hàng Nhà nước tăng cường quản lý, thanh tra, kiểm tra, giám sát  hoạt động của các TCTD nước ngoài bảo đảm an toàn hệ thống, đúng pháp luật, đúng với thông lệ quốc tế.