Quản lý nhà nước về việc áp dụng biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành chính

Một là, các văn bản pháp luật hiện hành chưa tập trung điều chỉnh nội dung quản lý nhà nước về biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành chính

Hiện nay, bên cạnh Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Nghị định số 81/2013/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Nghị định số 81/2013/NĐ-CP), thì việc áp dụng biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành chính (TTHC) được thực hiện theo quy định của các văn bản pháp luật sau: Nghị định số 112/2013/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 02/10/2013 quy định hình thức xử phạt trục xuất, biện pháp tạm giữ người, áp giải người vi phạm theo TTHC và quản lý người nước ngoài vi phạm pháp luật Việt Nam trong thời gian làm thủ tục trục xuất (Nghị định số 112/2013/NĐ-CP); Nghị định số 17/2016/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 17/03/2016 sửa đổi Nghị định 112/2013/NĐ-CP; Thông tư số 42/2010/TT-BCA của Bộ Công an ban hành ngày 04/11/2010 quy định chi tiết thi hành một số điều của Quy chế tạm giữ người theo thủ tục hành chính; Luật Hải quan năm 2014; Thông tư số 10/2015/TT-BTP ngày 31/08/2015 quy định chế độ báo cáo trong quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật.

Tuy nhiên, nội dung quản lý nhà nước về biện pháp tạm giữ người theo TTHC hiện nay vẫn chưa được chú trọng, mà chỉ được coi như một nội dung trong quá trình triển khai thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 nói chung. Ví dụ: Quyết định số 717/QĐ-TTg ngày 15/5/2014 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật; Quyết định số 1950/QĐ-TTg phê duyệt Đề án “Xây dựng tổ chức bộ máy, biên chế triển khai thực hiện quản lý thống nhất công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính của Bộ Tư pháp, các bộ, cơ quan ngang bộ và các cơ quan tư pháp địa phương”. Đầu năm 2016, Bộ Tư pháp cũng đã tiến hành kiện toàn “Tổ công tác liên ngành tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong việc triển khai thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012”.

Ở các địa phương thì từ cuối năm 2015, nhiều Ủy ban nhân dân (UBND) các tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương đã ban hành kế hoạch, quyết định, chỉ thị chỉ đạo về việc triển khai và tăng cường thực hiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trên địa bàn trong năm 2016. Như vậy, cơ sở pháp lý cho việc triển khai thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì khá đầy đủ, nhưng riêng đối với biện pháp tạm giữ người theo TTHC thì chưa thực sự được quan tâm đúng mức, trong khi việc áp dụng biện pháp này dễ ảnh hưởng tới quyền và lợi ích hợp pháp của người dân.

Hai là, việc ban hành văn bản hướng dẫn báo cáo thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính chưa kịp thời

Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 có quy định về việc thực hiện báo cáo tình hình thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính theo định kỳ 06 tháng và hàng năm. Tuy nhiên, đến tháng 8 năm 2015, Thông tư số 10/2015/TT-BTP ngày 31/08/2015 quy định chế độ báo cáo trong quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật mới được ban hành. Tuy nhiên, ngay cả khi đã ban hành mẫu văn bản báo cáo nhưng nội dung báo cáo thống kê việc áp dụng biện pháp tạm giữ người cũng không rõ ràng (chỉ bao gồm nội dung số lượng quyết định tạm giữ người và chia thành hai cột: đối với người thành niên và chưa thành niên). Nghiên cứu cho thấy các báo cáo ở địa phương thường bỏ sót nội dung tình hình áp dụng biện pháp tạm giữ như: Long An[1], Quảng Ngãi[2], Tiền Giang[3], Tuyên Quang[4], Quảng Nam[5], Hậu Giang[6], thành phố Cao Lãnh[7]…). Điểm thiếu sót này khiến cho công tác theo dõi tình hình áp dụng biện pháp tạm giữ người gặp khó khăn bởi Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật sẽ thiếu dữ liệu để lập được bảng thống kê chi tiết làm căn cứ để Bộ Tư pháp tổng kết tình hình thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói chung và việc áp dụng các biện pháp ngăn chặn, bảo đảm xử lý vi phạm hành chính trong đó có biện pháp tạm giữ người. Đây cũng chính là lý do khiến cho báo cáo tình hình thi hành pháp luật Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 của Bộ Tư pháp cũng chỉ tổng hợp được tổng số quyết định tạm giữ người theo TTHC năm 2015 và báo cáo tình hình thi hành pháp luật Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 của Bộ Tư pháp 06 tháng đầu năm 2016 không có nội dung về việc áp dụng biện pháp tạm giữ người theo TTHC. Đây thực sự là một thiếu sót lớn bởi thực tế chúng ta dường như đang “bỏ ngỏ” hoạt động quản lý nhà nước về vấn đề này. Điều này đồng nghĩa với việc trên thực tế nếu xảy ra sai phạm trong quá trình tạm giữ người theo TTHC như người không có thẩm quyền tiến hành tạm giữ; tạm giữ những người không thuộc đối tượng bị tạm giữ; bức cung, nhục hình trong quá trình tạm giữ,... thì cũng khó có thể kiểm soát. Thực tế cho thấy, khi xảy ra hậu quả nghiêm trọng thì những vụ việc tạm giữ người trái pháp luật mới bị phát hiện[8]. Như vậy, nếu không quản lý sát sao về công tác báo cáo tình hình tạm giữ người theo TTHC, thì chúng ta khó phát hiện các bất cập để khắc phục và nguy cơ công dân bị xâm phạm các quyền cơ bản vẫn có thể xảy ra.

Ba là, biểu mẫu báo cáo công tác theo dõi công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính chưa phù hợp

Thông tư số 10/2015/TT-BTP ngày 31/08/2015 quy định về chế độ báo cáo trong quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật (Thông tư số 10/2015/TT-BTP) đã ban hành mẫu văn bản báo cáo công tác theo dõi công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Tuy nhiên, nội dung báo cáo thống kê việc áp dụng biện pháp tạm giữ người cũng không rõ ràng (chỉ bao gồm nội dung số lượng quyết định tạm giữ người và chia thành hai cột: đối với người thành niên và chưa thành niên). Chính vì vậy, Thông tư số 10/2015/TT-BTP cần sửa đổi biểu mẫu báo cáo này để thể hiện rõ hơn tình hình thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính khi địa phương có áp dụng biện pháp tạm giữ người trong quá trình xử lý vi phạm. Biểu mẫu này cần nêu rõ: Số lượng quyết định; đối tượng bị áp dụng là người thành niên hoặc chưa thành niên; số lượng quyết định ban hành trái thẩm quyền; số lượng quyết định bị khiếu nại và kết quả giải quyết khiếu nại; trường hợp địa phương không áp dụng biện pháp này thì cũng nêu rõ trong báo cáo.

Bốn là, về công tác kiểm tra và thanh tra việc áp dụng biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành chính

Hiện nay, chúng ta không có quy định riêng về công tác kiểm tra, thanh tra việc áp dụng biện pháp tạm giữ người theo TTHC mà chỉ có quy định về công tác kiểm tra và thanh tra việc thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói chung - đây được xem là hai trong số các nội dung quản lý công tác xử lý vi phạm hành chính quy định tại Điều 21, Điều 22 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP.

- Về công tác kiểm tra: Công tác kiểm tra có thể được tiến hành theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ; đề nghị của bộ, ngành, UBND cấp tỉnh; đề nghị của Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp trên cơ sở theo dõi tình hình thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính; hoặc việc thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thuộc phạm vi quản lý liên ngành đang có nhiều khó khăn, vướng mắc, bất cập hoặc đối với vụ việc phức tạp[9]. Phương thức kiểm tra có thể là: kiểm tra theo định kỳ, theo chuyên đề, địa bàn; kiểm tra đột xuất; hoặc kiểm tra liên ngành. Ở một số địa phương xảy ra tình trạng trùng lắp, chồng chéo giữa các đoàn kiểm tra khiến hiệu quả của công tác kiểm tra chưa được như mong đợi[10]. Bên cạnh đó, quy định về các trường hợp tiến hành kiểm tra cũng như quy định về thẩm quyền kiểm tra còn chưa phù hợp.

Chính vì vậy, tác giả kiến nghị cần bổ sung thêm vào Nghị định 81/2013/NĐ-CP một số nội dung về công tác kiểm tra như sau:

(i)  Bổ sung các điểm đ và e khoản 2 Điều 21 liên quan đến các trường hợp phải tiến hành kiểm tra việc xử lý vi phạm hành chính, như sau:

Điều 21. Kiểm tra việc thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính:

“1….

 2. Việc kiểm tra được tiến hành trong các trường hợp sau đây:…

“đ) Qua theo dõi thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính phát hiện việc áp dụng quy định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính có dấu hiệu xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức;

e) Khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của cá nhân, tổ chức phản ánh việc áp dụng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính chưa chính xác hoặc có dấu hiệu xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức”.

(ii) Sửa đổi, bổ sung điểm a khoản 4 Điều 21 cho phù hợp với việc bổ sung quy định tại điểm đ và điểm e như trên. Đồng thời, quy định rõ trách nhiệm của Cục trưởng Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật trong việc giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện việc kiểm tra đối với các vụ vi phạm có tính chất phức tạp, mang tính liên ngành, trong phạm vi toàn quốc. Bên cạnh đó, cũng xác định trách nhiệm của Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp trong việc giúp UBND cấp tỉnh, huyện thực hiện việc kiểm tra theo thẩm quyền, cụ thể:

“a) Bộ trưởng Bộ Tư pháp ra quyết định kiểm tra đối với trường hợp quy định tại các điểm a, b, d, đ và e khoản 2 Điều này. Đối với vụ việc quy định tại các điểm d, đ và e khoản 2 Điều này mà có tính chất phức tạp, mang tính liên ngành, trong phạm vi toàn quốc, thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định. Cục trưởng Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật thuộc Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện việc kiểm tra.

Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp chịu trách nhiệm giúp Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện thực hiện việc kiểm tra theo quy định tại điểm b khoản 4 Điều này.”

- Về công tác thanh tra: Công tác thanh tra ở các bộ và cơ quan ngang bộ chủ yếu được thực hiện bởi thanh tra bộ. Ngoài ra, các cơ quan quản lý chuyên ngành thuộc bộ như tổng cục, cục cũng được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành về lĩnh vực mình quản lý. Điều 22 Nghị định 81/2013/NĐ-CP có quy định về công tác phối hợp thanh tra việc thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Theo đó, việc phối hợp thanh tra thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính giữa Bộ Tư pháp với các bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan; giữa Sở Tư pháp với các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh, các cơ quan được tổ chức theo ngành dọc đóng trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, UBND cấp huyện được thực hiện trong trường hợp có kiến nghị, phản ánh của cá nhân, tổ chức, báo chí về việc áp dụng quy định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

          Thực hiện quy định này, các bộ, cơ quan ngang bộ và các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã ban hành nhiều văn bản quy định về quy chế phối hợp trong quản lý nhà nước như: Quyết định số 29/2015/QĐ-UBND ngày 31/12/2015 của UBND tỉnh Bạc Liêu về việc ban hành quy chế phối hợp trong quản lý nhà nước đối với công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trên địa bàn tỉnh Bạc Liêu có nội dung quy định: “Phối hợp thanh tra trong trường hợp có kiến nghị, phản ảnh của cá nhân, tổ chức, báo chí về việc áp dụng quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính” (khoản 4 Điều 5).

          Tuy nhiên, cho đến nay, chưa có bất kỳ một văn bản nào hướng dẫn một cách chi tiết để triển khai thực hiện thống nhất trên phạm vi cả nước. Chính vì vậy, Chính phủ cần ban hành Nghị định về công tác kiểm tra, phối hợp thanh tra, trong đó, có quy định xử lý trách nhiệm của người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính nói chung và tạm giữ người theo TTHC nói riêng vi phạm chế độ công vụ trong việc thực thi pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và xử lý việc thực hiện kết luận sau thanh tra, kiểm tra để các bộ, cơ quan ngang bộ và địa phương có đầy đủ cơ sở pháp lý để thực hiện nhiệm vụ kiểm tra và phối hợp thanh tra tình hình thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.

1. Bất cập trong việc áp dụng biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành chính và một số kiến nghị

Một là, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định trường hợp thủ trưởng vắng mặt thì có thể giao quyền cho cấp phó để áp dụng biện pháp tạm giữ người theo TTHC. Tuy nhiên, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm2012 và cả các văn bản quy phạm pháp luật khác hiện nay vẫn chưa quy định rõ thế nào được coi là vắng mặt, thời gian vắng mặt là bao lâu để được quyền giao cho cấp phó hoặc chỉ cần không có mặt tại trụ sở cơ quan tại thời điểm phát hiện ra hành vi vi phạm cần phải áp dụng biện pháp tạm giữ người hay phải không có mặt trong suốt khoảng thời gian cần ra quyết định áp dụng biện pháp tạm giữ người mới được coi là vắng mặt. Điều này khiến cho việc áp dụng trên thực tế còn dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau. Điều luật cũng quy định rằng việc giao quyền này phải được thực hiện bằng văn bản và phải thể hiện rõ phạm vi, nội dung, thời hạn được giao quyền.

Như vậy, có thể hiểu rằng, việc giao quyền này có thể được thực hiện trước khi có tình huống (là căn cứ, điều kiện áp dụng biện pháp tạm giữ người) xảy ra. Thực tế cũng cho thấy không phải khi xuất hiện căn cứ áp dụng biện pháp tạm giữ người thì thủ trưởng cơ quan có thẩm quyền mới làm văn bản giao quyền, mà việc giao quyền này thủ trường có thể ban hành văn bản giao quyền thường xuyên cho cấp phó trước khi thủ trưởng vắng mặt tại cơ quan[11].

Một trường hợp khác là cấp phó được giao quyền bởi thủ trưởng tiền nhiệm và vì lý do nào đó cấp trưởng khuyết (do điều động, được bổ nhiệm giữ chức vụ khác, do sức khỏe không thể tiếp tục thực hiện nhiệm vụ…) và hiện chưa có cấp trưởng mới thì cấp phó có được tạm giữ người theo văn bản giao quyền của cấp trưởng tiền nhiệm hay không[12]. Thực tế giải quyết vấn đề này cho thấy cấp phó vẫn thực hiện quyền đã được giao theo văn bản giao quyền của cấp trưởng tiền nhiệm cho đến khi có văn bản giao quyền mới của cấp trưởng kế tiếp. Cách giải quyết này trên thực tế là khá phù hợp, tuy nhiên, vấn đề là chúng ta đang thiếu cơ sở pháp lý quy định nguyên tắc kế thừa quyền được giao. Vì vậy, để tạo thuận lợi cho quá trình áp dụng biện pháp tạm giữ người theo TTHC, tác giả kiến nghị bổ sung nội dung này vào Nghị định 81/2013/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Điều 123 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, theo đó: “Trường hợp cấp phó được giao quyền bởi thủ trưởng tiền nhiệm và vì lý do nào đó cấp trưởng khuyết (do điều động, được bổ nhiệm giữ chức vụ khác, do sức khỏe không thể tiếp tục thực hiện nhiệm vụ…) và hiện chưa có cấp trưởng mới, thì cấp phó vẫn thực hiện quyền đã được giao theo văn bản giao quyền của cấp trưởng tiền nhiệm cho đến khi có văn bản giao quyền mới của cấp trưởng kế tiếp và phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình trước pháp luật”.

           Hai là, về mẫu văn bản giao quyền ban hành kèm theo Nghị định 81/2013/NĐ-CP về giao quyền tạm giữ người theo thủ tục hành chính

Hiện nay, mẫu văn bản giao quyền được quy định tại Nhóm III. Mẫu văn bản khác được ban hành kèm theo Nghị định số 81/2013/NĐ-CP. Tên của mẫu văn bản giao quyền này là “Văn bản giao quyền xử phạt vi phạm hành chính”. Văn bản này có thể có nhiều tên loại khác nhau như: công văn, thông báo, quyết định giao quyền. Tuy nhiên, tính chất của công văn, thông báo, quyết định là khác nhau, nên không thể cho phép chủ thể có thẩm quyền lựa chọn một trong ba tên loại văn bản này, mà nên dùng một tên gọi thống nhất.

Bên cạnh đó, phần căn cứ ban hành văn bản giao quyền lại căn cứ vào khoản 2 Điều 123 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Điều này đồng nghĩa với việc mẫu văn bản này không chỉ giao quyền về xử phạt vi phạm hành chính mà còn giao cả quyền tạm giữ người theo TTHC. Tuy nhiên, nếu sử dụng chung mẫu này cho cả mẫu giao quyền tạm giữ người theo TTHC là không phù hợp. Thêm vào đó, mặc dù hướng dẫn trong mẫu văn bản này là thực hiện theo quy định Thông tư số 01/2011/TT-BNV của Bộ Nội vụ ban hành ngày 19/01/2011 hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính, tuy nhiên, thể thức, kỹ thuật trình bày chưa chính xác.

          Chính vì vậy, tác giả kiến nghị Chính phủ cần ban hành thêm mẫu văn bản riêng để giao quyền tạm giữ người theo TTHC và tên gọi của mẫu văn bản này là “Quyết định giao quyền tạm giữ người theo TTHC”, không dùng chung với mẫu văn bản giao quyền xử phạt vi phạm hành chính vì nội dung, căn cứ và mục đích áp dụng của hai văn bản này là khác nhau.

Ba là, về quyết định tạm giữ người theo thủ tục hành chính

Biểu mẫu Quyết định tạm giữ người theo TTHC hiện nay được thực hiện theo mẫu số 12 (Quyết định tạm giữ người theo TTHC) được ban hành kèm theo Nghị định số 81/2013/NĐ-CP. Tuy nhiên, việc bố trí các thành phần thể thức văn bản chưa phù hợp. Chính vì vậy, để đảm bảo thống nhất biểu mẫu văn bản thì biểu mẫu Quyết định tạm giữ người theo TTHC hiện nay cần được sửa đổi.

Bên cạnh đó, quy định đóng dấu quyết định tạm giữ người còn phát sinh nhiều bất cập trên thực tế. Cụ thể, khoản 1 Điều 13 Nghị định 112/2013/NĐ-CP quy định: “Quyết định tạm giữ người theo TTHC phải đóng dấu cơ quan của người ra quyết định tạm giữ”. Tuy nhiên, trường hợp phải tạm giữ người khi chủ thể có thẩm quyền tiến hành hoạt động thanh tra, kiểm tra đột xuất hoặc phải tạm giữ người ở nơi xa xôi, hẻo lánh; hoặc trên tàu bay, tàu biển, tàu hỏa,…, thì người ra quyết định tạm giữ sẽ gặp khó khăn trong việc mang theo con dấu để thực hiện đúng như quy định nêu trên. Bên cạnh đó, trường hợp cấp phó được chủ thể có thẩm quyền giao quyền tạm giữ người bằng văn bản, thì cấp phó cũng khó có thể thực hiện quy định trên. Bởi lẽ, theo quy định tại khoản 5 Điều 24 Nghị định số 99/2016/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 01/07/2016 về quản lý, sử dụng con dấu, thì “con dấu phải được quản lý chặt chẽ tại trụ sở của cơ quan, tổ chức và chỉ chức danh nhà nước, người đứng đầu cơ quan, tổ chức mới được quyết định việc mang con dấu ra ngoài trụ sở để sử dụng giải quyết công việc”. Như vậy, trường hợp cấp phó được giao quyền tạm giữ người, nhưng không được giao con dấu ra ngoài trụ sở, thì vô hình chung quy định của pháp luật đang làm khó chủ thể áp dụng pháp luật. Bởi lẽ, nếu buộc phải tạm giữ mà không ra quyết định, không đóng dấu thì trái quy định của pháp luật, mà làm đúng như quy định thì khó có thể thực hiện.

Chính vì vậy, tác giả đề xuất sửa khoản 5 Điều 24 Nghị định số 99/2016/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 01/07/2016 về quản lý, sử dụng con dấu, theo đó: “Con dấu phải được quản lý chặt chẽ tại trụ sở của cơ quan, tổ chức và chỉ chức danh nhà nước, người đứng đầu cơ quan, tổ chức mới được quyết định việc mang con dấu ra ngoài trụ sở để sử dụng giải quyết công việc. Trường hợp cơ quan bị khuyết người đứng đầu, thì cấp phó được giao quyền theo văn bản giao quyền của người đứng đầu tiền nhiệm có thể mang con dấu ra ngoài trụ sở để sử dụng giải quyết công việc và phải tự chịu trách nhiệm về việc sử dụng con dấu của cơ quan, tổ chức theo quy định của pháp luật”. Quy định như vậy thì cấp phó được giao quyền tạm giữ người mới có thể được giao con dấu ra ngoài trụ sở để thực hiện thẩm quyền theo quy định của pháp luật.

          Bốn là, về công tác thanh tra, kiểm tra việc áp dụng biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành chính

          Bên cạnh việc cần sửa đổi quy định của pháp luật cho phù hợp như tác giả đã phân tích ở trên thì những yếu kém trong công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm còn chưa đạt được hiệu quả như mong đợi, bởi lực lượng thanh tra còn “mỏng” nên không thể thanh tra, kiểm tra và phát hiện hết các vi phạm cần xử lý. Để khắc phục tình trạng này, cần các giải pháp sau:

(i) UBND cấp tỉnh thành lập đoàn kiểm tra liên ngành theo từng lĩnh vực để thực hiện kiểm tra liên ngành về tình hình thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.

(ii) Giao thêm cho Sở Tư pháp chức năng giúp UBND tỉnh tổng hợp công tác thanh tra, kiểm tra trên địa bàn của tỉnh về hoạt động xử lý vi phạm hành chính nói chung và tạm giữ người theo TTHC nói riêng.

(iii) UBND cấp tỉnh cần yêu cầu thanh tra của các sở và cơ quan tương đương sở chủ động thường xuyên tổ chức thanh tra đột xuất, thanh tra khi có phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức, báo chí về việc áp dụng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính có ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức..., trên địa bàn theo quy định, có như vậy mới hạn chế được các sai phạm trong quá trình thực thi công vụ của chủ thể có thẩm quyền, bảo đảm được quyền và lợi ích hợp pháp của người dân.

Năm là, thiếu biên chế công chức thực hiện nhiệm vụ quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói chung và tình hình áp dụng biện pháp tạm giữ người theo TTHC nói riêng

          Thực tế cho thấy rằng, đội ngũ công chức trực tiếp thực hiện nhiệm vụ quản lý công tác thi hành pháp luật hiện nay vẫn còn thiếu về số lượng. Chẳng hạn, theo Quyết định số 1950/QĐ-TTg phê duyệt Đề án “Xây dựng tổ chức bộ máy, biên chế triển khai thực hiện quản lý thống nhất công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính của Bộ Tư pháp, các bộ, cơ quan ngang bộ và các cơ quan tư pháp địa phương” (Quyết định 1950/QĐ-TTg), thì số biên chế công chức, viên chức của Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật gồm khoảng từ 42 - 45 người, nhưng đến ngày 31/03/2016, Cục mới chỉ có: 01 Cục trưởng, 03 Phó Cục trưởng và 20 công chức, viên chức và lao động hợp đồng[13]. Qua báo cáo của các bộ, ngành,… cho thấy, hiện nay, ngoài Bộ Công an, Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, có thêm Bộ Quốc phòng đã triển khai việc kiện toàn tổ chức bộ máy, bố trí nhân sự để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về xử lý vi phạm hành chính, còn lại đa số các bộ, cơ quan ngang bộ đều chỉ bố trí được từ 01 - 02 chuyên viên kiêm nhiệm thực hiện công tác quản lý thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.

          Quá trình bổ sung biên chế chuyên trách để thực hiện nhiệm vụ quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính ở các địa phương cũng gặp nhiều khó khăn. Theo Quyết định số 1950/QĐ-TTg, thì Phòng Quản lý xử lý vi phạm hành chính tại Sở Tư pháp Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh ít nhất 07 biên chế công chức, Sở Tư pháp thành phố Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ với ít nhất là 05 biên chế, các địa phương cũng bố trí ít nhất từ 03 - 05 biên chế công chức. Tuy nhiên tính đến ngày 31/03/2016 mới có 60/63 tỉnh, thành phố thành lập phòng chuyên môn trực thuộc Sở Tư pháp (Phòng Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật) để thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo quy định còn lại một số địa phương vẫn phải bố trí cán bộ kiêm nhiệm. Việc bố trí các công chức kiêm nhiệm như trên là một giải pháp “tình thế” nên chưa mang lại hiệu quả cao. Nhiều công chức kiêm nhiệm lại chưa được đào tạo đầy đủ về nghiệp vụ nên chưa đáp ứng được yêu cầu chuyên môn, nghiệp vụ ảnh hưởng tới công tác quản lý.

           Vì vậy, để đảm bảo hiệu quả công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói chung và tạm giữ người theo TTHC nói riêng đạt hiệu quả thì cần nhanh chóng kiện toàn tổ chức bộ máy, bổ sung biên chế chuyên trách đang thiếu hụt hiện nay.

Sáu là, về công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật tạm giữ người theo thủ tục hành chính

          Bộ Tư pháp đóng vai trò quan trọng nhất trong việc thực hiện công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính cũng như hướng dẫn các bộ, cơ quan ngang bộ khác tiến hành các hoạt động này. Tuy nhiên, công tác phổ biến, tuyên truyền pháp luật về Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 tập trung chủ yếu về việc tuyên truyền về xử phạt vi phạm hành chính, trong đó trọng điểm là các nội dung (các trường hợp vi phạm, mức xử phạt,…) thông qua các hình thức như: Biên soạn chuyên mục hỏi đáp về Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 phát trên đài truyền thanh, truyền hình; tổ chức sinh hoạt tuyên truyền, phổ biến pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nhân Ngày Pháp luật Việt Nam 09/11, tổ chức các cuộc thi tìm hiểu pháp luật...[14]. Trong khi đó, nội dung liên quan tới các biện pháp ngăn chặn nhất là tạm giữ người theo TTHC ít được coi trọng. Đây chính là lý do khiến người dân không có kiến thức đầy đủ hoặc thậm chí hiểu sai về việc áp dụng biện pháp ngăn chặn này.

Công tác tuyên truyền chưa phù hợp với những đối tượng ở vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc, khu vực có trình độ dân trí thấp, ít hiểu biết pháp luật thì những hình thức tuyên truyền, phổ biến mang tính đại trà như: Hội nghị, băng rôn, tờ gấp, khẩu hiệu…, nhìn chung chưa mang lại hiệu quả cao. Đây chính là những vùng mà người dân do trình độ hiểu biết pháp luật thấp nên dễ bị lôi kéo lợi dụng vận chuyển hàng hóa trái phép qua biên giới hoặc vi phạm các quy định về bảo vệ rừng,…

Bên cạnh đó, để tránh tình trạng tạm giữ người trái pháp luật do chủ thể có quyền tạm giữ chưa cập nhật được các quy định pháp luật[15], thì Bộ Tư pháp cần triển khai các hoạt động tập huấn, phổ biến các quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và các nghị định hướng dẫn thi hành về việc áp dụng biện pháp tạm giữ người theo TTHC một cách sâu rộng để nâng cao khả năng áp dụng pháp luật một cách đúng đắn vào đời sống thực tiễn tránh trường hợp chủ thể có thẩm quyền cứ phát hiện có dấu hiệu vi phạm thì “giữ nhầm hơn bỏ sót” mà không đối chiếu với các quy định của pháp luật gây ảnh hưởng nghiêm trọng tới quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.

Bảy là, điều kiện về cơ sở vật chất và kinh phí cho hoạt động quản lý nhà nước

Để đảm bảo cho hoạt động quản lý nhà nước về công tác theo dõi thi hành pháp luật về tạm giữ người theo TTHC đạt hiệu quả thì cũng cần phân bổ thêm kinh phí và các điều kiện, phương tiện khác như kinh phí bảo đảm cho việc triển khai, chế độ thông tin, trang thiết bị, phương tiện làm việc, cơ sở dữ liệu, kho lưu trữ tang vật, phương tiện... Chính vì vậy, để tháo gỡ những khó khăn trên thì Bộ Tài chính cần ban hành thông tư hướng dẫn việc lập dự toán, sử dụng và quyết toán kinh phí cho công tác quản lý và thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính làm cơ sở pháp lý cho các cơ quan, đơn vị chủ động bố trí ngân sách thực hiện nhiệm vụ này.

Như vậy với việc phân tích các điểm còn hạn chế cũng như đưa ra các kiến nghị để khắc phục những bất cập trong công tác quản lý nhà nước về xử lý vi phạm hành chính nói chung và biện pháp tạm giữ người nói riêng, tác giả hy vọng rằng, trong thời gian tới, công tác quản lý nhà nước đối với biện pháp này sẽ tốt hơn, từ đó, góp phần nâng cao hiệu quả của việc áp dụng pháp luật xử lý vi phạm hành chính trên thực tế ./.