Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về công chứng từ thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh

Tóm tắt: Bài viết khái quát về tổ chức, hoạt động công chứng và kết quả công tác quản lý nhà nước về công chứng tại Thành phố Hồ Chí Minh; nhận diện một số bất cập, hạn chế trong quản lý nhà nước về công chứng và nguyên nhân; đồng thời đề xuất một số nội sung sửa đổi, bổ sung Luật Công chứng liên quan đến vấn đề quản lý nhà nước về công chứng.

Abstract: The article summarizes the organization, notarization activities and results of notarization state management  in Ho Chi Minh City; identifies a number of shortcomings and limitations in the state management of notarization and causes; at the same time, proposes a number of amendments and supplements to the Law on Notarization related to the state management of notarization.

1. Vài nét về tổ chức, hoạt động công chứng và kết quả công tác quản lý nhà nước về công chứng tại Thành phố Hồ Chí Minh

Thành phố Hồ Chí Minh (Thành phố) là trung tâm kinh tế lớn, tập trung đông dân số và nhiều hoạt động kinh tế, dân sự sôi động nhất cả nước nên nhu cầu về công chứng hợp đồng, giao dịch của cá nhân, tổ chức rất lớn. Hiện nay, Thành phố có 117 tổ chức hành nghề công chứng với 477 công chứng viên đang hoạt động; trong đó, 65 công chứng viên hoạt động tại 07 Phòng Công chứng và 412 công chứng viên hoạt động tại 110 Văn phòng Công chứng. Qua thống kê, từ ngày 01/01/2015 đến ngày 31/5/2022, các tổ chức hành nghề công chứng đã thực hiện việc công chứng hợp đồng, giao dịch, bản dịch, nhận lưu giữ di chúc, cấp bản sao văn bản công chứng đối với 9.547.179 vụ việc với tổng số phí công chứng thu được là 3.101.616.044.000 đồng; tổng số thù lao công chứng và chi phí khác thu được là 573.487.571.000 đồng; thực hiện được 29.608.826 việc chứng thực chữ ký, chứng thực bản sao từ bản chính với tổng số phí chứng thực thu được là 183.275.247.000 đồng; tổng số tiền nộp vào ngân sách nhà nước là 688.929.164.000 đồng.

Với nhận thức về tầm quan trọng của Luật Công chứng đối với sự phát triển kinh tế, xã hội của địa phương nên ngay sau khi Quốc hội ban hành Luật Công chứng năm 2014, Thành phố đã chủ động nghiên cứu, triển khai thực hiện quy định này đến các cơ quan, tổ chức, đơn vị và thực hiện công tác quản lý nhà nước về công chứng với một số kết quả như sau:

Một là, công tác tuyên truyền pháp luật về công chứng cho Nhân dân được quan tâm, thực hiện nhiều biện pháp để tuyên truyền, phổ biến pháp luật về công chứng theo quy định mới; xem xét, ban hành các văn bản điều chỉnh hoạt động công chứng tại địa phương và kịp thời triển khai các văn bản của cơ quan cấp trên về hướng dẫn nghiệp vụ công chứng.

Hai là, theo thống kê, từ khi Luật Công chứng năm 2014 có hiệu lực thi hành đến nay, Ủy ban nhân dân Thành phố đã cho phép thành lập và Sở Tư pháp đã đăng ký hoạt động cho 65 Văn phòng Công chứng; Thành phố chưa phát sinh trường hợp Văn phòng Công chứng thực hiện hợp nhất, sáp nhập, chấm dứt hoạt động; chưa phát sinh việc giải thể, chuyển đổi Phòng Công chứng. Việc tiếp nhận hồ sơ thành lập Văn phòng Công chứng tại Sở Tư pháp cơ bản được thực hiện công khai, minh bạch, theo trình tự quy định; trong quá trình thẩm định, xét duyệt, Sở Tư pháp có thành lập Tổ thẩm định hồ sơ (cơ cấu một số phòng chuyên môn, Hội Công chứng viên), xây dựng các biểu mẫu bảng chấm điểm, bảng tóm tắt hồ sơ, thực hiện xác minh... để việc thẩm định chấm điểm được chính xác, khách quan báo cáo Ủy ban nhân dân Thành phố.

Ba là, căn cứ tình hình thực tiễn về kinh tế - xã hội trên địa bàn, Ủy ban nhân dân Thành phố đã ban hành Quyết định số 08/2016/QĐ-UBND ngày 21/3/2016 quy định mức trần thù lao công chứng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh để làm cơ sở cho các tổ chức hành nghề công chứng quyết định mức thu thù lao công chứng cụ thể tại tổ chức mình.

Bốn là, công tác thanh tra, kiểm tra được chú trọng. Theo thống kê, từ ngày 01/01/2015 đến ngày 31/5/2022, Sở Tư pháp đã tổ chức thanh tra, kiểm tra 89 tổ chức hành nghề công chứng, trong đó, ban hành 50 quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với tổ chức hành nghề công chứng, công chứng viên và người yêu cầu công chứng tương ứng số tiền xử phạt là 327.500.000 đồng. Bên cạnh đó, cùng với Bộ Tư pháp đã kiểm tra, thanh tra, việc xử lý đơn thư, giải quyết khiếu nại, tố cáo được thực hiện đúng quy định pháp luật. Qua đó, Sở Tư pháp kịp thời nắm bắt thông tin, khó khăn, vướng mắc; xử lý vi phạm trong hoạt động công chứng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động công chứng.

Năm là, Thành phố đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác quản lý nhà nước về công chứng thông qua việc thành lập Trung tâm Thông tin và tư vấn công chứng Thành phố trực thuộc Sở Tư pháp để xây dựng, quản lý, vận hành phần mềm quản lý hồ sơ công chứng và chương trình thông tin ngăn chặn hỗ trợ đắc lực cho hoạt động hành nghề công chứng. Bên cạnh đó, Thành phố đang tổ chức thực hiện thí điểm việc kết nối, chia sẻ cơ sở dữ liệu công chứng và cơ sở dữ liệu địa chính tiến đến nhân rộng cho tất cả các đơn vị, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động công chứng tại Thành phố.

Sáu là, Ủy ban nhân dân Thành phố cho phép thành lập Hội Công chứng viên Thành phố và tạo điều kiện về cơ sở vật chất, điều kiện hoạt động của Hội. Đến nay, Hội Công chứng viên đã hoạt động 04 nhiệm kỳ, phát huy vai trò tự quản đối với hoạt động của Hội và hội viên; triển khai hiệu quả hầu hết các nhiệm vụ theo quy định của Điều lệ Hội và tăng cường công tác hội nhập quốc tế. Mối quan hệ giữa cơ quan quản lý với tổ chức xã hội - nghề nghiệp của công chứng viên trên địa bàn Thành phố được chú trọng, như: Định kỳ, Sở Tư pháp tổ chức họp giao ban với Hội để trao đổi về tổ chức, hoạt động, kịp thời nắm bắt các khó khăn, vướng mắc để xem xét, giải quyết; đồng thời, ký kết Quy chế liên tịch số 98/QĐLT-STP-HCCV ngày 10/3/2016 giữa Sở Tư pháp và Hội Công chứng viên Thành phố trong quản lý hoạt động hành nghề công chứng trên địa bàn Thành phố, lập kế hoạch phối hợp hằng năm giữa Sở Tư pháp và Hội Công chứng viên để tăng sự nhịp nhàng trong công tác phối hợp; từ năm 2015 đến nay, Sở Tư pháp đã phối hợp với Hội Công chứng viên tổ chức cho hơn 3.573 lượt công chứng viên, nhân viên nghiệp vụ của các tổ chức hành nghề công chứng tham dự bồi dưỡng nghiệp vụ công chứng, kịp thời cập nhật, bổ sung quy định mới của pháp luật liên quan đến hoạt động công chứng, tạo diễn đàn để công chứng viên trao đổi về những vấn đề khó khăn, kinh nghiệm thực tiễn trong công việc.

Từ các kết quả nêu trên cho thấy, Ủy ban nhân dân Thành phố đã quan tâm, chỉ đạo Sở Tư pháp phát huy vai trò giúp việc, tham mưu hệ thống chính sách, pháp luật, chiến lược phát triển nghề công chứng và công tác quản lý nhà nước về công chứng. Do đó, kết quả công tác quản lý nhà nước hiện nay cơ bản đáp ứng yêu cầu của Trung ương, Thành ủy, Ủy ban nhân dân Thành phố.

2. Một số bất cập, hạn chế trong quản lý nhà nước về công chứng và nguyên nhân

2.1. Một số bất cập, hạn chế

Qua quá trình triển khai thực hiện Luật Công chứng năm 2014, bên cạnh các kết quả tích cực nêu trên, thì công tác quản lý nhà nước trên địa bàn Thành phố còn một số bất cập, hạn chế cụ thể như sau:

Một là, hệ thống pháp luật liên quan đến hoạt động công chứng hiện nay vẫn còn một số quy định chồng chéo, mâu thuẫn, việc triển khai thực hiện các quy định pháp luật về chứng thực tại các tổ chức hành nghề công chứng còn khó khăn, vướng mắc.

Hai là, một số trường hợp công chứng viên có hành vi vi phạm pháp luật, Trưởng Văn phòng có thiếu sót về công tác quản trị hành chính nên ảnh hưởng đến kết quả chung của hoạt động công chứng.

Ba là, một số tổ chức hành nghề công chứng chủ yếu chú trọng vào hoạt động hành nghề, chưa quan tâm đến công tác quản trị tại tổ chức mình, kiện toàn và sắp xếp bộ máy nhân sự phù hợp, chưa quan tâm đến việc quảng bá hình ảnh thương hiệu, do đó chưa thu hút được sự quan tâm của khách hàng sử dụng dịch vụ.

Bốn là, tình trạng giả mạo chủ thể, sử dụng giấy tờ giả khi tham gia công chứng hợp đồng, giao dịch đang là một vấn đề ngày càng diễn biến phức tạp, tinh vi, đòi hỏi sự vào cuộc xử lý của các ngành, các cấp.

Năm là, trong tình hình nhu cầu về công chứng, chứng thực ngày càng gia tăng và có nhiều tình huống phát sinh trong công tác quản lý nhà nước nhưng nhân sự tại các cơ quan quản lý nhà nước (đặc biệt là đội ngũ thanh tra viên) còn hạn chế về lực lượng, biên chế không đủ để thực hiện nhiệm vụ; việc xây dựng Cơ sở dữ liệu quốc gia về công chứng tạo áp lực cho Thành phố vì phải cân nhắc đến việc chuyển đổi các dữ liệu địa phương vào dữ liệu chung.

2.2. Nguyên nhân

- Về khách quan: Quy định của pháp luật về công chứng và hành nghề công chứng còn thiếu, chưa phù hợp với thực tiễn; các quy định về trình tự, thủ tục công chứng còn chưa linh hoạt, chưa tạo nền tảng pháp lý vững chắc cho việc chuyển đổi số trong hoạt động công chứng. Hiện nay, chưa có hệ thống liên kết để tham khảo thông tin người yêu cầu công chứng về nhân thân cũng như tình trạng tài sản, đặc biệt là giữa tổ chức hành nghề công chứng với hệ thống cơ quan đăng ký đất đai, Ủy ban nhân dân, Tòa án, cơ quan thi hành án... dẫn đến trường hợp nhiều hợp đồng, văn bản đã được công chứng tại tổ chức hành nghề công chứng nhưng vẫn không cập nhật đăng bộ sang tên được vì đang bị tranh chấp.

- Về chủ quan: (i) Nhận thức về vị trí, vai trò của nghề công chứng còn chưa đầy đủ. Một bộ phận công chứng viên còn chưa nhận thức sâu sắc về vị trí, vai trò của nghề công chứng, từ đó thiếu tu dưỡng, rèn luyện về chuyên môn, đạo đức nghề nghiệp dẫn đến vi phạm, chưa tuân thủ đúng trình tự, thủ tục công chứng, cạnh tranh không lành mạnh; (ii) Nguồn lực và các điều kiện bảo đảm thực hiện công tác quản lý nhà nước về công chứng còn hạn chế; công tác phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước chưa kịp thời, chặt chẽ; (iii) Một số hồ sơ công chứng cần thời gian xác minh, trả lời của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền nhưng việc thực hiện còn khó khăn, chậm trễ; (iv) Chức năng cơ bản của tổ chức xã hội - nghề nghiệp của công chứng viên là bảo vệ quyền lợi của công chứng viên và giám sát công chứng viên trong việc chấp hành pháp luật và đạo đức hành nghề công chứng. Tuy nhiên, hiện nay, chưa có văn bản quy định cụ thể cơ chế để tổ chức xã hội - nghề nghiệp bảo vệ đầy đủ, kịp thời quyền lợi hợp pháp của công chứng viên khi hành nghề, nhất là việc bản án, quyết định của Tòa án nhân dân tuyên hợp đồng công chứng vô hiệu dẫn đến trách nhiệm bồi thường của công chứng viên nhưng không xác định được lỗi, động cơ vi phạm; đồng thời cũng chưa có hướng dẫn về hình thức, cách thức, phương pháp giám sát của tổ chức xã hội - nghề nghiệp đối với công chứng viên trong việc chấp hành pháp luật và quy tắc đạo đức khi hành nghề hoặc khi phát hiện công chứng viên vi phạm qua công tác giám sát thì thẩm quyền xử lý vi phạm của tổ chức xã hội - nghề nghiệp vẫn chưa có chế tài cụ thể…

3. Đề xuất một số nội sung sửa đổi, bổ sung Luật Công chứng liên quan đến vấn đề quản lý nhà nước về công chứng

3.1. Cần bảo đảm chất lượng của chức danh công chứng viên và trình độ, năng lực của đội ngũ công chứng viên

Công chứng viên là chức danh bổ trợ tư pháp do Bộ trưởng Bộ Tư pháp bổ nhiệm. Theo quy định hiện hành, chức danh này chỉ kết thúc khi công chứng viên bị miễn nhiệm hoặc đã chết. Thực tiễn tại Thanh phố cho thấy, có trường hợp công chứng viên đã cao tuổi (trên 70 tuổi) nhưng vẫn hành nghề mà chưa có cơ chế giám sát đặc biệt, dễ ảnh hưởng đến tính chặt chẽ trong trình tự, thủ tục công chứng, làm giảm chất lượng văn bản công chứng. Do đó, cần xem xét, bổ sung quy định công chứng viên khi đến độ tuổi nhất định (ví dụ từ 60 tuổi trở lên) nếu muốn tiếp tục hành nghề công chứng, thì hằng năm phải có giấy khám sức khỏe đủ điều kiện để làm việc và bổ sung quy định về cơ chế giám sát việc hành nghề công chứng của các công chứng viên có tuổi cao (trên 60 tuổi).

3.2. Cần có quy định rõ ràng, cụ thể hơn để điều chỉnh tổ chức và hoạt động của Văn phòng Công chứng

Để giải quyết tình trạng người không phải là công chứng viên, doanh nghiệp bỏ vốn thuê, góp vốn, hợp tác, mượn, nhờ công chứng viên thành lập tổ chức hành nghề công chứng, bổ sung quy định các hành vi bị nghiêm cấm sau: (i) Nghiêm cấm người không phải công chứng viên, doanh nghiệp đầu tư tiền, cơ sở vật chất, thuê, góp vốn, hợp tác chia lợi nhuận, mượn công chứng viên thành lập, nhận chuyển nhượng tổ chức hành nghề công chứng; (ii) Nghiêm cấm công chứng viên cho thuê, cho mượn quyết định bổ nhiệm công chứng viên, cùng góp vốn, nhận góp vốn, liên kết, hợp tác với cá nhân không phải là công chứng viên, doanh nghiệp thành lập, nhận chuyển nhượng tổ chức hành nghề công chứng.

Về tên gọi của Văn phòng Công chứng: Thực tiễn cho thấy, tên gọi của một Văn phòng Công chứng là quá trình xây dựng uy tín, thương hiệu trong xã hội và có giá trị, ý nghĩa đối với Văn phòng Công chứng, khách hàng nên việc đổi tên theo quy định hiện hành sẽ có thể gây ra thiệt hại cho các Văn phòng Công chứng. Do đó, nên xem xét, sửa đổi quy định tên gọi của Văn phòng Công chứng tương tự như quy định của pháp luật về doanh nghiệp theo hướng tên Văn phòng Công chứng phải bao gồm cụm từ “Văn phòng Công chứng” và phần tên riêng liền sau. Việc đặt tên riêng và biển hiệu thực hiện theo quy định của pháp luật, không được trùng hoặc gây nhầm lẫn với tên của Văn phòng Công chứng khác trong phạm vi toàn quốc, không được sử dụng từ ngữ, ký hiệu vi phạm truyền thống lịch sử, văn hóa, đạo đức và thuần phong mỹ tục của dân tộc; Văn phòng Công chứng không bị buộc đổi tên trong các trường hợp thay đổi nội dung đăng ký hoạt động.

Về loại hình hoạt động của Văn phòng Công chứng: Hiện nay, có một số quan điểm cho rằng, cần quy định bổ sung loại hình tư nhân bên cạnh loại hình hợp danh quy định tại khoản 1 Điều 22 Luật Công chứng năm 2014. Căn cứ thực tiễn công tác quản lý nhà nước tại địa phương, chúng tôi cho rằng, nên giữ nguyên quy định tại khoản 1 Điều 22 Luật Công chứng năm 2014 về loại hình duy nhất của Văn phòng Công chứng là hợp danh nhằm mục đích bảo đảm tính ổn định, sự kế thừa trong tổ chức và hoạt động của Văn phòng Công chứng cần tối thiểu 02 công chứng viên tại 01 đơn vị.

3.3. Cần nghiên cứu kỹ, xây dựng lộ trình vững chắc việc chuyển đổi số hoạt động công chứng

Trong thời điểm hiện nay, việc đưa quy định về công chứng số vào Luật Công chứng (sửa đổi) là cần thiết, theo đó cần bảo đảm 03 nội dung: (i) Xây dựng cơ sở dữ liệu và kết nối, liên thông; (ii) Công chứng trực tuyến; (iii) Lưu trữ văn bản công chứng điện tử. Về cơ bản, Luật Công chứng (sửa đổi) phải tạo được cơ sở pháp lý, xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật để lưu trữ lượng thông tin công chứng lớn và kết nối các tổ chức hành nghề công chứng và các cơ quan, đơn vị có liên quan; xác định trách nhiệm phối hợp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan… Sau khi đã đạt được những điều kiện cơ bản này, việc đặt vấn đề chuyển đổi số toàn diện (như công chứng trực tuyến) sẽ phù hợp và khả thi hơn trong tương lai.

Bên cạnh đó, để bảo đảm việc xây dựng Cơ sở dữ liệu quốc gia về công chứng giảm thiểu các khó khăn về thời gian, nguồn lực cũng như việc chuyển đổi dữ liệu, cần xem xét, đề xuất bổ sung quy định việc Chính phủ (hoặc giao Bộ Tư pháp phối hợp với Bộ Thông tin và truyền thông, các bộ, ngành liên quan) quy định chuẩn kết nối và xây dựng công cụ kết nối để các địa phương kết nối và chia sẻ cơ sở dữ liệu đã có của mình vào cơ sở dữ liệu chung quốc gia.

Về thực hiện hoạt động công chứng trên môi trường điện tử: Văn bản công chứng là một thành phần của rất nhiều thủ tục hành chính. Ngoài ra, để thực hiện công chứng trên môi trường điện tử thì trong thành phần hồ sơ yêu cầu công chứng cũng có rất nhiều loại giấy tờ do các cơ quan khác cấp. Việc quy định về công chứng trên môi trường điện tử nếu không kết nối, liên thông được với các cơ sở dữ liệu khác (như dữ liệu đất đai, hộ tịch...) và không công nhận giá trị thông tin giữa các cơ sở dữ liệu thì không phát huy hiệu quả, thậm chí còn gây khó khăn cho người yêu cầu công chứng. Do đó, nên bổ sung quy định về nguyên tắc việc công chứng viên có thể sử dụng thông tin trong các cơ sở dữ liệu quốc gia về đất đai, hộ tịch... được chia sẻ để thay thế cho giấy tờ bản giấy khi tiếp nhận yêu cầu công chứng, đồng thời quy định các cơ quan tiếp nhận văn bản công chứng như thuế, đăng ký đất đai, công an, đăng ký giao dịch bảo đảm... tiếp nhận văn bản công chứng điện tử thay văn bản công chứng giấy…

3.4. Nâng cao vai trò, trách nhiệm tự quản của tổ chức xã hội - nghề nghiệp của công chứng viên

Nên xem xét quy định tổ chức xã hội - nghề nghiệp của công chứng viên theo hướng nâng cao vai trò tự quản và quy định cụ thể cơ chế, công cụ giám sát, chế tài xem xét xử lý công chứng viên (nếu có) tương tự như tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư.

3.5. Về tiếng nói và chữ viết dùng trong công chứng

Pháp luật hiện hành linh hoạt khi cho phép các bên được lựa chọn ngôn ngữ hoặc song ngữ trong văn bản, cụ thể: Khoản 2 Điều 22 Luật Chuyển giao công nghệ năm 2017 quy định ngôn ngữ trong hợp đồng chuyển giao công nghệ do các bên thỏa thuận; khoản 4 Điều 138 Luật Xây dựng năm 2014 quy định ngôn ngữ trong hợp đồng xây dựng là tiếng Việt, trường hợp hợp đồng xây dựng có sự tham gia của bên nước ngoài thì ngôn ngữ sử dụng là tiếng Việt và ngôn ngữ khác do các bên hợp đồng thỏa thuận; khoản 1 Điều 150 Luật Doanh nghiệp năm 2020 quy định biên bản họp đại hội đồng cổ đông phải lập bằng tiếng Việt, có thể thêm bằng tiếng nước ngoài…

Từ các căn cứ trên và thực tiễn quản lý nhà nước, chúng tôi cho rằng, nên xem xét sửa đổi Điều 6 Luật Công chứng năm 2014 theo hướng chấp nhận văn bản công chứng có thể có chữ viết khác tiếng Việt.

3.6. Về bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp của công chứng viên

Qua công tác quản lý nhà nước về công chứng tại Thành phố Hồ Chí Minh nhận thấy, quy định về bảo hiểm trách nhiệm hiện hành còn mang tính hình thức, quy định chưa hợp lý về mối quan hệ giữa các bên tham gia hợp đồng bảo hiểm trong hoạt động công chứng như: Thời hạn bảo hiểm, phạm vi bảo hiểm, thay đổi bên bảo hiểm, nội dung bảo hiểm, chấm dứt hợp đồng... Một số tổ chức hành nghề công chứng, công chứng viên đã phải bồi thường thiệt hại trong hoạt động công chứng, tuy nhiên chưa có nhiều trường hợp được Công ty Bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp công chứng viên bồi thường thay cho công chứng viên.

Theo khảo sát tại các tổ chức hành nghề công chứng của Hội Công chứng viên Thành phố, thì các hợp đồng bảo hiểm đã ký có phạm vi bảo hiểm chung chung, khó hiểu, phạm vi bảo hiểm, giới hạn bảo hiểm còn hẹp gây bất lợi cho các tổ chức hành nghề công chứng và công chứng viên khi cần được bảo hiểm về trách nhiệm nghề nghiệp. Việc thỏa thuận mang tính đơn lẻ, yếu thế đã ảnh hưởng đến quyền lợi cho các tổ chức hành nghề công chứng khi phải giao kết các hợp đồng bảo hiểm với phạm vi bảo hiểm và điều kiện bảo hiểm hạn chế so với yêu cầu. Theo đó, cần bổ sung quy định trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền về xây dựng “Quy tắc bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp công chứng viên”; đồng thời, cần xác định cụ thể về phạm vi bảo hiểm, thủ tục bồi thường khi xảy ra việc tổ chức hành nghề công chứng, công chứng viên phải bồi thường do lỗi vô ý của công chứng viên.

Sở Tư pháp Thành phố Hồ Chí Minh

Ảnh: internet