Sự cần thiết và khả năng xã hội hóa hoạt động tống đạt giấy tờ của nước ngoài trong lĩnh vực dân sự

Hiện nay, việc tống đạt giấy tờ của nước ngoài chủ yếu do Tòa án nhân dân cấp tỉnh thực hiện. Trong khi hoạt động tống đạt giấy tờ của Tòa án đã được xã hội hóa thông qua việc thực hiện chế định Thừa phát lại[1]. Thông báo số 03/TB-TANDTC ngày 14/8/2015 của Tòa án nhân dân tối cao về tổng kết việc tiếp tục thí điểm chế định Thừa phát lại đã đánh giá hoạt động của Thừa phát lại trong việc tống đạt văn bản tố tụng của Tòa án đã góp phần làm giảm khối lượng công việc phải tống đạt để thẩm phán, thư ký Tòa án tập trung vào công việc giải quyết, xét xử các loại vụ án, từ đó góp phần bảo đảm việc xét xử được nhanh chóng, khách quan, đúng pháp luật.

Nghị quyết số 107/2015/QH13 ngày 26/11/2015 của Quốc hội về việc thực hiện chế định Thừa phát lại (Nghị quyết số 107/2015/QH13) đã ghi nhận kết quả đạt được trong việc thực hiện thí điểm; chấm dứt việc thí điểm và cho thực hiện chính thức chế định này trong phạm vi cả nước kể từ ngày 01/01/2016 và giao Chính phủ căn cứ tình hình thực tế ở địa phương tổ chức thực hiện chế định Thừa phát lại trong phạm vi hành nghề theo quy định hiện hành.

Thực hiện Nghị quyết số 107/2015/QH13, hiện nay, Bộ Tư pháp đang khẩn trương hoàn thiện để trình Chính phủ nghị định về tổ chức và hoạt động của Thừa phát lại, thay thế Nghị định số 61/2009/NĐ-CP ngày 24/7/2009 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của Thừa phát lại thực hiện thí điểm tại thành phố Hồ Chí Minh và Nghị định số 135/2013/NĐ-CP ngày 18/10/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung tên gọi và một số điều của Nghị định số 61/2009/NĐ-CP, trong đó, dự kiến có quy định cho phép Thừa phát lại thực hiện tống đạt văn bản của nước ngoài.

1. Thực tiễn thực hiện tống đạt giấy tờ của nước ngoài tại Việt Nam

Trung bình mỗi năm Việt Nam nhận được 800 yêu cầu tống đạt giấy tờ của nước ngoài. Cụ thể số yêu cầu được thể hiện qua các năm như sau: 872 yêu cầu (năm 2013), 825 yêu cầu (năm 2014), 805 yêu cầu (năm 2015), 689 yêu cầu (năm 2016).

Với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước về tương trợ tư pháp, hàng năm, Bộ Tư pháp thay mặt cho Chính phủ báo cáo Quốc hội về hoạt động tương trợ tư pháp. Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại một số hạn chế đối với việc thực hiện tương trợ tư pháp nói chung và tống đạt giấy tờ nói riêng và đang dần được khắc phục như: Tỷ lệ thực hiện yêu cầu tống đạt giấy tờ chưa cao, trung bình chỉ đạt từ 60 - 65%/năm; thời gian thực hiện chưa đảm bảo theo quy định, cá biệt có những yêu cầu hàng năm chưa có trả lời mặc dù Bộ Tư pháp đã có văn bản đôn đốc và nhắc tiến độ. Các hạn chế này xuất phát từ một số nguyên nhân sau:

Thứ nhất, về mặt khách quan

- Địa chỉ của người được yêu cầu tống đạt không đầy đủ, chỉ có tên xã/phường, thiếu số nhà, thôn, xóm nên các cơ quan có thẩm quyền mất thời gian xác minh, kiểm tra.

- Hồ sơ không đầy đủ bản dịch tiếng Việt hoặc bản dịch không đảm bảo chất lượng nên cơ quan có thẩm quyền ở một số địa phương gặp khó khăn trong xác định nội dung yêu cầu, xác định đương sự.

- Người được yêu cầu tống đạt ở vùng núi, vùng sâu, vùng xa giao thông đi lại khó khăn, không thuận tiện.

Thứ hai, về mặt chủ quan

- Cơ quan trung ương là Bộ Tư pháp chưa xây dựng được đội ngũ cán bộ chuyên trách để quản lý việc thực hiện nhiệm vụ này mà chỉ có một số cán bộ kiêm nhiệm nên công tác đôn đốc, nhắc nhở, kiểm tra tình hình thực hiện chưa được tiến hành thường xuyên.

- Cơ quan trực tiếp thực hiện cũng chưa có bộ phận riêng để thực hiện yêu cầu tống đạt giấy tờ của nước ngoài. Các Tòa án thường giao nhiệm vụ này cho các thư ký Tòa án kiêm nhiệm thực hiện, trong khi đó, riêng công tác chuyên môn, nghiệp vụ xét xử giải quyết các vụ việc dân sự trong nước hiện nay tại các Tòa án cũng đang quá tải, cần tập trung nguồn lực.

- Nhận thức về tính chất và tầm quan trọng của hoạt động tống đạt giấy tờ trong hoạt động tố tụng giải quyết các vụ việc dân sự đảm bảo quyền lợi ích của người dân, doanh nghiệp cũng như quan hệ đối ngoại của Việt Nam với nước ngoài chưa được coi trọng nên các cơ quan địa phương chưa thực sự quan tâm đến công tác này; không triển khai thực hiện ngay khi nhận được các yêu cầu.

2. Mô hình Thừa phát lại thực hiện tống đạt giấy tờ nước ngoài trên thế giới

Việc giao Thừa phát lại thực hiện hoạt động tống đạt giấy tờ bao gồm cả tống đạt giấy tờ trong nước và giấy tờ của nước ngoài rất phổ biến, được triển khai thực hiện từ rất lâu. Có thể nói, hiện nay, trên thế giới có 02 mô hình về Thừa phát lại thực hiện tống đạt giấy tờ nước ngoài, cụ thể:

2.1. Mô hình tống đạt giấy tờ của nước ngoài tại Pháp

Hoạt động Thừa phát lại tại Pháp ra đời từ thế kỷ thứ 13, Thừa phát lại không chỉ là một người hành nghề tự do mà còn là một công lại. Pháp luật Pháp quy định Thừa phát lại có 02 nhiệm vụ độc quyền là tống đạt giấy tờ và thi hành án, việc tống đạt giấy tờ bao gồm tống đạt giấy tờ trong nước và tống đạt giấy tờ ra nước ngoài, trong đó có cả tống đạt văn bản của nước ngoài.

Đối với việc tống đạt giấy tờ của nước ngoài, Văn phòng Thừa phát lại của Pháp tiếp nhận qua các kênh sau: (i) Giấy tờ tiếp nhận từ các nước chưa có điều ước quốc tế, loại này được gửi qua kênh ngoại giao; (ii) Giấy tờ tiếp nhận từ các nước thuộc Liên minh châu Âu: Nhận trực tiếp từ các Văn phòng Thừa phát lại hoặc cơ quan có thẩm quyền khác của nước yêu cầu; (iii) Giấy tờ tiếp nhận từ các quốc gia có điều ước quốc tế với Pháp bao gồm cả các nước là thành viên của Công ước Tống đạt và từ các nước có hiệp định song phương với Pháp, nhận qua cơ quan trung ương là Bộ Tư pháp Pháp.

Đối với kênh (i) và (iii), các yêu cầu khi đến Bộ Tư pháp Pháp, cơ quan này sẽ chuyển cho Viện Công tố để Viện Công tố chuyển đến các Văn phòng Thừa phát lại thực hiện. Pháp có khoảng 1.800 văn phòng Thừa phát lại ở tất cả các tỉnh, thành phố. Phí tống đạt giấy tờ của nước ngoài tại Pháp là 48,75 euro được trả cho Văn phòng Thừa phát lại đã thực hiện tống đạt.

2.2. Mô hình tống đạt giấy tờ của nước ngoài tại Hoa Kỳ

Hoa Kỳ là một trong những quốc gia ký Công ước Tống đạt, năm 1969, Công ước có hiệu lực đối với Hoa Kỳ. Cơ quan trung ương được chỉ định để thực thi Công ước tại Hoa Kỳ (cơ quan đại diện của Hoa Kỳ tiếp nhận tất cả các yêu cầu tống đạt giấy tờ được gửi đến Hoa Kỳ từ các quốc gia thành viên) là Bộ Tư pháp. Bộ Tư pháp Hoa Kỳ tiếp nhận tất cả các yêu cầu gửi đến và chuyển cho các cơ quan có thẩm quyền của Hoa Kỳ thực hiện theo quy định của pháp luật trong nước. 

Từ năm 2003, Bộ Tư pháp Hoa Kỳ ký hợp đồng thực hiện chức năng tống đạt giấy tờ của cơ quan trung ương với một nhà cung cấp tư nhân là Công ty Process Forwarding International (ABC Legal) để giải quyết các yêu cầu tống đạt giấy tờ trong các vụ việc dân sự hoặc thương mại tại Hoa Kỳ theo Công ước Tống đạt.

Công ty ABC Legal cung cấp dịch vụ tống đạt tư nhân duy nhất được ủy quyền thực hiện thay mặt cho Hoa Kỳ nhận các yêu cầu tống đạt, thực hiện tống đạt giấy tờ và hoàn thiện giấy xác nhận kết quả tống đạt theo đúng quy định của Công ước Tống đạt. Theo Hợp đồng giữa Bộ Tư pháp Hoa Kỳ và ABC Legal thì công ty này sẽ trực tiếp nhận yêu cầu tống đạt giấy tờ từ các nước thành viên Công ước Tống đạt và thực hiện theo quy định của pháp luật Hoa Kỳ trả kết quả cho cơ quan nước đã yêu cầu. Về bản chất, ABC Legal chính là một công ty/văn phòng Thừa phát lại. Chi phí đối với 01 yêu cầu tống đạt giấy tờ là 95 USD. Về phương thức tống đạt, các nhân viên thực hiện tống đạt giấy tờ của Công ty ABC Legal sẽ giao trực tiếp cho người được yêu cầu hoặc người thân sống chung cùng nhà. Trường hợp người được yêu cầu đã chuyển đi nơi khác, công ty sẽ tiến hành xác minh, tìm địa chỉ mới. Theo mô hình của Hoa Kỳ thì việc tống đạt giấy tờ theo điều ước quốc tế sẽ được chuyển trực tiếp cho Thừa phát lại, không cần gửi qua cơ quan trung ương. Cơ quan trung ương chỉ thực hiện việc quản lý trên cơ sở báo cáo của Thừa phát lại.

3. Đánh giá về sự cần thiết của việc xã hội hóa hoạt động tống đạt giấy tờ nước ngoài và khả năng thực hiện

3.1. Sự cần thiết của việc xã hội hóa hoạt động tống đạt giấy tờ của nước ngoài

a. Về thực tiễn

Từ ngày 01/10/2016, Công ước Tống đạt có hiệu lực với Việt Nam, mở ra quan hệ hợp tác về tống đạt giấy tờ giữa Việt Nam với 70 thành viên. Theo dự kiến, số lượng hồ sơ tống đạt của nước ngoài vào Việt Nam sẽ lên đến khoảng trên dưới 1.200 hồ sơ/năm (so với trung bình trong 03 năm gần đây là khoảng 800 hồ sơ/năm).

Theo quy định của Công ước Tống đạt, nếu việc tống đạt do các cơ quan nhà nước thực hiện thì sẽ không được thu phí mà thực hiện miễn phí cho nhau, nhưng nếu việc tống đạt giấy tờ do tổ chức, cá nhân ngoài Nhà nước thực hiện thì có thể thu phí để trang trải cho những chi phí thực hiện việc tống đạt đó. Kinh nghiệm quốc tế thực thi Công ước Tống đạt cho thấy, nhiều nước thành viên đã xã hội hóa hoạt động này, giao các tổ chức ngoài Nhà nước thực hiện rất hiệu quả, cơ quan nhà nước chỉ thực hiện nhiệm vụ giám sát, chỉ đạo, đôn đốc hướng dẫn. Việc xã hội hóa này đã giảm tải khối lượng công việc cũng như chi phí của ngân sách nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi để các cơ quan nhà nước có điều kiện tập trung nguồn lực cho việc thực hiện các chức năng quản lý nhà nước. Trong khi đó, từ trước đến nay, tại Việt Nam, việc thực hiện tống đạt giấy tờ của nước ngoài đều do các cơ quan nhà nước (Bộ Tư pháp, Tòa án thực hiện) và ngân sách nhà nước phải chi trả toàn bộ chi phí thực hiện tống đạt. Trong bối cảnh số lượng yêu cầu tống đạt ngày càng tăng khi đội ngũ cán bộ thực hiện tống đạt tại Bộ Tư pháp, Tòa án không thể bổ sung đã tiếp tục tạo gánh nặng về công việc và dẫn đến việc chậm có kết quả, kéo dài thời gian thực hiện các yêu cầu tống đạt của nước ngoài như đã đề cập ở trên, đồng thời, cũng tạo gánh nặng cho ngân sách nhà nước khi phải chi trả cho việc thiệc hiện.

b. Về chủ trương

Một trong những yêu cầu của việc tiếp tục thực hiện chế định Thừa phát lại theo Nghị quyết số 307/2015/QH13 là phải tăng cường vai trò, mở rộng phạm vi hoạt động cho Thừa phát lại nhằm tạo điều kiện cho hoạt động này phát triển. 

Bên cạnh đó, Thủ tướng Chính phủ cũng đã giao Bộ Tư pháp chủ trì sửa đổi các nghị định của Chính phủ về Thừa phát lại, trong đó có quy định việc thực hiện tống đạt theo Công ước thông qua Thừa phát lại (Mục IV.4 Kế hoạch thực hiện Công ước Tống đạt được phê duyệt tại Quyết định số 2312/QĐ-TTg ngày 29/11/2016 của Thủ tướng Chính phủ). Trên cơ sở đó, việc giao Thừa phát lại thực hiện tống đạt giấy tờ nước ngoài sẽ góp phần giảm tải công việc cho Tòa án; không những tiết kiệm kinh phí ngân sách nhà nước mà còn thu được chi phí của phía nước ngoài; nâng cao hiệu quả hoạt động tống đạt giấy tờ nước ngoài tại Việt Nam, qua đó, đảm bảo quyền lợi của người được yêu cầu tống đạt và quan hệ hợp tác giữa Việt Nam với các nước, khẳng định sự nghiêm túc của Việt Nam khi thực hiện các cam kết quốc tế; góp phần tăng cường vai trò, mở rộng phạm vi hoạt động cho Thừa phát lại để thúc đẩy nghề Thừa phát lại phát triển. Chính vì vậy, việc cho phép Thừa phát lại thực hiện tống đạt văn bản nước ngoài là nhu cầu rất cần thiết trong giai đoạn hiện nay.

3.2. Khả năng xã hội hóa hoạt động tống đạt giấy tờ nước ngoài tại Việt Nam

a. Về năng lực của Thừa phát lại

Xét bản chất và thủ tục thực hiện thì việc tống đạt giấy tờ nước ngoài về cơ bản tương tự như việc tống đạt giấy tờ của Tòa án và cơ quan thi hành án dân sự mà hiện nay Thừa phát lại đang thực hiện. Bên cạnh đó, việc tống đạt giấy tờ nước ngoài có yêu cầu người thực hiện đáp ứng được một số nội dung sau: (i) Có trình độ ngoại ngữ tiếng Anh; (ii) Am hiểu pháp luật trong nước và các điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên để thực hiện đúng quy định.

Tuy có một số đòi hỏi khác so với việc tống đạt giấy tờ trong nước nhưng với hiệu quả, chất lượng của hoạt động tống đạt giấy tờ của Tòa án, cơ quan thi hành án dân sự do Thừa phát lại thực hiện trong thời gian qua, có thể khẳng định Thừa phát lại hoàn toàn có thể đảm nhận thêm chức năng tống đạt giấy tờ của nước ngoài nếu được giao thực hiện.

b. Về mô hình thực hiện

Một trong những yêu cầu đặt ra đối với việc xã hội hóa hoạt động tống đạt giấy tờ của nước ngoài là Thừa phát lại phải thay thế được toàn bộ chức năng tống đạt giấy tờ nước ngoài đang được các Tòa án thực hiện. Điều đó có nghĩa là, khi nhận được giấy tờ của nước ngoài, Bộ Tư pháp sẽ chuyển cho Thừa phát lại thực hiện thay vì chuyển cho 63 Tòa án nhân dân cấp tỉnh như hiện nay.

Tuy nhiên, có một thách thức đặt ra khi xã hội hóa hoạt động tống đạt giấy tờ hiện nay là sự hạn chế của Thừa phát lại liên quan đến địa hạt, các Văn phòng Thừa phát lại chỉ thực hiện tống đạt giấy tờ theo địa hạt. Như vậy, sẽ gặp vấn đề cần phải giải quyết khi tống đạt giấy tờ nước ngoài được giao cho Thừa phát lại thực hiện, đó là: (i) Tống đạt giấy tờ tại địa phương không có Văn phòng Thừa phát lại; (ii) Đảm bảo tiết kiệm được thời gian, thủ tục, thuận lợi trong công tác quản lý cho Bộ Tư pháp khi thay vì gửi giấy tờ cho các Tòa án thực hiện theo lãnh thổ hiện nay bằng việc gửi giấy tờ cho Văn phòng Thừa phát lại thực hiện; (iii) Đảm bảo hiệu quả và việc thực hiện đúng quy trình.

Để giải quyết vấn đề trên, tác giả xin đưa ra một số giải pháp như sau:

- Về cơ sở pháp lý, phải đảm bảo những yêu cầu sau: (i) Không hạn chế về địa hạt đối với Thừa phát lại khi được giao thực hiện tống đạt giấy tờ nước ngoài; (ii) Xác định các điều kiện để lựa chọn Văn phòng Thừa phát lại có khả năng tống đạt giấy tờ nước ngoài.

- Năng lực, trình độ của Thừa phát lại cần phải được hoàn thiện thông qua việc đẩy mạnh công tác phổ biến, tập huấn, nâng cao nhận thức về hoạt động tống đạt giấy tờ nước ngoài cho các Thừa phát lại.

- Nâng cao vai trò quản lý của Bộ Tư pháp trong việc thực hiện nhiệm vụ tiếp nhận, kiểm tra các yêu cầu tống đạt giấy tờ nước ngoài trước khi giao cho các Thừa phát lại thực hiện.

Như vậy, có thể thấy, việc xây dựng mô hình Thừa phát lại tống đạt giấy tờ của nước ngoài tại Việt Nam cần phải kết hợp hai mô hình của Pháp và Hoa Kỳ, cụ thể: Bộ Tư pháp sẽ lựa chọn một Văn phòng Thừa phát lại đủ điều kiện để thực hiện tống đạt giấy tờ nước ngoài nhưng để đảm bảo chức năng quản lý trong bối cảnh nhiệm vụ này còn rất mới đối với Thừa phát lại, Bộ Tư pháp vẫn có trách nhiệm tiếp nhận và kiểm tra tất cả các yêu cầu tống đạt giấy tờ của nước ngoài, các yêu cầu hợp lệ sẽ được chuyển cho Văn phòng Thừa phát lại thực hiện; hoạt động tống đạt giấy tờ nước ngoài sẽ được Văn phòng Thừa phát lại định kỳ báo cáo Bộ Tư pháp.

Trần Thị Minh Hà

Vụ Pháp luật quốc tế, Bộ tư pháp