1. Dẫn nhập

Thực hiện chính quyền đô thị (CQĐT) là tất yếu khách quan vì đặc điểm và yêu cầu quản lý nhà nước giữa đô thị và nông thôn là khác nhau. So với khu vực nông thôn thì đô thị có những đặc thù như: Lãnh thổ đô thị là một thể thống nhất, liên hoàn, không thể chia cắt thành bộ phận riêng lẻ; quy mô dân số lớn, dân tập trung đông, cơ cấu đa dạng phức tạp; trình độ dân trí cao, nhu cầu đa dạng có tính chất khép kín và tính tự quản cao; kinh tế tập trung chủ yếu là các ngành phi nông nghiệp (công nghiệp, dịch vụ, thương mại, du lịch), tốc độ tăng trưởng kinh tế cao, tạo nguồn thu chủ yếu cho ngân sách quốc gia; cơ sở hạ tầng có tính chất liên hoàn, phức tạp, tạo thành mạng lưới thống nhất, có tính xuyên suốt, đồng bộ.

Những đặc trưng khác biệt cơ bản trên đòi hỏi nội dung và hình thức tổ chức thực hiện quản lý nhà nước ở đô thị cũng phải có những đặc trưng khác với nông thôn. CQĐT vừa mang đặc điểm chung của chính quyền địa phương về bản chất, vị trí, vai trò, chức năng vừa mang đặc điểm riêng về phương thức quản lý và phát triển đô thị. Có như vậy, công tác quản lý và vận hành đô thị mới thực sự hiệu quả.

Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm đến việc đổi mới mô hình, tổ chức, phương thức hoạt động của chính quyền đô thị. Nhiều văn bản quy phạm pháp luật được ban hành nhằm đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương, trong đó có chính quyền đô thị. Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), tại khoản 3 Điều 4 quy định: “Chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường, thị trấn”. Luật đã dành Chương III “Chính quyền địa phương ở đô thị” quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của mỗi cấp chính quyền đô thị.

2. Tình hình triển khai thực hiện thí điểm mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Đà Nẵng

2.1. Mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Đà Nẵng

Ngày 19/6/2020, Quốc hội thông qua Nghị quyết số 119/2020/QH14 về thí điểm tổ chức mô hình CQĐT và một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Đà Nẵng (Nghị quyết số 119/2020/QH14). Theo đó, thí điểm tổ chức mô hình CQĐT tại thành phố Đà Nẵng như sau: Chính quyền địa phương ở thành phố Đà Nẵng là cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND thành phố và UBND thành phố. Chính quyền địa phương ở các quận thuộc thành phố Đà Nẵng là UBND quận. Chính quyền địa phương ở các phường thuộc quận tại thành phố Đà Nẵng là UBND phường. Việc tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính khác của thành phố Đà Nẵng được thực hiện theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Việc thí điểm tổ chức mô hình CQĐT tại thành phố Đà Nẵng được thực hiện từ ngày 01/7/2021 cho đến khi Quốc hội quyết định chấm dứt việc thực hiện thí điểm.

Nhằm triển khai Nghị quyết số 119/2020/QH14, Chính phủ ban hành Nghị định số 34/2021/NĐ-CP ngày 29/3/2021 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Nghị quyết số 119/2020/QH14 (Nghị định số 34/2021/NĐ-CP). Theo đó, UBND quận và UBND phường làm việc theo chế độ thủ trưởng, bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ. Bên cạnh đó, Nghị định số 34/2021/NĐ-CP cũng quy định hằng năm Chủ tịch UBND quận, phường phải tiến hành đối thoại với nhân dân về những vấn đề liên quan đến quyền lợi và nguyện vọng của công dân ở địa phương, trước kỳ họp thường kỳ của HĐND thành phố Đà Nẵng. Tùy thuộc vào quy mô dân số, Chủ tịch UBND quận có thể tổ chức đối thoại với nhân dân theo phường hoặc tổ dân phố; Chủ tịch UBND phường có thể tổ chức đối thoại với nhân dân qua các đại diện tổ dân phố. UBND quận, phường có trách nhiệm thông báo về thời gian, địa điểm, nội dung của của hội nghị đối thoại trước ngày tổ chức hội nghị ít nhất 07 ngày.

2.2. Kết quả đạt được

Qua 01 năm thực hiện thí điểm tổ chức mô hình CQĐT tại thành phố Đà Nẵng (01/7/2021 - 01/7/2022), kết quả đạt được như sau:

Thứ nhất, về bộ máy và biên chế:

Căn cứ Nghị định số 34/2021/NĐ-CP, số lượng và tên gọi cơ quan chuyên môn thuộc UBND quận vẫn tổ chức 12 phòng theo quy định tại Nghị định số 37/2014/NĐ-CP ngày 05/5/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và Nghị định số 108/2020/NĐ-CP ngày 14/9/2020 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 37/2014/NĐ-CP ngày 05/05/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; riêng Văn phòng HĐND và UBND quận đổi tên thành Văn phòng UBND quận theo quy định.

Theo khoản 1 Điều 3 Nghị định số 34/2021/NĐ-CP, “Công chức của UBND phường thuộc biên chế công chức của UBND quận thuộc thành phố Đà Nẵng và do UBND quận thuộc thành phố Đà Nẵng quản lý, sử dụng”. Do vậy, từ ngày 01/7/2021, Sở Nội vụ đã hoàn thành việc thẩm định chuyển 619 trường hợp cán bộ, công chức phường thành công chức thuộc biên chế UBND quận. Điều 26 Nghị định số 34/2021/NĐ-CP quy định: “Biên chế công chức bình quân làm việc tại UBND phường là 15 người, số bình quân này được tính trên tổng số phường của một quận”. Theo đó, UBND thành phố đã trình HĐND thành phố phân bổ 675 biên chế công chức làm việc tại UBND 45 phường, UBND thành phố trình HĐND quyết định số lượng biên chế công chức của UBND phường ở từng quận.

Thứ hai, về phân cấp, ủy quyền:

Thực hiện Nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 24/6/2020 của Chính phủ về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực và triển khai thí điểm mô hình CQĐT theo Nghị quyết số 119/2020/QH14, ngày 19/11/2021, UBND thành phố Đà Nẵng đã ban hành Đề án số 7796/ĐA-UBND về phân cấp, ủy quyền quản lý nhà nước gắn với thí điểm mô hình CQĐT trên địa bàn thành phố Đà Nẵng giai đoạn 2021 – 2026 (Đề án số 7796/ĐA-UBND).

Đối với nội dung phân cấp, Đề án đã đưa ra nguyên tắc phân cấp và nội dung phân cấp trên 05 lĩnh vực trọng tâm (tổ chức bộ máy, nhân sự; quản lý đầu tư, quản lý đô thị, quản lý tài nguyên - môi trường, quản lý ngân sách); trong đó làm rõ cơ sở pháp lý, cơ quan nhận nhiệm vụ phân cấp và bổ sung các nội dung cần điều chỉnh hoặc bãi bỏ quy định phân cấp do đã được quy định cụ thể tại văn bản pháp luật chuyên ngành.

Đối với nội dung ủy quyền, trên cơ sở rà soát, phân nhóm các công việc thuộc thẩm quyền của UBND thành phố và Chủ tịch UBND thành phố, Đề án số 7796/ĐA-UBND đề xuất ủy quyền các nhiệm vụ cụ thể và định hướng các tiêu chí để tiếp tục rà soát ủy quyền 51 nhiệm vụ của UBND thành phố và 21 nhiệm vụ của Chủ tịch UBND thành phố cho sở ngành, UBND quận, huyện, giám đốc sở, ngành, chủ tịch UBND quận huyện. Ngoài ra, theo Nghị định số 34/2021/NĐ-CP, Chủ tịch phường được ủy quyền cho công chức giữ chức danh tư pháp - hộ tịch thực hiện ký chứng thực và đóng dấu của UBND phường đối với việc chứng thực bản sao từ bản chính các giấy tờ, văn bản do cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam cấp hoặc chứng nhận; chứng thực chữ ký trong các giấy tờ, văn bản theo quy định của pháp luật. Đến ngày 01/7/2022, trên địa bàn thành phố có 42/45 phường đã thực hiện ủy quyền cho công chức giữ chức danh tư pháp - hộ tịch phường thực hiện ký chứng thực.

Thứ ba, về điều hành phát triển kinh tế - xã hội:

Sau 01 năm thực hiện thí điểm tổ chức mô hình CQĐT tại thành phố Đà Nẵng (01/7/2021 - 01/7/2022), nhìn chung đã phát huy tính chủ động và chế độ trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu UBND quận, phường; công tác quản lý điều hành của UBND các quận, phường ổn định, thông suốt, hiệu quả. Kết quả này đã góp phần tổ chức bộ máy tinh gọn hơn, thủ tục hành chính được cắt giảm, tăng tính chủ động điều hành của chính quyền, tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính cấp quận, phường; nâng cao hiệu quả trong công tác quản lý nhà nước.

Thứ tư, về quyền làm chủ của người dân:

Việc đối thoại, tiếp nhận và giải quyết ý kiến của người dân được thực hiện đúng quy định tại Điều 9 và Điều 18 Nghị định số 34/2021/NĐ-CP. Tính đến ngày 15/6/2022, UBND quận đã tiếp nhận 89 ý kiến, đề xuất của người dân, UBND phường đã tiếp nhận 2043 kiến nghị, đề xuất của người dân và tỷ lệ giải quyết trên 95%. Chủ tịch UBND quận đã tổ chức 21 cuộc đối thoại với 1.799 người tham gia (cả trực tiếp và trực tuyến), Chủ tịch UBND phường đã tổ chức 70 cuộc đối thoại với 4.252 người tham gia. Nhìn chung các buổi đối thoại được tổ chức chất lượng, hiệu quả.

Ngoài ra, khi thực hiện thí điểm mô hình chính quyền đô thị, thành phố đã chỉ đạo các cơ quan, đơn vị tăng cường hoạt động tiếp công dân từ thành phố đến các phường, xã. Nơi tiếp dân được bố trí thuận lợi để người dân đến phản ánh, kiến nghị hoặc khiếu nại, tố cáo. Cán bộ tiếp dân đã được tăng cường về chất lượng và số lượng.

2.3. Một số khó khăn, vướng mắc đặt ra khi thực hiện thí điểm mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Đà Nẵng

Bên cạnh kết quả đạt được, việc thực hiện thí điểm mô hình CQĐT tại thành phố Đà Nẵng còn phát sinh một số khó khăn, vướng mắc đó là:

Một là, về tài chính và ngân sách:

Khi thực hiện thí điểm mô hình chính quyền đô thị, UBND quận thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đơn vị dự toán ngân sách cấp I trực thuộc UBND thành phố Đà Nẵng; UBND phường thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đơn vị dự toán ngân sách trực thuộc UBND quận. UBND quận, phường không còn là cấp ngân sách mà là đơn vị dự toán nên không còn nguồn tăng thu, kết dư ngân sách để chủ động bổ sung dự toán phục vụ phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh và công tác bảo đảm an sinh xã hội như một cấp ngân sách. HĐND thành phố Đà Nẵng quyết định phương hướng, nhiệm vụ và ngân sách của quận, phường. Trong khi đó, đối với UBND quận, phường là cơ quan hành chính thẩm quyền chung nên các lĩnh vực của đời sống xã hội đều thuộc phạm vi quản lý của UBND quận, phường (từ sửa chữa đường, y tế, giáo dục, an ninh quốc phòng, đặc biệt là an sinh xã hội). Do vậy quá trình xây dựng dự toán ban đầu không thể nào lường trước được. Điều này ảnh hưởng đến tính chủ động của UBND quận, phường trong việc giải quyết các vấn đề phát sinh trên địa bàn.

Bên cạnh đó, theo Nghị định số 91/2017/NĐ-CP ngày 31/7/2017 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Thi đua, khen thưởng quy định việc bố trí quỹ thi đua khen thưởng chỉ thực hiện đối với cấp ngân sách, chưa quy định bố trí quỹ thi đua khen thưởng đối với đơn vị dự toán là quận, phường nên việc thực hiện khen thưởng cũng gặp khó khăn, vướng mắc.

Hai là, việc tiếp nhận, xử lý các ý kiến của người dân ở đô thị:

Khi thực hiện thí điểm mô hình CQĐT thì quyền đại diện của người dân thông qua đại biểu HĐND phường và HĐND quận không còn mà được thực hiện thông qua các kênh khác như: Đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội của thành phố; Thường trực HĐND, các ban, tổ đại biểu và của đại biểu HĐND thành phố, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể chính trị - xã hội các cấp... Tuy nhiên, số lượng đại biểu hoạt động kiêm nhiệm chiếm đa số; chức năng, nhiệm vụ của HĐND thành phố tăng thêm do không tổ chức HĐND quận, phường, do vậy cũng ảnh hưởng đến việc tiếp nhận, xử lý các ý kiến của người dân ở đô thị.

Ba là, về chế độ, chính sách đối với đội ngũ người hoạt động không chuyên trách:

HĐND thành phố Đà Nẵng ban hành Nghị quyết số 52/2021/NQ-HĐND ngày 17/12/2021 quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách; nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách địa phương năm 2022 và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền của thành phố Đà Nẵng quy định phân bổ chi khác ngân sách bằng 4% trên tổng các khoản chi thường xuyên cho UBND các quận, phường để thực hiện các nhiệm vụ đột xuất phát sinh trên địa bàn; phân bổ chi quản lý hành chính cho cán bộ, công chức phường; người hoạt động không chuyên trách phường là 48 triệu đồng/định biên/năm. Với mức định biên như trên là rất thấp vì nhiệm vụ của UBND phường khi thực hiện CQĐT là rất nhiều, đòi hỏi đội ngũ người hoạt động không chuyên trách làm việc rất vất vả, khối lượng công việc nhiều, áp lực, trong khi thu nhập thấp ảnh hưởng đến chăm lo đời sống cho gia đình và chưa thực sự yên tâm công tác.

Bốn là, vướng mắc về pháp lý:

Một số nội dung liên quan đến thẩm quyền quyết định của HĐND quận trước đây như quy hoạch chi tiết khu chức năng, quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quyết định chủ trương thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính chưa được quy định cụ thể theo Nghị quyết số 119/2020/QH14 và Nghị định số 34/2021/NĐ-CP (khi không còn tổ chức HĐND quận). Do vậy, trên thực tế chưa có căn cứ pháp lý triển khai thực hiện. Bên cạnh đó, công tác phê duyệt chủ trương đầu tư chương trình, dự án nhóm B, nhóm C sử dụng vốn đầu tư công thuộc quận, phường quản lý và quyết định giao kế hoạch vốn dân sinh hằng năm có sự vướng mắc trong quá trình áp dụng khi chưa thống nhất giữa Nghị quyết số 119/2020/QH14, Luật Đầu tư công và Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Hiện nay, các dự án, công trình cấp bách, dân sinh quy mô nhỏ có nhu cầu triển khai của các quận phải được UBND thành phố phê duyệt chủ trương đầu tư và HĐND thành phố xem xét, quyết định việc giao kế hoạch vốn trung hạn và hằng năm.

3. Một số kiến nghị, đề xuất

Trên cơ sở các khó khăn, vướng mắc nêu trên, trong thời gian tới, các cơ quan trung ương có thẩm quyền và thành phố Đà Nẵng cần quan tâm đến một số nội dung sau đây:

Thứ nhất, xây dựng cơ chế quản lý tài chính, ngân sách phù hợp để UBND quận, phường chủ động, linh hoạt hơn trong quản lý nhà nước và giải quyết kịp thời các vấn đề phát sinh tại địa phương, tránh bị động, lệ thuộc vào nguồn kinh phí từ HĐND thành phố.

Thứ hai, cần ban hành hướng dẫn hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND, trong đó nêu rõ trách nhiệm của cơ quan chịu sự giám sát trong việc thực hiện các kiến nghị sau giám sát; chủ trương tăng thêm số lượng đại biểu chuyên trách của HĐND thành phố Đà Nẵng theo hướng tăng thêm số lượng ủy viên chuyên trách của các Ban HĐND thành phố.

Thứ ba, cần thống nhất chế độ quản lý cán bộ, công chức phường khi thực hiện thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị. Xem xét, quyết định đối với cán bộ thuộc tổ chức Đảng, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội ở các phường nơi triển khai thí điểm CQĐT được áp dụng quy định tương tự về chế độ công vụ của công chức làm việc tại phường theo Nghị định số 34/2021/NĐ-CP để bảo đảm thống nhất trong hệ thống chính trị ở phường, cũng như trong công tác quản lý, sử dụng cán bộ, công chức liên thông giữa các cơ quan đảng, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội và chính quyền; giữa phường với quận.

Thứ tư, hoàn thiện các quy định của pháp luật theo hướng quy định rõ một số nội dung trước đây thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND quận nhưng chưa được quy định trong Nghị quyết số 119/2020/QH14 và Nghị định số 34/2021/NĐ-CP như quy hoạch chi tiết khu chức năng, quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quyết định chủ trương thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính. Đồng thời, khắc phục sự chồng chéo, vướng mắc về quy định thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư chương trình, dự án nhóm B, nhóm C sử dụng vốn đầu tư công thuộc quận, phường quản lý và quyết định giao kế hoạch vốn dân sinh hằng năm.

Như vậy, việc triển khai CQĐT giúp cho bộ máy chính quyền tinh gọn hơn, tiết kiệm kinh phí. Tuy nhiên, để CQĐT tại thành phố Đà Nẵng hoạt động hiệu lực, hiệu quả, cần tiếp tục hoàn thiện thể chế, chính sách nhằm tháo gỡ các khó khăn, vướng mắc nêu trên. Đồng thời, gắn việc thực hiện CQĐT với đẩy mạnh xây dựng chính quyền số hướng đến chính quyền thông minh tại thành phố Đà Nẵng./.

ThS. Lưu Thị Tươi
Khoa Nhà nước và Pháp luật, Trường Chính trị Đà Nẵng