Quy định về địa bàn hoạt động hải quan - nhìn từ kinh nghiệm một số nước và bài học rút ra cho Việt Nam

Việc xác định địa bàn hoạt động hải quan của cơ quan hải quan có ý nghĩa rất lớn. Bên cạnh đó, việc xác định vị trí, vai trò của cơ quan hải quan và các cơ quan khác liên quan trong công tác phòng, chống buôn lậu, vận chuyển trái phép hàng hóa qua biên giới sẽ tạo cơ sở để cơ quan hải quan xác định ở đâu, khi nào cơ quan hải quan sẽ chủ trì trong hoạt động kiểm soát, đấu tranh và xử lý vi phạm trong lĩnh vực hải quan và khi nào cơ quan hải quan là cơ quan phối hợp. Để nghiên cứu nội dung này, tác giả đã nghiên cứu quy định địa bàn hoạt động hải quan của một số nước và đối chiếu với quy định địa bàn hoạt động của Hải quan Việt Nam để thấy được những điểm tiến bộ, hạn chế trong quy định pháp luật Việt Nam hiện hành về địa bàn hoạt động hải quan.

1. Địa bàn hoạt động hải quan theo pháp luật của một số nước

1.1. Về địa bàn hoạt động hải quan theo Luật Hải quan Indonesia

Theo quy định tại khoản 1 Điều 1 Luật Hải quan Indonesia năm 1995 thì lãnh thổ hải quan là lãnh thổ nước Cộng hòa Indonesia bao gồm: Vùng đất, vùng nước, vùng trời trên đó và các địa điểm đặc biệt trong các vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa trong đó Luật này được áp dụng đầy đủ. Khoản 3 Điều 1 Luật Hải quan Indonesia năm 1995 quy định khu vực hải quan là khu vực có ranh giới tại các cảng biển, cảng hàng không, hay các địa điểm khác được quy định cho việc xuất, nhập khẩu hàng hóa hoàn toàn do Tổng cục Hải quan và thuế gián thu kiểm soát.

1.2. Về địa bàn hoạt động hải quan theo Luật Hải quan Trung Quốc

Thẩm quyền của lực lượng cảnh sát hải quan chống buôn lậu được Nhà nước trao cho rất rộng không chỉ trong địa bàn hoạt động của mình mà còn trong cả khu vực nội địa. Theo quy định tại đoạn 2 khoản 4 Điều 6 Luật Hải quan Trung Quốc “trong khu vực giám sát, quản lý về hải quan và các khu vực ven biên, dọc biên giới đã được quy định, khi điều tra các vụ án buôn lậu, sau khi được Trưởng hải quan trực thuộc hoặc Trưởng hải quan lệ thuộc phê chuẩn, hải quan có quyền kiểm tra, khám xét phương tiện vận tải có nghi vấn buôn lậu, kiểm tra, khám xét nơi ở của công dân và bất kỳ nơi nào có nghi vấn tàng trữ, cất giấu hàng hóa, vật phẩm buôn lậu”. Như vậy, địa bàn hoạt động hải quan của hải quan Trung Quốc rất rộng và phân chia theo nhiệm vụ, đối với nhiệm vụ phòng chống buôn lậu thì được trao thẩm quyền rất rộng ở bất kỳ nơi nào.

1.3. Về địa bàn hoạt động của hải quan theo Luật Hải quan Philippines

Theo quy định tại tiết 603, 604, 605, 606 Luật Hải quan Philippines thì cơ quan hải quan có quyền giám sát và áp đặt quyền hạn trên tất cả các biển trong phạm vi thẩm quyền pháp lý của Philippines, đối với tất cả các bờ biển, cảng, sân bay, hải cảng, vịnh, sông, nội thủy bất luận có hành trình từ biển vào hay không. Đối với những địa chỉ chưa được xác định thuộc thẩm quyền của cơ quan hải quan, trường hợp cần thiết để cho cơ quan hải quan hoạt động thì Tổng thống sẽ ban hành sắc luật tuyên bố những địa điểm này thuộc thẩm quyền của cơ quan hải quan và khi đó cơ quan hải quan có thẩm quyền đầy đủ ở đó. Từ tiết 2201 đến tiết 2212 Luật Hải quan Philippines quy định các quyền của cơ quan hải quan trong việc khám xét, tịch thu và bắt giữ các hành vi vi phạm pháp luật hải quan trong đó khẳng định đặc quyền của cơ quan hải quan trong việc bảo vệ nguồn thu và ngăn chặn buôn lậu.

2. Địa bàn hoạt động hải quan theo pháp luật Việt Nam và một số kiến nghị

Theo quy định tại Điều 5 Pháp lệnh Hải quan năm 1990 thì địa bàn hoạt động hải quan bao gồm khu vực cửa khẩu, cảng biển, cảng sông quốc tế, cảng hàng không dân dụng quốc tế, bưu điện quốc tế, khu vực kiểm soát hải quan dọc theo biên giới, bờ biển, hải đảo, vùng tiếp giáp lãnh hải và những địa điểm khác ở nội địa do Pháp lệnh này quy định. 

Ngày 19/4/1991, Hội đồng Bộ trưởng ra Nghị định số128-HĐBT quy định phạm vi địa bàn hoạt động cụ thể và khu vực kiểm soát hải quan. Theo đó, Nghị định quy định 02 nội dung:

Thứ nhất, quy định về địa bàn hoạt động hải quan. Điều 1 Nghị định số 128-HĐBT quy định về phạm vi địa bàn hoạt động cụ thể của hải quan Việt Nam gồm: Các khu vực cửa khẩu đường bộ, bao gồm các cửa khẩu chính, cửa khẩu phụ dọc theo biên giới quốc gia giữa Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam với các nước láng giềng; các cảng hàng không dân dụng quốc tế, cảng biển, cảng sông có thông thương với nước ngoài bằng đường biển, đường sông. Riêng đối với cảng biển quốc tế, khu vực này còn bao gồm cả khu vực xung quanh phao số "0" và nơi quy định cho tàu, thuyền xuất cảnh, nhập cảnh neo đậu để chờ vào cảng biển quốc tế và dọc theo các luồng lạch từ các khu vực nói trên vào cảng biển quốc tế; các bưu kiện quốc tế (bưu cục ngoại dịch) có chuyển nhận thư từ, bưu kiện với nước ngoài theo Công ước của Liên minh bưu chính viễn thông quốc tế và các quy định về bưu chính viễn thông của Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam; tại các địa điểm khác ở nội địa gồm: Kho, bãi chuyên dụng chứa hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu của các tổ chức vận tải, kinh doanh và giao nhận xuất, nhập khẩu, địa điểm của các tổ chức được phép làm dịch vụ xuất, nhập khẩu hoặc dịch vụ bán hàng thu ngoại tệ; bưu cục kiểm quan; địa điểm của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội được hải quan chấp nhận làm địa điểm kiểm tra hải quan và những địa điểm ở nội địa mà hải quan phát hiện có dấu hiệu hoạt động buôn lậu hoặc vận chuyển trái phép hàng hoá, ngoại hối qua biên giới; các tuyến đường quá cảnh, mượn đường Việt Nam (là các tuyến đường được Chính phủ Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định cho hoạt động quá cảnh, mượn đường Việt Nam tính từ cửa khẩu nhập tới cửa khẩu xuất).

Thứ hai, quy định về khu vực kiểm soát hải quan. Điều 2 Nghị định số 128-HĐBT quy định khu vực kiểm soát hải quan gồm: Khu vực kiểm soát hải quan dọc theo biên giới đất liền bao gồm các xã và các đơn vị hành chính tương đương trong khu vực biên giới Việt Nam; khu vực kiểm soát hải quan trên sông suối biên giới là phần sông suối biên giới trong phạm vi các xã và các đơn vị hành chính tương đương trong khu vực biên giới; khu vực kiểm soát hải quan dọc theo bờ biển và hải đảo bao gồm các xã và các đơn vị hành chính tương đương ở ven biển và hải đảo;  khu vực kiểm soát hải quan trên biển bao gồm nội thuỷ, lãnh hải và vùng tiếp giáp lãnh hải của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Như vậy, địa bàn hoạt động hải quan quy định rất rộng để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước về hải quan, kiểm soát biên giới của cơ quan hải quan.

 Ngày 29/6/2001, Quốc hội đã thông qua Luật Hải quan thay thế Pháp lệnh Hải quan năm 1990. Theo quy định tại Điều 6 của Luật Hải quan thì địa bàn hoạt động chỉ bao gồm các khu vực cửa khẩu đường bộ, ga đường sắt liên vận quốc tế, cảng biển quốc tế, cảng sông quốc tế, cảng hàng không dân dụng quốc tế, các địa điểm làm thủ tục hải quan ngoài cửa khẩu, khu chế xuất, kho ngoại quan, kho bảo thuế, khu vực ưu đãi hải quan, bưu điện quốc tế, các địa điểm kiểm tra hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu trong lãnh thổ và trên vùng biển thực hiện quyền chủ quyền của Việt Nam, trụ sở doanh nghiệp khi tiến hành kiểm tra sau thông quan và các địa bàn hoạt động hải quan khác theo quy định của pháp luật. 

Ngày 23/6/2014, Quốc hội đã thông qua Luật Hải quan thay thế Luật Hải quan số 29/2001/QH10 và Luật số 42/2005/QH11 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hải quan.

Theo quy định tại Điều 1 Luật Hải quan năm 2014 “Luật này quy định quản lý nhà nước về hải quan đối với hàng hóa được xuất khẩu, nhập khẩu, quá cảnh, phương tiện vận tải xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh của tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài trong lãnh thổ hải quan; về tổ chức và hoạt động của hải quan”. Theo quy định tại khoản 13 Điều 4 Luật Hải quan năm 2014 “Lãnh thổ hải quan gồm những khu vực trong lãnh thổ, vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam nơi Luật hải quan được áp dụng”. Theo quy định tại Điều 7 Luật Hải quan năm 2014, địa bàn hoạt động hải quan được xác định bao gồm khu vực cửa khẩu đường bộ, ga đường sắt liên vận quốc tế, cảng hàng không dân dụng quốc tế; cảng biển, cảng thủy nội địa có hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu, xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh; khu vực đang lưu giữ hàng hóa chịu sự giám sát hải quan, khu chế xuất, khu vực ưu đãi hải quan; các địa điểm làm thủ tục hải quan, kho ngoại quan, kho bảo thuế, bưu điện quốc tế, trụ sở người khai hải quan khi kiểm tra sau thông quan; các địa điểm kiểm tra hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu trong lãnh thổ hải quan; khu vực, địa điểm khác đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, được phép xuất khẩu, nhập khẩu, quá cảnh hàng hóa, xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh phương tiện vận tải theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

Trong địa bàn hoạt động hải quan, cơ quan hải quan chịu trách nhiệm kiểm tra, giám sát, kiểm soát đối với hàng hóa, phương tiện vận tải và xử lý vi phạm pháp luật về hải quan.

Căn cứ Luật Hải quan năm 2014, ngày 02/01/2015 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 01/2015/NĐ-CP quy định chi tiết phạm vi địa bàn hoạt động hải quan; trách nhiệm phối hợp trong phòng, chống buôn lậu, vận chuyển trái phép hàng hóa qua biên giới thì chỉ những vị trí đã được xác định tại các văn bản này  mới được xác định là địa bàn hoạt động hải quan, còn các địa điểm khác nằm ngoài không phải là địa bàn hoạt động hải quan.

Theo quy định của Luật Hải quan năm 2014 thì địa bàn hoạt động hải quan đã bị bó hẹp chỉ còn trong khu vực cửa khẩu, cảng biển, cảng sông quốc tế và các địa điểm làm thủ tục hải quan trong nội địa, trong khi nhiệm vụ của cơ quan hải quan là “kiểm soát biên giới”, hoạt động buôn lậu, vận chuyển trái phép qua biên giới thường diễn ra ở những nơi hẻo lánh, đi lại khó khăn.

Mặt khác, trên thực tế có rất nhiều điểm cửa khẩu phụ, lối mở, điểm xuất hàng hiện nay mặc dù đang diễn ra hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu nhưng vẫn chưa được xác định là địa bàn hoạt động hải quan. Do không được xác định là địa bàn hoạt động hải quan nên lực lượng kiểm soát hải quan khi thực hiện nhiệm vụ đấu tranh phòng, chống buôn lậu tại các khu vực này gặp nhiều khó khăn, phải “phối hợp” với các lực lượng khác nên không đảm bảo tính kịp thời, trong một số trường hợp còn gặp phải tính huống “để lộ thông tin” ảnh hưởng đến hiệu quả công tác.

Việc triển khai các biện pháp nghiệp vụ kiểm soát hải quan, cũng như việc áp dụng các biện pháp điều tra gặp nhiều khó khăn, vì hoạt động khám xét của hải quan chỉ được tiến hành trong địa bàn hoạt động hải quan. Việc mở rộng địa bàn hoạt động hải quan đang là một vấn đề mà toàn Ngành Hải quan quan tâm. Theo khuyến nghị của Ngân hàng Thế giới thì địa bàn hoạt động hải quan nên mở rộng như Pháp lệnh Hải quan năm 1990, không nên chia tách biên giới để giao cho các lực lượng khác nhau kiểm soát, mà phải bảo đảo tính thống nhất và toàn vẹn biên giới. Cùng với sứ mệnh của hải quan giữ vai trò “kiểm soát biên giới”. Vì vậy, Việt Nam có thể học tập kinh nghiệm của các nước, đặc biệt là Trung Quốc khi quy định về địa bàn hoạt động hải quan theo nhiệm vụ. Đối với nhiệm vụ giải quyết thủ tục hải quan thì quy định theo phạm vi ranh giới xác định, đối với nhiệm vụ chống buôn lậu khi không hạn chế phạm vi được xác định ở bất kỳ nơi nào thuộc chủ quyền.

Trước hết cần nghiên cứu, bổ sung Luật Hải quan năm 2014 theo hướng mở rộng phạm vi địa bàn hoạt động hải quan theo hai phương án cụ thể sau:

Phương án thứ nhất: Địa bàn hoạt động hải quan được xác định đối với tuyến đường bộ, đường biển bao gồm toàn bộ địa giới hành chính cấp xã (xã, phường, thị trấn ) tiếp giáp với nước láng giềng, nơi có cảng biển, cửa biển (quy định cụ thể như Nghị định số 128-HĐBT ngày 19/4/1991 trước đây).

Phương án thứ hai: Để đảm bảo công tác điều tra, chống buôn lậu được thực hiện hiệu quả, Việt Nam có thể học mô hình của Trung Quốc trong việc xác định địa bàn trong hoạt động điều tra hình sự của cơ quan hải quan thì địa bàn hoạt động hải quan bao gồm toàn bộ lãnh thổ quốc gia.