Thực tiễn triển khai áp dụng Bộ tiêu chí và quy trình đánh giá hiệu quả thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và đề xuất, kiến nghị

Thứ nhất, đánh giá thực chất hơn công tác bồi thường nhà nước so với trước khi ban hành Bộ tiêu chí. Bởi lẽ, trước khi áp dụng Bộ tiêu chí, việc đánh giá tình hình thi hành các văn bản pháp luật nói chung và Luật TNBTCNN nói riêng được thực hiện theo Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/7/2012 của Chính phủ về theo dõi tình hình thi hành pháp luật (Nghị định số 59) và theo báo cáo định kỳ hàng năm. Tuy nhiên, việc báo cáo theo Nghị định số 59 cũng như các báo cáo thông thường, chỉ có thông tin, số liệu mà không có các tài liệu kiểm chứng gửi kèm. Điều đó dẫn đến thông tin, số liệu được cung cấp không có cơ sở để kiểm chứng tính sát thực. Ví dụ: Trong năm 2013 và năm 2014, khi áp dụng Bộ tiêu chí tại 28 tỉnh, thành phố, có 08 Sở Tư pháp và 03 Cục Thi hành án dân sự không có tài liệu kiểm chứng gửi về Cục Bồi thường nhà nước, tuy nhiên, trong báo cáo các đơn vị này vẫn cho rằng mình đã triển khai thực hiện các công tác về bồi thường nhà nước. Vì vậy, thông qua việc áp dụng Bộ tiêu chí, việc đánh giá hiệu quả công tác thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đã từng bước được đánh giá thực chất và hiệu quả hơn.

Ngoài ra, thông qua việc áp dụng Bộ tiêu chí, đã đánh giá được thực chất về chất lượng hoạt động giải quyết bồi thường của cơ quan có trách nhiệm bồi thường tại một số tỉnh, thành phố được lựa chọn áp dụng thí điểm.

Thứ hai, thông qua việc áp dụng Bộ tiêu chí, kết quả áp dụng đã phản ánh về thực tế tình hình áp dụng cơ chế bồi thường nhà nước trong việc thực hiện quyền yêu cầu bồi thường. Ví dụ: Về tài chính cấp cho công tác bồi thường, về công tác phối hợp giữa các cơ quan trong việc giải quyết yêu cầu bồi thường... Đồng thời, thông qua việc đánh giá, chấm điểm việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ công tác bồi thường nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan có trách nhiệm bồi thường tại địa phương, giúp Sở Tư pháp và Cục Bồi thường nhà nước có nguồn thông tin cụ thể về tình hình và kết quả thực hiện và những ưu điểm, hạn chế, vướng mắc. Trên cơ sở đó, đề xuất những biện pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác triển khai thi hành luật (về các điều kiện bảo đảm thi hành, về nâng cao công tác tập huấn bồi dưỡng nghiệp vụ, sửa đổi và hoàn thiện các quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước); để bảo đảm tính hiệu quả và khả thi trên thực tế.

Thứ ba, góp phần đánh giá sự chuyển biến về nhận thức, ý thức, trách nhiệm của người thi hành công vụ, góp phần nâng cao chất lượng hoạt động công vụ. Thông qua việc tổ chức các hoạt động điều tra, khảo sát đối với cán bộ, công chức và các cá nhân, tổ chức, việc đánh giá hiệu quả thực hiện các nhiệm vụ như: phổ biến, giáo dục Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ giải quyết bồi thường... tại địa phương được áp dụng đều được đánh giá thực chất hơn.

2. Một số hạn chế, bất cập

Bên cạnh các kết quả đã đạt được, Bộ tiêu chí đã phát sinh những khó khăn, vướng mắc trong quá trình áp dụng, cụ thể:

(i) Hạn chế, bất cập từ các quy định của Bộ tiêu chí

Thứ nhất, về phạm vi áp dụng

Theo Quyết định số 634/QĐ-BTP, Bộ tiêu chí được áp dụng đối với cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính và hoạt động thi hành án dân sự ở trung ương và địa phương. Tuy nhiên, theo quy định tại Thông tư liên tịch số 04/2013/TTLT-BTP-BQP ngày 01/02/2013 hướng dẫn thực hiện quản lý nhà nước về công tác bồi thường trong hoạt động thi hành án dân sự (Thông tư liên tịch số 04), cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường trong hoạt động thi hành án dân sự chỉ thực hiện 02/09 nội dung quản lý nhà nước về công tác bồi thường là theo dõi và đôn đốc hoạt động giải quyết bồi thường. Đối với 07/09 nội dung quản lý nhà nước về công tác bồi thường còn lại, chủ yếu do Cục Bồi thường nhà nước thực hiện. Vì vậy, tất cả các Cục Thi hành án dân sự (Cục THADS) đã thực hiện áp dụng Bộ tiêu chí đều cho rằng, việc áp dụng Bộ tiêu chí tại các cơ quan thi hành án dân sự, chỉ phản ánh một phần nhỏ hiệu quả thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước tại các cơ quan thi hành án dân sự. Từ đó dẫn đến kết quả đánh giá hiệu quả thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với các cơ quan thi hành án dân sự là không đầy đủ theo yêu cầu của Bộ tiêu chí.

Thứ hai, về các tiêu chí đánh giá trong Bộ tiêu chí

          Một số tiêu chí đánh giá trong Bộ tiêu chí còn chưa cụ thể, thiếu chính xác, khó định lượng. Ví dụ: Tiêu chí về “khả năng đáp ứng nhu cầu tiếp cận thông tin pháp luật cho tổ chức, công dân của cơ quan nhà nước”, tiêu chí đánh giá về “tính kịp thời”, tiêu chí đánh giá về “năng lực, chuyên môn của cán bộ, công chức”, tiêu chí về “hiệu quả hoạt động theo dõi, đôn đốc, kiểm tra”..., từ đó dẫn đến việc áp dụng Bộ tiêu chí để đánh giá tại địa phương còn mang tính chủ quan, thiếu chính xác.

Ngoài ra, Bộ tiêu chí có quy định về một số tiêu chí nhưng không thuộc chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị thực hiện việc tự đánh giá, chấm điểm, cụ thể:

- Tiêu chí về xây dựng văn bản hướng dẫn thi hành và tiêu chí về giải đáp vướng mắc về việc thực hiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (đây là những tiêu chí chỉ có cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường ở trung ương thực hiện);

- Tiêu chí về hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước về công tác bồi thường (tiêu chí này chỉ phù hợp với các Sở Tư pháp, là cơ quan tham mưu thực hiện quản lý nhà nước về công tác bồi thường mà chưa phù hợp với các Cục THADS, do Cục THADS không phải là cơ quan tham mưu quản lý nhà nước về công tác bồi thường);

- Tiêu chí về hiệu quả giải đáp vướng mắc về việc thực hiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (theo quy định của Thông tư số 03/2013/TT-BTP ngày 31/01/2013 hướng dẫn thực hiện quản lý nhà nước về công tác bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính và Thông tư liên tịch số 04, thì Cục Bồi thường nhà nước là cơ quan được giao trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ này).

Thứ ba, về thang, bảng điểm đánh giá

Thang điểm đánh giá hiệu quả thi hành Luật TNBTCNN được ban hành kèm theo Quyết định số 634/QĐ-BTP còn một số điểm chưa hợp lý, cụ thể:

- Thang điểm đánh giá là 400 điểm, được chia đều cho 04 tiêu chí là không phản ánh đúng mức tương quan và thứ tự tầm quan trọng của các tiêu chí đánh giá. Theo đó, có ý kiến cho rằng, đối với tiêu chí về tổ chức triển khai thi hành pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và tiêu chí về chất lượng, hiệu quả của hoạt động giải quyết bồi thường nên có tổng điểm cao hơn các tiêu chí khác. Do đó, nên quy tổng điểm đánh giá về thang điểm 100 thay vì 400 như thang điểm hiện tại để phù hợp với thông lệ.

- Theo quy định của Quyết định số 634/QĐ-BTP thì hệ số cho cả 3 loại điểm (điểm do cơ quan được đánh giá, tự chấm; điểm do cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp và điểm do cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường chấm) được mặc định là hệ số 1. Theo ý kiến của các đơn vị việc ấn định hệ số điểm như vậy là chưa đánh giá đúng mức độ quan trọng của mỗi loại điểm được chấm. Cá nhân, tổ chức và doanh nghiệp là đối tượng chịu tác động trực tiếp của các cơ quan nhà nước thông qua việc giải quyết yêu cầu bồi thường, theo đó ý kiến đánh giá từ nguồn này có tính khách quan và minh bạch hơn. Vì vậy, cần nâng hệ số điểm đánh giá từ phía cá nhân, tổ chức và doanh nghiệp cao hơn so với hệ số điểm đánh giá của các cơ quan nhà nước.

- Thang điểm đánh giá hiện tại được áp dụng thống nhất cho tất cả các cơ quan, bao gồm các cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường ở Trung ương, địa phương và các cơ quan có trách nhiệm bồi thường. Trong khi đó, mục tiêu chính của Bộ tiêu chí là đánh giá hiệu quả thi hành đối với các cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường trong hai hoạt động (quản lý hành chính và thi hành án dân sự). Do vậy, dẫn đến thực tế là việc đánh giá các cơ quan có chức năng, nhiệm vụ khác nhau hoặc không có một số chức năng, nhiệm vụ trên cùng một thang bảng điểm là không hợp lý, thiếu chính xác, có sự khập khiễng về kết quả đánh giá cuối cùng.

(ii) Hạn chế, bất cập từ tiễn triển khai áp dụng

Thứ nhất, biên chế thực hiện công tác bồi thường nhà nước tại các tỉnh, thành phố triển khai áp dụng Bộ tiêu chí chủ yếu là kiêm nhiệm (chỉ có thành phố Hồ Chí Minh có công chức chuyên trách phụ trách công tác bồi thường nhà nước). Dẫn đến việc quan tâm, tập trung triển khai thực hiện công tác bồi thường nhà nước và trong đó có nhiệm vụ áp dụng Bộ tiêu chí chưa được hiệu quả và đầy đủ. Mặt khác, thực tiễn áp dụng cho thấy, bên cạnh những địa phương đã quan tâm đến việc triển khai áp dụng Bộ tiêu chí, còn một số địa phương do trên địa bàn quản lý chưa phát sinh vụ việc nên chủ quan, chưa thực sự quan tâm đến công tác bồi thường nhà nước. Đối với một số tiêu chí như về hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước về công tác bồi thường, việc nắm bắt thông tin về tình hình công tác bồi thường nhà nước là rất khó khăn vì bồi thường nhà nước được thực hiện tại các cơ quan quản lý nhà nước cũng như cơ quan giải quyết bồi thường như tư pháp, thi hành án dân sự, điều tra, tố tụng, v.v, cần có sự phối hợp giữa các ban, ngành trên địa bàn tỉnh, thành phố mới có thể đánh giá, chấm điểm được. Tuy nhiên, công tác phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực bồi thường nhà nước là chưa cao, chưa có một quy chế phối hợp cụ thể nào để điều chỉnh. Từ đó dẫn đến thực trạng nắm bắt thông tin, số liệu một cách đầy đủ, kịp thời về bồi thường nhà nước là rất khó khăn.

Thứ hai, để triển khai áp dụng Bộ tiêu chí, cần thiết phải tổ chức khảo sát để thu thập thông tin, số liệu phục vụ cho hoạt động đánh giá chấm điểm. Để tổ chức khảo sát trên phạm vi toàn quốc, cần thiết phải bố trí một nguồn kinh phí rất lớn để tổ chức triển khai. Tuy nhiên, kinh phí để triển khai nhiệm vụ này là chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn. đa số các tỉnh, thành phố đều chưa tổ chức khảo sát/ điều tra trên địa bàn tỉnh, thành phố để thu thập thông tin làm cơ sở cho việc đánh giá, chấm điểm. Do đó, thiếu nguồn thông tin khách quan để cho điểm tự đánh giá tại các tiêu chí như: tiêu chí về khả năng tiếp cận thông tin pháp luật của cá nhân, tổ chức và tiêu chí về chuyển biến về nhận thức, ý thức, trách nhiệm công vụ của cán bộ, công chức do tác động của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

Thứ ba, lĩnh vực bồi thường nhà nước là một lĩnh vực mới, phức tạp. Do đó, việc nhận thức cũng như triển khai Luật này, đánh giá hiệu quả thi hành Luật này còn gặp nhiều khó khăn. Vì vậy, cần thiết phải tổ chức nhiều lớp tập huấn, bồi dưỡng qua đó hướng dẫn triển khai Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và áp dụng Bộ tiêu chí. Tuy nhiên, qua 03 năm triển khai áp dụng, số lượng lớp tập huấn, bồi dưỡng là chưa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn.

3. Đề xuất, kiến nghị

3.1. Sửa đổi, bổ sung các quy định của Bộ tiêu chí

Thứ nhất, về phạm vi áp dụng: Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (sửa đổi) dự kiến trình Quốc hội thông qua vào tháng 7/2017. Theo dự thảo Luật Trách nhiệm bồi thường của nhà nước (sửa đổi), Bộ Tư pháp (Cục Bồi thường nhà nước) được giao giúp Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính, thi hành án và tố tụng. Do đó, phạm vi áp dụng của Bộ tiêu chí cần được nghiên cứu, sửa đổi để phù hợp với chức năng quản lý nhà nước về công tác bồi thường của dự thảo Luật.

Thứ hai, về các quy định của Bộ tiêu chí:

- Các tiêu chí đánh giá cần phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan được đánh giá, chấm điểm. Ví dụ: Theo quy định tại Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BTP-BNV ngày 22/12/2014 hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tư pháp thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Phòng Tư pháp thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BTP-BNV) thì cơ quan tư pháp địa phương không có chức năng xây dựng văn bản hướng dẫn thi hành. Vì vậy, cần thiết phải bỏ tiêu chí đánh giá về xây dựng văn bản hướng dẫn thi hành đối với các cơ quan tư pháp tại địa phương.

- Cụ thể hóa các tiêu chí đánh giá. Theo quy định tại khoản 5 Điều 7 Bộ tiêu chí và quy trình đánh giá ban hành kèm theo Quyết định số 634/QĐ-BTP, có quy định về việc đánh giá đối với tiêu chí về “nắm bắt tình hình công tác bồi thường nhà nước”. Tuy nhiên, đối chiếu với các quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, cho thấy không có quy định nào ghi nhận nhiệm vụ về việc nắm bắt tình hình công tác bồi thường nhà nước của các cơ quan được áp dụng. Vì vậy, căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan được áp dụng Bộ tiêu chí, cụ thể hóa các tiêu chí này, như (i) Cung cấp thông tin, hướng dẫn thủ tục hỗ trợ người bị thiệt hại thực hiện quyền yêu cầu bồi thường, (ii) giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước; (iii) thống kê, tổng hợp báo cáo về công tác bồi thường nhà nước v.v. Qua đó, việc đánh giá, chấm điểm của các cơ quan có thẩm quyền sẽ khách quan, cụ thể và hiệu quả hơn.

- Định lượng các tiêu chí đánh giá định tính. Bộ tiêu chí còn một số tiêu chí đánh giá định tính, ví dụ: tiêu chí về “khả năng đáp ứng nhu cầu tiếp cận thông tin pháp luật cho tổ chức, công dân của cơ quan nhà nước”, tiêu chí đánh giá về “tính kịp thời”, hoặc tiêu chí đánh giá về “năng lực, chuyên môn của cán bộ, công chức”, hoặc tiêu chí về “hiệu quả hoạt động theo dõi, đôn đốc, kiểm tra”, v.v. Do đó, cần định lượng các tiêu chí đánh giá để việc đánh giá, chấm điểm được khách quan và chính xác.

3.2. Sửa đổi Thang điểm đánh giá hiệu quả thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

           Để đơn giản hóa điểm đánh giá và phù hợp với các tiêu chí đánh giá tại Bộ tiêu chí và quy trình đánh giá hiệu quả thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, cần cân nhắc Thang điểm được quy về 100 điểm thay vì 400 điểm như hiện tại. Đồng thời, trên cơ sở nghiên cứu về mức độ quan trọng của từng tiêu chí đánh giá tương ứng với số điểm tại Thang điểm, nên quy định hệ số và thang điểm của các tiêu chí như sau:

Thứ nhất, tiêu chí số 3 về hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước về công tác bồi thường có số điểm là 46/100 điểm. Tiêu chí này được xây dựng với số điểm cao nhất, vì các lý do sau đây:

- Theo quy định của dự thảo Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (sửa đổi) thì quản lý nhà nước về công tác bồi thường là nhiệm vụ chính và chủ yếu của Sở Tư pháp các tỉnh, thành phố;

- Thông qua việc đánh giá tiêu chí này, cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường có thể nắm bắt một phần các tiêu chí còn lại của Bộ tiêu chí và quy trình đánh giá hiệu quả thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Ví dụ: Sở Tư pháp các tỉnh, thành phố thực hiện tốt tiêu chí về tập huấn, bồi dưỡng các văn bản pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và kỹ năng, nghiệp vụ giải quyết bồi thường (tiêu chí thành phần của tiêu chí số 2), sẽ góp phần nâng cao nhận thức, ý thức của cán bộ, công chức tại địa phương (tiêu chí thành phần của tiêu chí số 4).

Thứ hai, tiêu chí số 1 và số 2 về tổ chức triển khai thi hành pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và về hiệu quả của việc giải quyết bồi thường, với tiêu chí 1 là 21/100 điểm và tiêu chí số 2 là 20/100 điểm.

Qua thực tiễn thống kê, số liệu cho thấy vụ việc phát sinh yêu cầu bồi thường chưa nhiều. Tuy nhiên, vì tiêu chí này là tiêu chí quan trọng nên số điểm của tiêu chí này cần được xây dựng tương ứng với mức độ quan trọng của nó. Bên cạnh đó, do Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là một văn bản mới, vì vậy, hiện nay, Sở Tư pháp các tỉnh, thành phố tập trung vào việc phổ biến, giáo dục pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đến các cá nhân, tổ chức và doanh nghiệp. Đồng thời, nếu Sở Tư pháp các tỉnh, thành phố thực hiện tốt các tiêu chí 1, 2 và 3 thì tiêu chí số 4 về hiệu quả của hoạt động công vụ của cán bộ, công chức và cơ quan nhà nước sẽ được nâng cao. Mặt khác, tiêu chí số 4 có số lượng các tiêu chí thành phần ít hơn so với các tiêu chí khác và tiêu chí này cũng có các tiêu chí thành phần định tính, khó đánh giá.

Vì vậy, cần có thứ tự ưu tiên đánh giá đối với các tiêu chí tương ứng với cơ số điểm đối với các tiêu chí, cụ thể như sau: Hai tiêu chí 1 và 3 được xây dựng với số điểm thấp hơn tiêu chí số 2 và cao hơn tiêu chí số 4 về hiệu quả nâng cao chất lượng hoạt động công vụ của cán bộ, công chức và các cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính.

Như vậy, với tổng số điểm là 100, thang điểm được chia cho 4 tiêu chí lớn, với cơ số điểm tương ứng như sau: tiêu chí số 1 và số 2 về tổ chức triển khai thi hành pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và về hiệu quả của hoạt động giải quyết yêu cầu bồi thường, với tiêu chí 1 là 21/100 điểm và tiêu chí 2 là 20/100 điểm; tiêu chí số 3 về hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước về công tác bồi thường có số điểm cao nhất là 46/100 điểm và tiêu chí số 4 có số điểm là 12/100 điểm.

4.3. Về triển khai áp dụng Bộ tiêu chí

Thứ nhất, ổn định đội ngũ công chức được giao chuyên trách hoặc kiêm nhiệm thực hiện công tác bồi thường. Hiện nay, hàng năm, Bộ Tư pháp đều tổ chức các lớp tập huấn, bồi dưỡng chuyên sâu cho đội ngũ thực hiện công tác bồi thường nhà nước. Do đó, để thực hiện nhiệm vụ về công tác bồi thường nhà nước nói chung và triển khai áp dụng Bộ tiêu chí nói riêng, các cơ quan, đơn vị được giao nhiệm vụ quản lý nhà nước về công tác bồi thường nên bố trí và ổn định đội ngũ công chức.

Thứ hai, để thực hiện công tác bồi thường nhà nước và triển khai áp dụng Bộ tiêu chí, các cơ quan, đơn vị cần thiết phải có kinh phí để thực hiện. Do đó, các cơ quan, đơn vị được giao nhiệm vụ nên kịp thời tham mưu, đề xuất cấp có thẩm quyền quan tâm cấp kinh phí để triển khai các nhiệm vụ.

Thứ ba, kịp thời hướng dẫn nghiệp vụ thông qua phương tiện điện tử hoặc lớp tập huấn, bồi dưỡng để các cơ quan được đánh giá, chấm điểm nắm bắt được quy trình và nội dung đánh giá.