Quyền của người bị thiệt hại và người yêu cầu bồi thường trong Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

1. So sánh, phân tích quyền của người bị thiệt hại và quyền của người yêu cầu bồi thường

1.1. Về thuật ngữ

Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (Luật TNBTCNN) năm 2009  sử dụng đồng thời thuật ngữ “người bị thiệt hại” và “người yêu cầu bồi thường”. Tuy nhiên, chưa quy định rõ người bị thiệt hại và người yêu cầu bồi thường cụ thể là những người nào. Nghiên cứu các quy định của Luật TNBTCNN năm 2009 cho thấy, thuật ngữ “người bị thiệt hại” được sử dụng xuyên suốt trong các quy định của Luật. Thuật ngữ “người yêu cầu bồi thường” chỉ được sử dụng trong các quy định về hồ sơ yêu cầu bồi thường và quyết định giải quyết bồi thường[i]. Do đó, có thể dẫn đến hai cách hiểu khác nhau. Cách hiểu thứ nhất, người bị thiệt hại và người yêu cầu bồi thường là một chủ thể, việc sử dụng thuật ngữ người yêu cầu bồi thường được thay cho thuật ngữ người bị thiệt hại với mục đích thể hiện rõ hành vi thực hiện quyền của người bị thiệt hại trong việc có yêu cầu bồi thường. Cách hiểu thứ hai, người bị thiệt hại và người yêu cầu bồi thường có thể là các chủ thể khác nhau. Vì Luật TNBTCNN năm 2009 quy định rõ quyền của người bị thiệt hại mà chưa quy định rõ quyền của người yêu cầu bồi thường nên việc xác định quyền của người yêu cầu bồi thường sẽ phải căn cứ vào các quy định của pháp luật khác có liên quan như Bộ luật Dân sự.

Một trong những nội dung mới của Luật TNBTCNN năm 2017 là giải nghĩa cụ thể thuật ngữ “người bị thiệt hại” và “người yêu cầu bồi thường”. Theo đó, “người bị thiệt hại” là cá nhân, tổ chức bị thiệt hại về vật chất, thiệt hại về tinh thần do người thi hành công vụ gây ra thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước[ii]. “Người yêu cầu bồi thường” là người có văn bản yêu cầu bồi thường thuộc một trong các trường hợp: Người bị thiệt hại, người đại diện theo pháp luật, người đại diện theo ủy quyền của người bị thiệt hại, người thừa kế của người bị thiệt hại trong trường hợp người bị thiệt hại chết hoặc tổ chức kế thừa quyền, nghĩa vụ của tổ chức bị thiệt hại đã chấm dứt tồn tại[iii]. Mặc dù Luật TNBTCNN năm 2009 hay Luật TNBTCNN năm 2017 có quy định khác nhau về thuật ngữ, tuy nhiên, điểm tương đồng giữa cả hai văn bản quy phạm pháp luật này là không phân biệt cá nhân, tổ chức bị thiệt hại của Việt Nam hay nước ngoài. Theo đó, tại Việt Nam mọi cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ sẽ được giải quyết bồi thường mà không có bất kỳ sự phân biệt nào. Điều này đã thể hiện đậm nét nguyên tắc mọi người đều bình đẳng trước pháp luật và thực hiện triệt để các yêu cầu về hội nhập quốc tế.

1.2. Về quyền của người bị thiệt hại và quyền của người yêu cầu bồi thường trong quá trình yêu cầu bồi thường và giải quyết yêu cầu bồi thường

Luật TNBTCNN năm 2009 đã quy định 05 nhóm quyền của người bị thiệt hại, làm cơ sở để bảo đảm thực hiện quyền được bồi thường của mình, bao gồm: (i) Yêu cầu Nhà nước bồi thường thiệt hại, khôi phục danh dự theo quy định của Luật TNBTCNN năm 2009; (ii) Được cơ quan có trách nhiệm bồi thường hoặc Tòa án giải quyết và thông báo việc giải quyết bồi thường; (iii) Khiếu nại, tố cáo quyết định, hành vi trái pháp luật của người có thẩm quyền trong việc giải quyết bồi thường theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo; (iv) Khiếu nại, kháng cáo bản án, quyết định của Tòa án theo quy định của pháp luật tố tụng; (v) Yêu cầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Bên cạnh đó, trong quá trình yêu cầu bồi thường và giải quyết yêu cầu bồi thường, người bị thiệt hại còn có các quyền như được cơ quan có trách nhiệm bồi thường hướng dẫn bổ sung hồ sơ yêu cầu bồi thường[iv].

Luật TNBTCNN năm 2017, bên cạnh việc kế thừa, có sửa đổi các quyền của người bị thiệt hại theo quy định của Luật TNBTCNN năm 2009, còn bổ sung thêm 03 nhóm quyền khác là: (i) Nhờ người khác bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho mình; (ii) Ủy quyền theo quy định của Bộ luật Dân sự cho cá nhân, pháp nhân khác thực hiện quyền yêu cầu bồi thường và (iii) Quyền khác theo quy định của pháp luật[v]. Bên cạnh đó, so với Luật TNBTCNN năm 2009 thì Luật TNBTCNN năm 2017 đã quy định rạch ròi giữa quyền của người yêu cầu bồi thường là người bị thiệt hại với quyền của người yêu cầu bồi thường là người đại diện theo pháp luật, người thừa kế của người bị thiệt hại hoặc tổ chức kế thừa quyền, nghĩa vụ của tổ chức bị thiệt hại đã chấm dứt tồn tại và người yêu cầu bồi thường là người đại diện theo ủy quyền. Theo đó, người yêu cầu bồi thường là người bị thiệt hại có các quyền: (i) Yêu cầu một trong các cơ quan quy định tại khoản 7 Điều 3 của Luật TNBTCNN năm 2017 giải quyết yêu cầu bồi thường và được thông báo kết quả giải quyết yêu cầu bồi thường; (ii) Khiếu nại, tố cáo, khởi kiện quyết định, hành vi trái pháp luật của người có thẩm quyền trong việc giải quyết yêu cầu bồi thường theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo và pháp luật về tố tụng hành chính; khiếu nại, kháng cáo bản án, quyết định của Tòa án theo quy định của pháp luật về tố tụng; (iii) Yêu cầu cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp khác của mình theo quy định của pháp luật; (iv) Nhờ người khác bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho mình; (v) Được cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước, cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại hướng dẫn thủ tục yêu cầu bồi thường; (vi) Ủy quyền theo quy định của Bộ luật Dân sự cho cá nhân, pháp nhân khác thực hiện quyền yêu cầu bồi thường và (vii) Quyền khác theo quy định của pháp luật. Trong khi đó, người yêu cầu bồi thường là người đại diện theo ủy quyền có các quyền như người bị thiệt hại với quyền của người yêu cầu bồi thường là người đại diện theo pháp luật, người thừa kế của người bị thiệt hại hoặc tổ chức kế thừa quyền, nghĩa vụ của tổ chức bị thiệt hại đã chấm dứt tồn tại, ngoại trừ quyền được ủy quyền theo quy định của Bộ luật Dân sự và các quyền khác theo quy định của pháp luật.

Xuất phát từ sự khác nhau về địa vị pháp lý của người bị thiệt hại và người yêu cầu bồi thường nên trong trường hợp người bị thiệt hại trực tiếp yêu cầu bồi thường thì hồ sơ yêu cầu bồi thường bao gồm: (i) Văn bản yêu cầu bồi thường; (ii) Văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường, trừ trường hợp người bị thiệt hại không được gửi hoặc không thể có văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường; (iii) Giấy tờ chứng minh nhân thân của người bị thiệt hại và (iv) Tài liệu, chứng cứ có liên quan đến việc yêu cầu bồi thường (nếu có). Tuy nhiên, đối với người yêu cầu bồi thường là người thừa kế (nếu có nhiều người thừa kế thì những người thừa kế đó phải cử ra một người đại diện) hoặc là người đại diện của người bị thiệt hại thì ngoài các tài liệu mà người bị thiệt hại phải cung cấp như đã nêu trên thì trong hồ sơ còn phải có các tài liệu: (i) Giấy tờ chứng minh nhân thân của người thừa kế, người đại diện của người bị thiệt hại; (ii) Văn bản ủy quyền hợp pháp trong trường hợp đại diện theo ủy quyền; (iii) Trường hợp người bị thiệt hại chết mà có di chúc thì người yêu cầu bồi thường phải cung cấp di chúc, trường hợp không có di chúc thì phải có văn bản hợp pháp về quyền thừa kế.

1.3. Về phục hồi danh dự

Luật TNBTCNN được ban hành để bồi thường cho cá nhân, tổ chức bị thiệt hại về vật chất, thiệt hại về tinh thần do người thi hành công vụ gây ra thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Xuất phát từ đối tượng được bồi thường nêu trên, các quy định về phục hồi danh dự được xây dựng hướng đến thiệt hại trực tiếp về danh dự, nhân phẩm của người bị thiệt hại. Luật TNBTCNN năm 2009, quy định việc khôi phục danh dự cho người bị thiệt hại trong hoạt động tố tụng hình sự thông qua việc xin lỗi, cải chính công khai với hai hình thức là: (i) Trực tiếp xin lỗi, cải chính công khai tại nơi cư trú hoặc nơi làm việc của người bị thiệt hại; (ii) Đăng trên một tờ báo trung ương và một tờ báo địa phương.

Xuất phát từ việc mở rộng phạm vi trách nhiệm bồi thường nhà nước đối với cá nhân là người bị thiệt hại trong trường hợp bị buộc thôi việc trái pháp luật, bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục bắt buộc, cơ sở cai nghiện bắt buộc nên đối tượng được phục hồi danh dự theo quy định của Luật TNBTCNN năm 2017 đã được mở rộng hơn. Bên cạnh đó, Luật TNBTCNN năm 2017 quy định bổ sung việc chủ động phục hồi danh dự; trực tiếp xin lỗi và cải chính công khai; đăng báo xin lỗi và cải chính công khai đều chỉ áp dụng đối với người bị thiệt hại. Những đối tượng còn lại là người đại diện theo pháp luật, người đại diện theo ủy quyền của người bị thiệt hại, người thừa kế của người bị thiệt hại trong trường hợp người bị thiệt hại chết hoặc tổ chức kế thừa quyền, nghĩa vụ của tổ chức bị thiệt hại đã chấm dứt tồn tại không thuộc trường hợp được phục hồi danh dự theo quy định của Luật TNBTCNN năm 2017.

1.4. Về trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc bảo đảm cho người yêu cầu bồi thường, người bị thiệt hại thực hiện quyền

Tương ứng với quyền của người yêu cầu bồi thường và người bị thiệt hại là nghĩa vụ của cơ quan giải quyết bồi thường, cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước và các cơ quan khác có liên quan.

Đối với cơ quan có trách nhiệm bồi thường (Luật TNBTCNN năm 2017 sử dụng thuật ngữ “cơ quan giải quyết bồi thường”), Điều 8 Luật TNBTCNN năm 2009 quy định 08 nhóm nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan có trách nhiệm bồi thường. Điều 15 Luật TNBTCNN năm 2017 quy định 15 nhóm trách nhiệm của cơ quan giải quyết bồi thường. Bên cạnh một số nghĩa vụ được kế thừa như tiếp nhận thụ lý yêu cầu bồi thường; xác minh thiệt hại, thương lượng việc bồi thường; chi trả tiền bồi thường; giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến việc giải quyết bồi thường; tham gia tố tụng tại Tòa án; khôi phục hoặc đề nghị cơ quan tổ chức có thẩm quyền khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp cho người bị thiệt hại; báo cáo việc giải quyết yêu cầu bồi thường thì Luật TNBTCNN năm 2017 đã bổ sung một số trách nhiệm của cơ quan giải quyết bồi thường có liên quan trực tiếp đến việc thực hiện quyền của người yêu cầu bồi thường như hướng dẫn người yêu cầu bồi thường thực hiện thủ tục yêu cầu bồi thường hay giải thích cho người yêu cầu bồi thường về các quyền và nghĩa vụ của họ trong quá trình giải quyết yêu cầu bồi thường.

Đối với cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường (Luật TNBTCNN năm 2017 sử dụng thuật ngữ “cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước”), Luật TNBTCNN năm 2009 và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật TNBTCNN năm 2009 đã quy định trách nhiệm của cơ quan nhà nước đối với người bị thiệt hại, như hỗ trợ người bị thiệt hại thực hiện quyền yêu cầu bồi thường[vi]. Như đã được đề cập ở các mục trên, Luật TNBTCNN năm 2017 đã quy định cụ thể, tách bạch giữa quyền của người yêu cầu bồi thường và quyền của người bị thiệt hại. Về trách nhiệm của cơ quan nhà nước đối với hai nhóm đối tượng này có điểm tương đồng, đó là đều được cơ quan giải quyết bồi thường giải thích về các quyền và nghĩa vụ của họ trong quá trình giải quyết yêu cầu bồi thường và được hướng dẫn thực hiện thủ tục yêu cầu bồi thường (khoản 3 và khoản 9 Điều 15 Luật TNBTCNN năm 2017). Bên cạnh trách nhiệm của cơ quan giải quyết bồi thường, Luật TNBTCNN năm 2017 quy định về trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước trong việc bảo đảm quyền được bồi thường của người bị thiệt hại. Theo đó, ở trung ương, Bộ Tư pháp là cơ quan có trách nhiệm hỗ trợ người bị thiệt hại thực hiện thủ tục yêu cầu bồi thường; ở địa phương, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm hướng dẫn người bị thiệt hại thực hiện thủ tục yêu cầu bồi thường trong phạm vi địa phương mình, Sở Tư pháp là cơ quan được giao tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện nhiệm vụ này. Trường hợp người bị thiệt hại ủy quyền cho người đại diện, người được ủy quyền thì cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước ở cả trung ương và địa phương sẽ không thực hiện việc hỗ trợ, hướng dẫn dành cho đối tượng được ủy quyền, được đại diện.

2. Một số kiến nghị

Về thể chế, Luật TNBTCNN năm 2017 đã có bước tiến trong việc bảo đảm cho người bị thiệt hại, người yêu cầu bồi thường thực hiện quyền của mình. So với Luật TNBTCNN năm 2009, Luật TNBTCNN năm 2017 đã làm rõ thế nào là người yêu cầu bồi thường, người bị thiệt hại; bên cạnh đó, làm rõ địa vị pháp lý giữa hai đối tượng này trong việc thực hiện quyền yêu cầu bồi thường và phục hồi danh dự. Ngoài ra, so với Luật TNBTCNN năm 2009 thì Luật TNBTCNN năm 2017 đã quy định cụ thể hơn về trách nhiệm của các cơ quan trong việc bảo đảm thực hiện quyền được bồi thường của hai đối tượng nêu trên. Tuy nhiên, để tiếp tục bảo đảm quyền của người bị thiệt hại, người yêu cầu bồi thường, trong thời gian tới, tác giả cho rằng cần quan tâm đến việc tổ chức thi hành Luật TNBTCNN năm 2017, trong đó việc xác định rõ quyền và nghĩa vụ của các đối tượng áp dụng của Luật TNBTCNN năm 2017 là cần thiết. Để tiếp tục tổ chức thi hành Luật TNBTCNN năm 2017 có hiệu quả, các đối tượng cần tập trung thực hiện một số hoạt động sau đây:

2.1. Đối với cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước

Điểm k khoản 2 Điều 73 Luật TNBTCNN năm 2017 quy định Bộ Tư pháp là cơ quan đầu mối giúp Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước và có nhiệm vụ, quyền hạn trong việc xây dựng, quản lý cơ sở dữ liệu về công tác bồi thường nhà nước. Trong điều kiện cuộc cách mạng công nghệ 4.0 đang được áp dụng vào mọi lĩnh vực của cuộc sống, trong đó có cả lĩnh vực pháp luật và cải cách thủ tục hành chính thì việc xây dựng và vận hành cơ sở dữ liệu về công tác bồi thường nhà nước (với những thông tin tổng hợp về cơ sở pháp lý về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, nơi cung cấp dịch vụ nộp hồ sơ yêu cầu bồi thường trực tuyến, là một kênh giải đáp vướng mắc trực tiếp...) là cần thiết để giúp người bị thiệt hại nắm bắt, cập nhật thông tin chính thức, đầy đủ về pháp luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, nộp đơn yêu cầu bồi thường và được giải đáp vướng mắc trong việc áp dụng pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.

2.2. Đối với cơ quan giải quyết bồi thường

Điều 8 Luật TNBTCNN năm 2009, nay là Điều 15 Luật TNBTCNN năm 2017 đã quy định về trách nhiệm của cơ quan giải quyết bồi thường. Theo đó, về phía cơ quan giải quyết bồi thường cần bám sát 15 nhóm trách nhiệm được quy định tại Điều 15 Luật TNBTCNN năm 2017 để bảo đảm thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ được giao và kịp thời phúc đáp quyền được bồi thường của người bị thiệt hại. Việc giải quyết yêu cầu bồi thường không phải là nhiệm vụ thường xuyên của các cơ quan nhà nước. Vì vậy, khi phát sinh vụ việc yêu cầu bồi thường, nếu có khó khăn, vướng mắc, cơ quan giải quyết bồi thường cần kịp thời liên hệ với cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước để được hướng dẫn nghiệp vụ.

2.3. Đối với người yêu cầu bồi thường

Bên cạnh việc tiếp cận các thông tin pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cung cấp thông qua việc tuyên truyền phổ biến thì người bị thiệt hại, người yêu cầu bồi thường cần chủ động tìm hiểu các nguồn thông tin tham khảo để qua đó nắm bắt quyền và cách thức thực hiện quyền được bồi thường của mình. Mặt khác, để việc giải quyết bồi thường được thực hiện kịp thời, hiệu quả, cần có sự phối hợp từ phía cá nhân, tổ chức với cơ quan giải quyết bồi thường. Đồng thời, khi yêu cầu về việc khảo sát, đánh giá hiệu quả dịch vụ công nói chung và giải quyết bồi thường và quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước nói chung, cá nhân, tổ chức cần tích cực tham gia và bày tỏ quan điểm, đánh giá để trên cơ sở đó, cơ quan thực hiện khảo sát có thêm kênh thông tin để hoàn thiện hơn nữa các cơ chế để bảo đảm quyền của người bị thiệt hại, quyền của người yêu cầu bồi thường. Điều 12 Luật TNBTCNN năm 2009 được kế thừa và bổ sung thành Điều 16 Luật TNBTCNN năm 2017 quy định về các hành vi bị nghiêm cấm trong việc giải quyết yêu cầu bồi thường. Do đó, người yêu cầu bồi thường cần bảo đảm không vi phạm các quy định các hành vi bị nghiêm cấm này để bảo đảm việc giải quyết bồi thường được thực hiện nhanh chóng và hợp pháp.