Quản lý nhà nước trong công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật

1. Kết quả đạt được

Tại Bộ Tư pháp, việc quản lý nhà nước đối với công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật trước đây được giao cho Vụ Pháp luật hình sự - hành chính. Hiện nay, nhiệm vụ này được chuyển cho Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (từ tháng 6/2005 theo Quyết định số 1215/QĐ-BTP ngày 02/6/2005 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp). Theo đó, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp xây dựng dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, đề án, chương trình, kế hoạch về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật để Bộ trưởng Bộ Tư pháp trình cơ quan có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền; tập huấn, hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật; tổ chức sơ kết, tổng kết, thực hiện chế độ báo cáo, thống kê về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật; tổ chức kiểm tra, tham gia thanh tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật.

Triển khai nhiệm vụ được giao, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đã nỗ lực thực hiện vai trò quản lý nhà nước của mình với các kết quả cụ thể như sau:

- Về tham mưu xây dựng và hoàn thiện thể chế cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật

Rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là công cụ, biện pháp đã được sử dụng từ lâu. Tuy nhiên, trong một thời gian dài thể chế cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật chưa được xây dựng và hoàn thiện. Do đó, việc thực hiện công tác này còn thiếu thống nhất, chưa thường xuyên và không hiệu quả. Để công tác này đi vào nề nếp, góp phần xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam được thống nhất, công khai, minh bạch, trên cơ sở quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đã tích cực tham mưu, xây dựng thể chế cho công tác này. Cụ thể, ngày 06/02/2013, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 16/2013/NĐ-CP); ngày 15/6/2013, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Thông tư số 09/2013/TT-BTP hướng dẫn chi tiết thi hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP. Với việc ban hành hai văn bản này, thể chế cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật đã được hoàn thiện một cách cơ bản, hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật có đủ cơ sở pháp lý và điều kiện để triển khai hiệu quả trên thực tế.

Trước yêu cầu hoàn thiện thể chế cho công tác xây dựng, ban hành và thi hành pháp luật, với chức năng, lĩnh vực được giao, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đã tích cực tham mưu việc sửa đổi các nội dung liên quan đến công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, thể chế cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản tiếp tục được hoàn thiện thêm một bước, là cơ sở để công tác này được triển khai khoa học, hiệu quả.

Bên cạnh việc tích cực tham mưu cho Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành theo thẩm quyền hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về rà soát, hệ thống hóa văn bản, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đã trình cơ quan, người có thẩm quyền ban hành nhiều kế hoạch tổng thể để triển khai hiệu quả các nhiệm vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản.

- Đôn đốc, chỉ đạo và kiểm tra công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ, địa phương

Đôn đốc, chỉ đạo, kiểm tra là các biện pháp quản lý cần thiết giúp các công tác quản lý nhà nước được thực hiện đúng theo quy định, bảo đảm chất lượng, hiệu quả. Theo đó, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện thống nhất quản lý nhà nước về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, trong những năm qua, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thường xuyên tham mưu Lãnh đạo Bộ Tư pháp tổ chức các đoàn công tác liên ngành để kiểm tra công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật tại các bộ, ngành, địa phương. Ngoài ra, thông qua chế độ báo cáo thống kê hàng năm, qua theo dõi tình hình triển khai công tác này tại các cơ quan, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đã kịp thời có công văn đề nghị các cơ quan thực hiện nghiêm túc quy định của pháp luật trong công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản như: Thực hiện rà soát văn bản khi có căn cứ, định kỳ công bố văn bản hết hiệu lực pháp luật; định kỳ hệ thống hóa văn bản theo quy định; xử lý kịp thời các văn bản đã lạc hậu, lỗi thời, mâu thuẫn, chồng chéo với quy định của pháp luật...

Ngoài việc thường xuyên theo dõi, đôn đốc việc triển khai nhiệm vụ rà soát văn bản tại các cơ quan, thời gian vừa qua, với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước, đầu mối tổ chức thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật trên cả nước, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đã chỉ đạo và kiểm tra nhiều hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản quan trọng, có ý nghĩa rất lớn đối với việc hoàn thiện và thi hành pháp luật như: Tổ chức kỳ hệ thống hóa văn bản đầu tiên thống nhất trong cả nước tính đến ngày 31/12/2013, tổ chức rà soát văn bản để bảo đảm phù hợp với Hiến pháp năm 2013, hệ thống hóa văn bản kỳ 2014 - 2018 thống nhất trong cả nước.

Theo đó, có thể khái quát tình hình thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản tại các bộ, ngành, địa phương như sau:

+ Về xây dựng thể chế: Trên cơ sở các quy định chung của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các nghị định của Chính phủ, một số bộ, ngành, địa phương đã cụ thể hóa nội dung công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản thực hiện tại cơ quan, ngành, địa phương mình. Trong đó, đặc biệt chú trọng đến việc quy định rõ cơ quan đầu mối, cơ chế phối hợp khi thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản.

Việc xác định rõ cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị trong công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là hết sức cần thiết, tạo cơ chế phối hợp nhịp nhàng, bảo đảm phân công rõ việc, rõ trách nhiệm của các cơ quan trong công tác này, đặc biệt là trách nhiệm của các cơ quan chuyên môn đối với tình hình, kết quả rà soát, hệ thống hóa văn bản thuộc lĩnh vực cơ quan đó được phân công quản lý, xóa bỏ quan niệm công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là nhiệm vụ của riêng cơ quan tư pháp, pháp chế từ trước đến nay.

+ Về việc thực hiện rà soát văn bản: Hoạt động rà soát thường xuyên, rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn được các bộ, ngành, địa phương quan tâm thực hiện. Thông qua đó, đã phát hiện nhiều văn bản có nội dung trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp. Trên cơ sở kết quả rà soát, các cơ quan đã chủ động thực hiện việc xử lý văn bản theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý theo quy định pháp luật. Ngoài ra, hiện nay, 100% các bộ, ngành, địa phương đã thực hiện nghiêm túc việc định kỳ hàng năm công bố văn bản hết hiệu lực thi hành thuộc trách nhiệm rà soát của mình.

Có thể nói, một trong những điểm nhấn, làm thay đổi nhận thức căn bản của các cơ quan đối với hoạt động rà soát văn bản từ khi Chính phủ ban hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP là việc pháp luật quy định rõ nguyên tắc, yêu cầu của hoạt động rà soát là phải được thực hiện thường xuyên, ngay khi có căn cứ rà soát, bảo đảm phát hiện kịp thời các văn bản có nội dung trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp. Trên cơ sở kết quả rà soát, mọi nội dung trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp của văn bản phải được người, có quan có thẩm quyền kịp thời xử lý. Làm được điều này, hệ thống pháp luật mới thực sự minh bạch, thống nhất, tránh được các khoảng trống pháp luật, hạn chế được tình trạng áp dụng, thi hành không đúng quy định pháp luật.

+ Về hệ thống hóa văn bản: Việc hệ thống hóa văn bản theo định kỳ 05 năm một lần được các bộ, ngành, địa phương thực hiện theo đúng quy định pháp luật và chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ.

Trước đây, hoạt động hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật được các bộ, cơ quan ngang bộ, địa phương thực hiện tự phát, không thống nhất. Do đó, các cơ quan nhà nước khó có thể kiểm soát được số lượng cũng như chất lượng văn bản quy phạm pháp luật tại một thời điểm. Khắc phục tình trạng này, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP đã quy định thời điểm hệ thống hóa văn bản kỳ đầu tiên thống nhất trong cả nước là ngày 31/12/2013. Theo đó, phần lớn các bộ, cơ quan ngang bộ, các địa phương đã hoàn thành kỳ hệ thống hóa văn bản đầu tiên thống nhất trong cả nước. Hiện nay, các bộ, ngành, địa phương đã xây dựng Kế hoạch thực hiện hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật kỳ 2014 - 2018 (kỳ thứ hai thống nhất trong cả nước) và đang tập trung nguồn lực để thực hiện bảo đảm tiến độ, chất lượng theo kế hoạch.

+ Các điều kiện bảo đảm

Về tổ chức bộ máy: Công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản tại các bộ, ngành được giao cho tổ chức pháp chế làm đầu mối, tại địa phương được giao cho các cơ quan tư pháp. Theo đó, tại tổ chức pháp chế, công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản thường được giao cho một lãnh đạo tổ chức pháp chế phụ trách và một công chức làm đầu mối thực hiện. Các công chức khác thuộc tổ chức pháp chế thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản theo lĩnh vực được phân công phụ trách. Ở cấp tỉnh, để thực hiện công tác này, các Sở Tư pháp đã giao cho Phòng Xây dựng và kiểm tra văn bản hoặc Phòng Kiểm tra văn bản, có địa phương giao cho Phòng Phổ biến, giáo dục pháp luật. Theo đó, từ một đến hai công chức được giao làm đầu mối triển khai công tác này. Tất cả các công chức đều thực hiện theo chế độ kiêm nhiệm. Qua theo dõi tình hình công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật tại các cơ quan thấy rằng, việc bố trí biên chế cho công tác này đã được quan tâm, tuy nhiên thường xuyên có biến động trong việc sắp xếp, phân bổ cán bộ, điều này đã ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả triển khai công tác này trên thực tế.

Về kinh phí: Các bộ, ngành, địa phương đã quan tâm, bố trí kinh phí cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, chưa thực sự đồng đều, một số nơi còn chưa đáp ứng được yêu cầu triển khai nhiệm vụ.

 Về các điều kiện bảo đảm khác: Các bộ, cơ quan ngang bộ, địa phương bước đầu xây dựng cơ sở dữ liệu văn bản theo lĩnh vực quản lý hoặc do địa phương ban hành để phục vụ nhu cầu tra cứu văn bản của cơ quan và người dân, trong đó có tích hợp kết quả rà soát, hệ thống hóa văn bản vào các thuộc tính của văn bản. Cơ sở dữ liệu văn bản của các bộ, cơ quan ngang bộ, địa phương đang từng bước được kết nối chung với Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật do Bộ Tư pháp chủ trì xây dựng. Tuy nhiên, cơ sở dữ liệu rà soát, hệ thống hóa văn bản chưa được xây dựng theo quy định.

- Về công tác tập huấn, hướng dẫn, bồi dưỡng kỹ năng, nghiệp vụ

Mặc dù rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động rất quen thuộc đối với các cơ quan. Tuy nhiên, để thực hiện công tác này theo thể chế thống nhất, ngay khi Chính phủ ban hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đã tích cực tham mưu Lãnh đạo Bộ Tư pháp tổ chức các hội nghị triển khai thực hiện Nghị định, thường xuyên mở các lớp tập huấn, biên soạn các tài liệu nhằm hướng dẫn nghiệp vụ cho công tác này. Ngoài ra, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật cũng cử báo cáo viên tập huấn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản cho người làm công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản tại nhiều bộ, ngành, địa phương. Bên cạnh việc tổ chức tập huấn, Bộ Tư pháp còn tích cực biên soạn các tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ như sách nghiệp vụ, sổ tay tình huống. Ngoài ra, công tác tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản còn được thực hiện trong quá trình phối hợp công tác, trả lời vướng mắc của các cơ quan nhà nước khi tác nghiệp trực tiếp trong những trường hợp cụ thể.

Kết quả hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản thời gian qua đã góp phần không nhỏ vào việc thực hiện mục tiêu xây dựng hệ thống pháp luật công khai, minh bạch, tạo điều kiện để người dân có thể tiếp cận được hệ thống pháp luật thuận tiện, dễ dàng. Đồng thời, thông qua việc rà soát, hệ thống hóa văn bản, các cơ quan nhà nước có thể đánh giá được tình trạng văn bản, từ đó có các biện pháp để hoàn thiện thể chế, xây dựng một hệ thống pháp luật minh bạch, đồng bộ, khả thi, đáp ứng được yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế.

Cùng với những tác động tích cực, hiệu quả do công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản mang lại, chất lượng công tác soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản quy phạm pháp luật được nâng lên rõ rệt, có nhiều chuyển biến tích cực, bảo đảm chất lượng văn bản, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước của bộ, ngành và địa phương, hạn chế tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn trong hệ thống pháp luật. Bên cạnh đó, hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản chính là công cụ quan trọng, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính phù hợp của các quy định pháp luật với tình hình phát triển kinh tế - xã hội, từ đó nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của văn bản quy phạm pháp luật.

Để đạt được các kết quả như trên, ngoài các yếu tố hết sức quan trọng là sự quan tâm, chỉ đạo sát sao của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, phải kể đến sự chủ động, tích cực của cơ quan được giao quản lý nhà nước trong công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật.

2. Tồn tại, hạn chế

Bên cạnh những kết quả đã đạt được, hoạt động quản lý nhà nước trong công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn một số tồn tại, hạn chế.

Việc tham mưu, xây dựng thể chế cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật đã được thực hiện tích cực, cơ bản đáp ứng yêu cầu quản lý và triển khai thực hiện công tác này trên thực tế, tuy nhiên vẫn có những quy định chưa thực sự hợp lý, chưa xử lý được hết các vấn đề phát sinh trong hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật.

Việc theo dõi, đôn đốc rà soát thường xuyên các văn bản tại các bộ, ngành, địa phương còn chưa sát sao, kịp thời. Hiện nay, pháp luật đã quy định rất rõ trách nhiệm của các bộ, ngành, địa phương trong công tác rà soát văn bản. Theo đó, các cơ quan này có trách nhiệm chủ động trong việc xác định căn cứ rà soát, văn bản phải rà soát và thực hiện rà soát bảo đảm đúng các nguyên tắc theo quy định. Trên cơ sở kết quả rà soát, pháp luật cũng quy định các cơ quan chủ động trong việc xử lý kết quả rà soát. Như vậy, công tác rà soát văn bản chỉ thực sự hiệu quả khi các cơ quan thực hiện đúng trách nhiệm của mình, văn bản không còn phù hợp phải được rà soát và xử lý kịp thời. Tuy nhiên, thực tế việc rà soát văn bản tại các bộ, ngành, địa phương mặc dù đã được quan tâm hơn, song vẫn chưa bảo đảm thực hiện được theo đúng nguyên tắc rà soát văn bản. Trong quá trình áp dụng, thi hành pháp luật, nhiều văn bản hết hiệu lực, có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp vẫn chưa được rà soát và xử lý, gây nhầm lẫn, khó khăn khi thực hiện. Trong khi đó, cơ quan quản lý nhà nước chưa theo dõi, đôn đốc kịp thời các bộ, ngành, địa phương trong việc rà soát văn bản, chưa kiểm soát được số lượng văn bản các bộ, ngành, địa phương phải thực hiện rà soát trong năm.

3. Nguyên nhân và đề xuất
Nguyên nhân chính của những tồn tại nêu trên là do biên chế phụ trách công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản tại Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu. Các công chức hiện này đang phải thực hiện rất nhiều nhiệm vụ khác nhau, do đó việc phân bổ thời gian để theo dõi, đôn đốc việc rà soát, hệ thống hóa văn bản tại các bộ, ngành, địa phương còn gặp nhiều khó khăn. Trong khi đó, việc ứng dụng công nghệ thông tin và xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản mặc dù đã được triển khai, nhưng còn thiếu đồng bộ, chưa đáp ứng được yêu cầu, chưa kết nối được thông tin giữa các bộ, ngành, địa phương với nhau.

Trước thực trạng đó, trong thời gian tới, để thúc đẩy hiệu quả công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật cần tiếp tục phát huy hơn nữa vai trò quản lý nhà nước của mình, trong đó, đẩy mạnh việc kiểm tra, theo dõi, đôn đốc việc thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật; đồng thời tích cực tham mưu các cơ quan có thẩm quyền quan tâm, hoàn thiện thể chế, kiện toàn tổ chức, bảo đảm kinh phí và các điều kiện bảo đảm cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật.