Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương qua quá trình thi hành Hiến pháp năm 2013

Tóm tắt: Hiến pháp năm 2013 đã thể hiện tinh thần đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Sau 05 năm tổ chức thực hiện có thể đưa ra nhận định về một số kết quả cũng như một số nội dung cần hoàn thiện. Bài viết này tập trung vào mô hình tổ chức chính quyền địa phương và quan hệ phân cấp giữa trung ương - địa phương.

Abstract: The Constitution of 2013 has expressed the innovation sense of organization and operation of local governments. Some assessments are made on the results as well as contents to be improved after 5-year implementation organization. This paper focuses on the organization model of local governments and leveled relationships between the central and local government.

Cũng như các thiết chế khác, chính quyền địa phương được nghiên cứu hoàn thiện trong dịp sửa đổi Hiến pháp vào năm 2013 theo quan điểm định hướng về tính thống nhất của quyền lực nhà nước và nguyên tắc phân công, phối hợp, kiểm soát trong thực hiện quyền lực nhà nước.

Việc sửa đổi, bổ sung chương Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tại Hiến pháp năm 1992 được tiến hành để triển khai nhiệm vụ và dựa trên định hướng của Nghị quyết Hội nghị lần thứ 02 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI là sửa đổi, bổ sung các quy định về tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương, xác định rõ hơn địa vị pháp lý, mô hình tổ chức, thẩm quyền của các cấp chính quyền địa phương; có cơ chế phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương được ban hành trên cơ sở Hiến pháp năm 2013 với mục đích tiếp tục thể chế hóa chủ trương đã được xác định một cách nhất quán trong các văn kiện quan trọng của Đảng là tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân biệt mô hình chính quyền đô thị và nông thôn, đẩy mạnh phân cấp, tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương.

Qua thời gian thực hiện các quy định của Hiến pháp về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, bên cạnh những thuận lợi, vẫn còn những vướng mắc, đáng lưu ý là trong đó có những nội dung đã từng được phát hiện, phân tích để tìm hướng khắc phục ngay trong quá trình nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp. Có thể khái quát một cách chung nhất là chưa hình thành cơ chế phù hợp cho các địa phương theo phân loại, nhất là các đô thị loại đặc biệt và các đơn vị hành chính có quy mô dân số lớn, tốc độ phát triển kinh tế - xã hội vượt trội. Có nhiều yếu tố quyết định cơ chế này nhưng thời gian qua, hai vấn đề được quan tâm là cơ cấu tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân và mức độ phân cấp cho địa phương. Khó khăn là vừa duy trì tính thống nhất, đồng bộ trong tổ chức chính quyền địa phương, vừa tạo cơ chế thích hợp cho một số địa bàn lãnh thổ. TP. Hồ Chí Minh, Hà Nội đang xây dựng đề án đề nghị xây dựng mô hình chính quyền đô thị theo cách thí điểm, trong đó chủ yếu đề xuất tổ chức các cơ quan chuyên môn theo các lĩnh vực quản lý nhà nước, không tổ chức Hội đồng nhân dân tại một số địa bàn và được phân cấp mạnh.    

Mối quan hệ giữa trung ương - địa phương vốn mang tính chính trị - pháp lý cần được giải quyết một cách căn cơ dựa trên nền tảng lý luận về tổ chức quyền lực. Nhìn lại quá trình tổ chức thi hành Hiến pháp, có thể nêu một số nội dung như sau:

1. Về mô hình tổ chức chính quyền địa phương

 Vấn đề này đã được thảo luận kỹ lưỡng khi xây dựng Chương Chính quyền địa phương của Hiến pháp với mục đích tạo nền tảng hiến định về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, tổ chức, nguyên tắc hoạt động, bảo đảm sự đổi mới đồng bộ về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính nhà nước; đồng thời, bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm về hiệu quả hoạt động của các cấp chính quyền địa phương trong phạm vi thẩm quyền và nguồn lực được giao.

Điều 111 Hiến pháp năm 2013 đã đưa ra khái niệm “cấp chính quyền địa phương” gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Việc hình thành cấp chính quyền ở các đơn vị hành chính sẽ do luật định, phù hợp với “đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”. Như vậy, tuy chưa đưa ra mô hình cụ thể nhưng tinh thần của Hiến pháp năm 2013 là mở ra khả năng để xác định nơi chỉ nên hình thành một loại cơ quan, đó là cơ quan hành chính với tên gọi hoặc là Ủy ban nhân dân hoặc là Ủy ban hành chính hay tương tự.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương được xây dựng trên tinh thần cụ thể hóa cấp chính quyền địa phương; chính quyền địa phương ở nông thôn và ở đô thị (Điều 4). Với nhiều phương án qua các dự thảo nhưng khi ban hành, Luật chính thức ghi nhận chính quyền địa phương là cấp chính quyền (các Điều 16, 23, 30, 37, 44, 51) và được tổ chức ở các đơn vị hành chính (khoản 1 Điều 4).

Cho đến nay, vẫn còn ý kiến khác nhau xung quanh việc duy trì cả hai cơ quan đại diện và hành chính ở tất cả các cấp. Với thực trạng đó, chính quyền đô thị và nông thôn được phân biệt trong Luật chủ yếu là qua đặc thù về nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức bên trong mỗi cơ quan. Khi đề xuất phương án nói trên, cơ quan soạn thảo cũng đã lường trước những nhược điểm là: Chưa đáp ứng được yêu cầu phải đổi mới mạnh mẽ về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo theo tinh thần các Nghị quyết Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X, XI của Đảng; đồng thời, quy định tất cả các đơn vị hành chính đều tổ chức cấp chính quyền (gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) là chưa thể hiện sự khác nhau giữa “chính quyền địa phương” với “cấp chính quyền địa phương”; đồng nhất về mô hình tổ chức của các cấp chính quyền địa phương ở tất cả các đơn vị hành chính.

Thời gian trước, chủ trương thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường đã được triển khai theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15/11/2008 của Quốc hội và Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 ngày 16/01/2009 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2013 của Hội nghị Trung ương 07 khóa XI đặt ra yêu cầu sớm tổng kết việc thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường để có chủ trương thực hiện trong thời gian tới. Từ ngày 01/01/2016, việc thí điểm đã chấm dứt theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương (khoản 2 Điều 142).

Liên quan đến mô hình tổ chức, cần làm rõ vị trí pháp lý của chính quyền địa phương nơi không hình thành cấp chính quyền. Vẫn có ý kiến cho rằng, quyền lực chỉ hợp pháp khi được nhân dân ủy quyền (trong đó có cấp huyện). Không có một cơ quan được dân bầu, thì quyền lực hợp pháp sẽ không thể phát sinh[1].

Về nhu cầu hiện diện của cả hai thiết chế hình thành chính quyền địa phương, liên quan đến thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân tại một số địa bàn và từ kinh nghiệm của Nhật Bản, đã có ý kiến nhấn mạnh: Chính quyền địa phương phải bao gồm hai bộ phận là Hội đồng và Cơ quan hành chính. Trong một nền quản trị, có cơ quan đề xuất chính sách thì phải có cơ quan thẩm định chính sách; có cơ quan thực thi chính sách thì phải có cơ quan giám sát việc thực thi. Đó chính là sự phân chia công việc giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong một quy trình quản trị địa phương thống nhất[2].

Đề xuất không tổ chức Hội đồng nhân dân ở một số đơn vị hành chính (như phường) là hướng tới mục tiêu tinh gọn bộ máy và thể hiện sự khác biệt trong quản lý đô thị vốn liên thông về quy hoạch, kết cấu hạ tầng. Vấn đề đặt ra khi nghiên cứu tổ chức chính quyền địa phương là vừa phải tuân thủ lý thuyết về mối quan hệ trung ương - địa phương, về dân chủ cơ sở, tính chính danh của chính quyền địa phương và xu hướng chung của thế giới. Giải pháp mang tính triệt để là thực hiện chế độ tự quản địa phương, nơi nhất thiết có sự hiện diện của Hội đồng dân cử như một thiết chế dân chủ, mang tính chính trị và là chủ thể của quan hệ phân quyền. Là cơ quan của cộng đồng dân cư theo nguyên tắc tự quản, Hội đồng sẽ thực sự có quyền năng giải quyết các vấn đề của địa phương, bảo đảm lợi ích của dân cư, trong đó có cả việc tổ chức bộ máy hành chính theo cách thức và mô hình phù hợp.

2. Về phân quyền, phân cấp, ủy quyền

Kết luận số 20-KL/TW ngày 25/5/2012 của Hội nghị Trung ương 05 (khóa XI) về tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992 và những nội dung cơ bản về sửa đổi Hiến pháp năm 1992 định hướng tiếp tục nghiên cứu, đề xuất phương án quy định về đơn vị hành chính lãnh thổ, cấp hành chính và tổ chức chính quyền địa phương; quy định những vấn đề có tính nguyên tắc về phân công, phân cấp giữa trung ương và địa phương; bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của trung ương, đồng thời phát huy vai trò, trách nhiệm của địa phương.

Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã cụ thể hóa các hình thức phân quyền, phân cấp cho chính quyền địa phương và ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước địa phương. Nhìn một cách tổng thể, cách tiếp cận này đã cập nhật xu hướng chung về tổ chức chính quyền địa phương, giải quyết mối quan hệ giữa trung ương - địa phương theo nguyên lý dân chủ, bảo đảm chủ quyền quốc gia và tính năng động, tự chủ của các địa phương.

Kinh nghiệm các nước với nền quản trị địa phương chuyên nghiệp, hiệu quả đã cho thấy, thẩm quyền của chính quyền địa phương được phân thành các nhóm: (i) Thẩm quyền riêng của địa phương; (ii) Thẩm quyền giải quyết những nhiệm vụ được cấp trên giao; (iii) Thẩm quyền đối với các công việc mang tính đan xen giữa trung ương và địa phương.

Đối với phân quyền là quan hệ pháp lý mang tính chính trị, cách thức đang được thực hiện là sử dụng cơ chế thực định để ghi nhận. Theo đó, việc phân quyền cho mỗi cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong các luật và chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền (Điều 12). Như vậy, địa phương chỉ được phép “làm những gì mà luật quy định”, tuân thủ nội dung, phạm vi thẩm quyền. Với cách tiếp cận này, điều kiện bảo đảm là Luật phải xác định rõ từng nhiệm vụ của chính quyền địa phương cũng như giới hạn thực hiện. Tuy nhiên, thực tế nhiều năm qua cho thấy, Luật Tổ chức chính quyền địa phương chỉ dừng ở quy định nguyên tắc những thẩm quyền hoặc nhóm thẩm quyền[3]. Nội dung cụ thể của từng nhiệm vụ được quy định trong các luật chuyên ngành.

Phân quyền là cách thức xử lý mối quan hệ trung ương - địa phương theo tinh thần triệt để, phù hợp với lý luận về thiết chế dân chủ địa phương và xu hướng tự quản địa phương đã được thử nghiệm ở nhiều quốc gia. Điểm quyết định trong phân quyền là tính cụ thể của từng thẩm quyền và tiêu chí xác định các vấn đề được coi là của địa phương, phải giao cho địa phương mà trước hết là cấp cơ sở theo thứ tự ưu tiên. Từ đó, xác định mức độ tự quản của cấp địa phương. Sự hiện diện của cơ quan dân cử là điều kiện bắt buộc cho mô hình tự quản địa phương.

Cần thừa nhận thực tế là bên cạnh luật khung về chính quyền địa phương, nhiệm vụ của các cơ quan địa phương vẫn được quy định trong nhiều luật khác. Vấn đề đặt ra là cần làm rõ khi nào thực hiện phân quyền và trường hợp nào là phân cấp. Đối với phân cấp và “phân cấp tiếp”, chưa thật rõ chủ thể là Hội đồng nhân dân hay Ủy ban nhân dân trong khi Luật gọi chung là phân cấp cho chính quyền địa phương.

Theo Luật hiện nay, khác với phân quyền, phân cấp phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của “cơ quan nhà nước phân cấp” (Điều 13). Nếu như phân quyền là cơ chế do Quốc hội quyết định bằng hình thức luật thì phân cấp do chính “cơ quan nhà nước phân cấp” ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quyết định chuyển giao một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình cho một chủ thể khác. Trong tương quan với phân quyền, phân cấp là cách giải quyết mang tính chuyên môn, kỹ thuật để chuyển giao những thẩm quyền cho cơ quan cấp dưới. Phân cấp đang tiến hành hiện nay có trường hợp mang tính chất của phân quyền cả về mặt nội dung cũng như hình thức pháp lý ghi nhận. Ví dụ, có ý kiến đề nghị phân cấp quyết định chủ trương đầu tư đối với các dự án nhóm A để phát huy tính chủ động, kịp thời của địa phương cấp tỉnh trong việc quyết định chủ trương đầu tư đối với một số dự án sử dụng ngân sách của địa phương như dự án về hạ tầng khu công nghiệp, khu chế xuất, cấp thoát nước, xây dựng khu nhà ở, hạ tầng khu đô thị mới nhưng để thực hiện việc “phân cấp” này, cần sửa đổi Luật Đầu tư công (Điều 17).

Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước phải do luật quy định. Nếu từng cơ quan tự quyết định nội dung phân cấp mà thực chất là nhiệm vụ đang được giao và lại bằng văn bản của chính mình thì sẽ không phù hợp với nguyên tắc pháp lý nêu trên và rất có thể sẽ dẫn đến tùy tiện.

Để giải quyết một cách triệt để những vướng mắc trong cơ chế phân định thẩm quyền giữa các cơ quan, cần nghiên cứu mô hình tự quản cùng với tư duy tương thích về địa vị pháp lý của chính quyền địa phương mà trước hết là Hội đồng nhân dân. Điều kiện chính trị tiên quyết để hình thành chế độ tự quản là sự hiện diện của thiết chế dân cử (Hội đồng) - chủ thể có thẩm quyền quyết định các công việc của địa phương trên cơ sở quy định của pháp luật mà hình thức ưu tiên là luật. Có thể nhận định rằng, đến nay, quy định mang tính nền tảng của nguyên tắc phân quyền “Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định” (khoản 2 Điều 113 Hiến pháp năm 2013) chưa được làm rõ. Như vậy, nhiệm vụ tiếp tục được đặt ra là phải xác định công việc nào là của địa phương, kể cả trong giai đoạn chưa hình thành cơ chế tự quản. Việc xác định rõ phạm vi giải quyết công việc của địa phương, tình trạng chồng chéo nhiệm vụ và vướng mắc trong triển khai, tổ chức thực hiện.

Hiện nay, với tinh thần đẩy mạnh phân cấp, một số thẩm quyền đang được nghiên cứu để chuyển giao cho cấp dưới hoặc là theo ý tưởng của chính cơ quan có thẩm quyền đó, hoặc là theo đề xuất của cấp dưới. Trong nhiều trường hợp, để thực hiện việc này, cần sửa đổi các luật hoặc ban hành nghị quyết của Quốc hội cho phép thí điểm tại địa phương cụ thể do có nội dung khác với luật hiện hành.

Để tạo điều kiện chủ động cho TP. Hồ Chí Minh với quy mô và tính chất của đô thị đặc biệt trong việc quyết định chủ trương đầu tư đối với những chương trình, dự án lớn, có tính chất lan tỏa và tác động tích cực đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của thành phố, ngày 24/11/2007, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 54/2017/QH14 về cơ chế đặc thù cho TP. Hồ Chí Minh, trong đó quy định Hội đồng nhân dân thành phố được quyền quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án nhóm A sử dụng toàn bộ vốn của địa phương.

Cách thức thực hiện như vừa nêu nghiêng về phân quyền nhiều hơn trong khi vẫn được gọi là phân cấp. Trong tương lai, nên xem xét việc duy trì cơ chế phân cấp với một số điểm chưa rõ ràng và thiếu chặt chẽ như hiện nay.

Bên cạnh phân quyền, cần nghiên cứu làm rõ thêm cơ chế giao quyền theo khoản 3 Điều 112 Hiến pháp[4]. Tinh thần của khoản này là cho phép cơ quan cấp trên chuyển giao một số nhiệm vụ cho chính quyền địa phương với các điều kiện bảo đảm thực hiện. Tương tự, Ủy ban nhân dân ngoài “tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân”, còn được Hiến pháp quy định “thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao” (Điều 114). Giao quyền khác với ủy quyền là không phải chỉ thực hiện một lần; nhưng khác với phân quyền ở chỗ không phải là chuyển hoàn toàn, cố định một số thẩm quyền.

Như vậy, bên cạnh phân công, phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước mà các luật, văn bản quy phạm pháp luật cụ thể hóa, cần làm rõ cơ chế giao quyền đối với chính quyền địa phương.