Tòa án hành chính của một số quốc gia trên thế giới

1. Đặt vấn đề

Tòa án hành chính không những có vai trò quan trọng trong việc tạo lập và duy trì một chế độ kỷ cương, pháp chế nghiêm minh trong hoạt động của các cơ quan nhà nước mà còn góp phần to lớn vào công cuộc đổi mới và hoàn thiện không ngừng nền hành chính quốc gia, tiến tới hội nhập quốc tế. Trong hoạt động xét xử, với các phán quyết của mình, Tòa án hành chính đã tạo ra cơ sở cho việc đánh giá năng lực, trình độ chuyên môn của các cơ quan quản lý nhân sự với cán bộ, công chức nhà nước có căn cứ rõ ràng hơn. Tòa án hành chính cũng là một công cụ hữu hiệu để giám sát hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong hệ thống hành chính. Đây là biện pháp nâng cao tinh thần trách nhiệm, trình độ, năng lực quản lý của các cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước đối với nhân dân; tạo tiền đề quan trọng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân khi phát sinh các tranh chấp liên quan đến các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trước cơ quan công quyền. Vì vậy, việc tìm hiểu mô hình tổ chức Tòa án hành chính của một số quốc gia trên thế giới, từ đó hoàn thiện cơ cấu, tổ chức và vai trò, chức năng của Tòa án hành chính tại Việt Nam là điều cần thiết.

2. Tòa án hành chính theo pháp luật Cộng hòa Pháp

Cộng hòa Pháp là quốc gia có hình thức chính thể là cộng hòa hỗn hợp được xây dựng trên nền tảng của nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước. Tổ chức quyền lực nhà nước vừa có đặc điểm của chế độ cộng hòa tổng thống như Tổng thống do nhân dân trực tiếp bầu ra, Tổng thống vừa là người đứng đầu Nhà nước, vừa đứng đầu Chính phủ, đồng thời, nó cũng mang những đặc điểm của hình thức chính thể cộng hòa đại nghị như tồn tại chức danh Thủ tướng, Thủ tướng do Tổng thống bổ nhiệm nhưng phải có sự phê chuẩn của Nghị viện. Thủ tướng chịu trách nhiệm trước Nghị viện và Tổng thống, đồng thời, Thủ tướng cũng có quyền yêu cầu Tổng thống giải tán Hạ viện. Cả Nghị viện lẫn Thủ tướng đều không có quyền lật đổ Tổng thống, Tổng thống chỉ chịu trách nhiệm trước nhân dân.

Đặc biệt, Cộng hòa Pháp là một trong những quốc gia có hệ thống Tòa án hành chính phát triển từ lâu đời và hoạt động có hiệu quả cao. “Tòa án hành chính là công cụ đắc lực giải quyết các khiếu kiện của công dân, tổ chức đối với cơ quan hành chính và công chức hành chính nhà nước, bảo vệ quyền công dân, quyền con người”[1].

Hệ thống Tòa án của Cộng hòa Pháp được tổ chức điển hình theo mô hình nhị nguyên, trong đó, tồn tại hai hệ thống Tòa án có chức năng xét xử riêng biệt, độc lập lẫn nhau cả về thẩm quyền lẫn quy trình tuyển chọn các công chức của Tòa án tư pháp và Tòa án hành chính; người Pháp gọi đây là mô hình kim tự tháp đôi[2]. Trong mô hình này, tài phán tư pháp sẽ xét xử các vụ án liên quan đến dân sự, hình sự; còn tài phán hành chính sẽ xét xử các vụ án liên quan đến hành chính. Với mô hình tổ chức như trên sẽ làm nổi bật các đặc điểm, đặc trưng của tài phán hành chính và phát huy có hiệu quả vai trò của cơ quan tài phán hành chính. Hệ thống Tòa án hành chính ở Pháp[3] được tổ chức theo mô hình các cấp xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính lãnh thổ, mỗi Tòa án đều có thẩm quyền riêng biệt và không Tòa án nào phải chịu trách nhiệm trước Tòa án nào. Tham chính viện được coi là đỉnh chóp của hệ thống tài phán hành chính, là Tòa án hành chính tối cao, tồn tại song song bên cạnh Tòa án tư pháp - đỉnh chóp của hệ thống Tòa án thường; hai nhánh Tòa án là hai bộ phận độc lập và không phụ thuộc nhau.

Tham chính viện là cơ quan duy nhất có thẩm quyền giải quyết kháng nghị giám đốc thẩm đối với các quyết định xét xử chung thẩm của mọi Tòa án hành chính. Khác với Tòa án phá án trong Tòa án tư pháp, nếu thấy có lợi cho công tác quản lý xét xử thì sau khi hủy bỏ án hành chính, Tham chính viện có thể trực tiếp xét xử lại vụ án đó[4]. Một số trường hợp, khi có yêu cầu từ Tòa án hành chính phúc thẩm hay Tòa án hành chính sơ thẩm liên tỉnh thì Tham chính viện còn có thẩm quyền đưa ra ý kiến hướng dẫn giải quyết vụ việc. Tuy nhiên, đây chỉ là ý kiến hướng dẫn của Tham chính viện chứ không phải hành vi “thỉnh án” từ cấp dưới đối với cấp trên; các Tòa án cấp dưới có thể tham khảo ý kiến đó và không buộc phải tuân theo, bảo đảm cho quá trình xét xử độc lập giữa cấp trên với cấp dưới, không xảy ra việc “chạy án” hay “chỉ thị án”.

Sự độc lập của Tòa án hành chính ở Cộng hòa Pháp được thể hiện trong mối quan hệ giữa Tòa án hành chính với các cơ quan khác đồng thời cũng được thể hiện trong quy trình đào tạo và bồi dưỡng thẩm phán hành chính. Trong quá trình tuyển dụng và đào tạo thẩm phán hành chính cũng có sự khác biệt giữa Tòa án hành chính tối cao và các Tòa án hành chính cấp dưới. Hình thức tuyển dụng đối với thẩm phán hành chính chủ yếu thông qua ba cơ chế bao gồm thi tuyển, tuyển dụng bên ngoài và tuyển dụng tạm thời. Sau khi kết thúc quá trình tuyển dụng thì các thẩm phán hành chính sẽ được đào tạo, ngoài đào tạo bồi dưỡng như các thẩm phán của Tòa án tư pháp thì tất cả các thẩm phán hành chính trước khi được phân công công tác tại một Tòa án đều phải được đào tạo ban đầu kéo dài 06 tháng bao gồm 450 giờ cả lý thuyết lẫn thực hành.

Thẩm phán hành chính phải là những người có chuyên môn sâu về quản lý công và luật hành chính hoặc một số khác là công chức của các cơ quan hành chính nhà nước đã kinh qua một số năm công tác và có bằng đại học liên quan. Quy trình bổ nhiệm thẩm phán hành chính cũng rất khắt khe, thẩm phán Tòa án hành chính tối cao sẽ do Hội đồng Bộ trưởng chỉ định trên cơ sở đề nghị của Bộ trưởng Bộ Tư pháp, thẩm phán hành chính sơ thẩm và thẩm phán hành chính phúc thẩm sẽ do Tổng thống bổ nhiệm dựa theo đề nghị của Hội đồng tối cao các Tòa án hành chính và các Tòa án hành chính phúc thẩm[5]. Để trở thành thẩm phán hành chính trước khi được Tổng thống bổ nhiệm phải được sự đồng ý của tất cả 12 thành viên của Hội đồng Bộ trưởng cũng là một điều rất khó. Đồng thời, để đảm bảo có được tính độc lập trong hoạt động của mình, thẩm phán hành chính sẽ được bổ nhiệm đến khi nghỉ hưu và sẽ không bị miễn nhiệm trừ khi có hành vi vi phạm pháp luật nghiêm trọng.

 Cộng hòa Pháp rất chú trọng đến vấn đề về chế độ tiền lương của thẩm phán hành chính. Nhà nước không cho phép thẩm phán có thu nhập ngoài lương, vì vậy, lương của thẩm phán hành chính rất cao, đủ để họ trang trải cuộc sống và bảo đảm cho thẩm phán toàn tâm, toàn ý với công việc và không phải chịu bất kỳ sự tác động nào trong quá trình thực thi nhiệm vụ của mình. Điều đặc biệt hơn, ngay khi mới được tuyển vào đào tạo thẩm phán trong thời gian 06 tháng, Nhà nước đã trả lương cho thẩm phán hành chính.

Ngoài ra, trong hoạt động thi hành án hành chính, luật của Pháp cũng đã trao cho thẩm phán hành chính nhiều quyền hơn. Theo đó, thẩm phán được đặt ra các biện pháp nghiêm ngặt để bắt buộc cơ quan hành chính bị kiện phải có nghĩa vụ chấp hành các phán quyết của Tòa án, ví dụ như có thể phạt tiền hoặc yêu cầu xử lý hình sự đối với các cán bộ có thẩm quyền cố tình vi phạm công tác thi hành án, áp dụng các biện pháp phòng ngừa thông qua phương tiện thông tin đại chúng nhằm đảm bảo được giá trị thực thi của các phán quyết trên thực tế và nâng cao hiệu quả hoạt động xét xử của thẩm phán hành chính.

3. Tòa án hành chính theo pháp luật Cộng hòa liên bang Đức

Đức là một nước cộng hòa liên bang, nghị viện và dân chủ đại diện. Hệ thống chính trị Cộng hòa Liên bang Đức được vận hành theo khuôn khổ được quy định trong bản Hiến pháp được Hội đồng Quốc hội Ðức thông qua ngày 08/5/1949 mang tên Đạo luật Cơ bản. Hiến pháp nhấn mạnh việc bảo vệ quyền tự do cá nhân trong một danh mục rộng rãi về quyền con người, quyền công dân và phân chia quyền lực giữa cấp liên bang và cấp bang, giữa các ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Trong hệ thống pháp luật châu Âu lục địa, ngoài Cộng hòa Pháp, Cộng hòa liên bang Đức cũng là quốc gia có nền tài phán hành chính được hình thành từ lâu đời và phát triển rất mạnh mẽ. Tương tự với Cộng hòa Pháp, Cộng hòa liên bang Đức cũng thừa nhận hình thức lưỡng hệ tài phán, tuy nhiên, việc xây dựng và tổ chức mô hình xét xử hành chính của Cộng hòa liên bang Đức vẫn có những nét đặc trưng nhất định. Song song với hệ thống tài phán tư pháp, Cộng hòa liên bang Đức thành lập một cơ quan tài phán hành chính độc lập hoàn chỉnh chuyên thực hiện chức năng xét xử hành chính. Tòa án hành chính Cộng hòa Liên bang Đức[6] chỉ có nhiệm vụ xét xử các vụ kiện hành chính chứ không có thêm chức năng tư vấn pháp lý cho Chính phủ như tham chính viện Tòa án hành chính của Cộng hòa Pháp và hoàn toàn độc lập với các cơ quan điều hành  thuộc Chính phủ.

Hệ thống Tòa án hành chính có thẩm quyền xét xử các tranh chấp giữa một bên là cơ quan nhà nước và phía bên kia là công dân, bao gồm những tranh chấp về luật công mà không có đặc điểm liên quan đến Hiến pháp và không được Đạo luật liên bang giao cho Tòa án khác. Thẩm quyền của Tòa án hành chính được quy định rất cụ thể để tránh trường hợp xảy ra các tranh chấp về thẩm quyền giải quyết, việc phân chia thẩm quyền giữa các Tòa án chủ yếu dựa trên mức độ quyền lực của Tòa án đó và mức độ nghiêm trọng của vụ việc; trường hợp nếu có tranh chấp về thẩm quyền giữa các Tòa án thì Tòa án chung giải quyết xác định thẩm quyền. Đồng thời, Luật Tố tụng hành chính của Cộng hòa liên bang Đức cũng ghi rõ hai ngoại lệ trong giải quyết lĩnh vực công của Tòa án hành chính. Cụ thể là Tòa án hành chính không phán quyết về một tranh chấp đã được luật pháp liên bang giao cho Tòa án khác giải quyết[7], Tòa án hành chính chỉ xem xét tính hợp pháp của các quyết định, hành vi hành chính còn việc yêu cầu bồi thường thì sẽ do Tòa án dân sự giải quyết. Những vấn đề về luật công mang tính tranh chấp về Hiến pháp sẽ do Tòa án Hiến pháp giải quyết.

Thẩm phán Tòa án hành chính là những thẩm phán chuyên trách trong lĩnh vực hành chính. Để trở thành thẩm phán các Tòa án khác cũng như thẩm phán của Tòa án hành chính thì những ứng cử viên đã thông qua kỳ thi sát hạch lần thứ nhất phải đăng ký một khóa đào tạo chuyên môn trong thời gian là 02 năm 06 tháng và những khóa đào tạo này được tổ chức tại từng bang do Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm tổ chức[8]. Khóa đào tạo này bao gồm 03 giai đoạn đào tạo bắt buộc[9] và 01 giai đoạn đào tạo không bắt buộc. Sau khi kết thúc khóa đào tạo, các ứng viên phải trải qua kỳ thi sát hạch Tư pháp quốc gia lần thứ hai. Như vậy, để trở thành thẩm phán, các ứng cử viên phải tốt nghiệp các trường luật, trải qua quá trình bồi dưỡng nghiệp vụ và phải thông qua được kỳ thi sát hạch tư pháp. Quá trình đào tạo chức danh thẩm phán được thực hiện một cách chặt chẽ, theo một chương trình đào tạo thống nhất để tạo điều kiện cho thẩm phán xét xử nhanh chóng, chính xác và chuyên nghiệp.

Quá trình bổ nhiệm các thẩm phán do Ban tuyển chọn thẩm phán[10] tiến hành và Tổng thống sẽ bổ nhiệm. Sau khi được bổ nhiệm thì thẩm phán phải trải qua thời gian thử việc là 05 năm đối với người bình thường và 02 năm đối với người là công chức; kết thúc thời gian thử việc nêu trên thì mới trở thành thẩm phán chính thức. Như vậy, trung bình thời gian để trở thành thẩm phán của một người từ khi tham gia khóa đào tạo đến khi được bổ nhiệm chính thức là 05 năm hoặc 07 năm. Từ những phân tích chung về quy trình tuyển dụng và quy trình bổ nhiệm thẩm phán ở Đức, có thể thấy, các yêu cầu về điều kiện tiêu chuẩn đối với thẩm phán Tòa án hành chính được quy định rất khắt khe, bảo đảm được sự cạnh tranh công bằng, khách quan giữa các ứng cử viên thẩm phán.

Ngoài việc thực hiện đào tạo ban đầu, Cộng hòa liên bang Đức còn quan tâm đến công tác bồi dưỡng, nâng cao nghiệp vụ cho thẩm phán ở các cấp Bang và cấp Liên bang theo định kỳ hoặc theo yêu cầu công tác. Đồng thời, để bảo đảm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trước tất cả những hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước, pháp luật Cộng hòa liên bang Đức quy định các thẩm phán hành chính có nghĩa vụ phải nghiên cứu nội dung, làm rõ việc tranh chấp một cách độc lập và không bị ràng buộc hay ảnh hưởng bởi các chứng cứ và giải trình mà đương sự cung cấp. Bằng nguyên tắc này, Tòa án hành chính sẽ tìm ra được sự thật khách quan và công bằng nhất, không thiên vị bất kì cá nhân nào và phần nào đó có thể bù đắp sự không cân bằng quyền lực giữa công dân và cơ quan hành chính để có thể hỗ trợ công dân trong quá trình tố tụng.

4.  Tòa hành chính theo pháp luật Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa

Trung Quốc là một quốc gia có hình thức chính thể cộng hòa xã hội chủ nghĩa với một hệ thống đơn đảng là Đảng Cộng sản Trung Quốc. Quyền lực nhà nước tại Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (PRC) được thực hiện thông qua Đảng Cộng sản, Quốc vụ viện và các đại diện cấp tỉnh và địa phương. 

Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa là một quốc gia châu Á có nhiều nét tương đồng với Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về hệ thống pháp luật và có khá nhiều kinh nghiệm trong công cuộc cải cách hệ thống Tòa án. Qua quá trình thực hiện cải cách, hệ thống Tòa án Trung Quốc đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng, trong đó, có thể kể đến sự thành công của mô hình Tòa án hành chính ở Trung Quốc. Trung Quốc theo mô hình nhất hệ tài phán, do đó, bộ máy nhà nước chỉ tổ chức một hệ thống tài phán nên Tòa án hành chính Trung Quốc[11] sẽ được tổ chức trong Tòa án thường. Ưu điểm của mô hình này là hệ thống tài phán gọn nhẹ, đơn giản, các cơ quan tài phán xét xử trong một nước được tập trung tại một đầu mối. Tuy nhiên, nếu không quy định những đặc điểm đặc thù cho Tòa án hành chính thì có thể không đáp ứng được yêu cầu của tài phán hành chính, từ đó có thể ảnh hưởng đến hiệu quả giải quyết các tranh chấp hành chính. Theo quy định trên, Trung Quốc không lập ra một hệ thống Tòa án hành chính riêng mà ở trong Tòa án nhân dân lập ra các Tòa án chuyên trách về hành chính và áp dụng thủ tục quy định tại Luật Tố tụng hành chính.

Về nguyên tắc, Tòa án hành chính Trung Quốc có thẩm quyền phán quyết tính hợp pháp của các quyết định, hành vi hành chính bị kiện, các vụ việc thuộc thẩm quyền xem xét của Tòa án hành chính Trung Quốc được giới hạn trong khuôn khổ luật. Tuy nhiên, Tòa án hành chính Trung Quốc “được sửa chữa lại các quyết định xử phạt không hợp lý, không công bằng thông qua bản án của Tòa”[12]; đây có thể xem là ngoại lệ trong việc Tòa án có thể xem xét tính hợp lý của các quyết định xử phạt hay cưỡng chế khi bị kiện. Đối tượng khởi kiện tại Tòa án hành chính tương đối rộng, luật của Trung Quốc không xác định một cách phức tạp thế nào là quyết định hành chính lần đầu và chỉ quyết định này mới là đối tượng khởi kiện. Theo đó, trong trường hợp cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thông qua một quyết định thì quyết định này vẫn có thể bị xem xét bởi Tòa án và cơ quan giải quyết khiếu nại có thể trở thành chủ thể bị khởi kiện.

Về việc thi hành bản án hành chính, Điều 65 Luật Tố tụng hành chính Trung Quốc nêu rõ nguyên đơn và bị đơn hành chính phải thi hành bản án và Tòa án có quyền tiến hành các biện pháp cưỡng chế nếu họ không tự thi hành bản án[13]. Tòa án sẽ viện dẫn các quy định về thi hành án của Luật Tố tụng dân sự để thi hành án. Nếu cơ quan hành chính không thi hành bản án hoặc lệnh của Tòa án thì Tòa án có thể tiến hành các biện pháp khác như yêu cầu ngân hàng chuyển số tiền phạt hoặc bồi thường thiệt hại từ tài khoản của cơ quan hành chính; phạt tiền đối với cán bộ và các bên có trách nhiệm từ 50 đến 100 nhân dân tệ trên số ngày chậm thi hành bản án. Trong trường hợp tình tiết từ chối thi hành lệnh của Tòa án khá nghiêm trọng đến mức cấu thành tội phạm hình sự thì tiến hành điều tra hình sự.

So với các nước có hệ thống tài phán hành chính phát triển như Cộng hòa Pháp và Cộng hòa liên bang Đức hay nước láng giềng Cộng hòa Nhân dân Trung Quốc, có thể thấy, Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam còn thiếu cơ sở lý luận và thực tiễn để hoàn thiện mô hình và thẩm quyền xét xử vụ án hành chính. Việc hoàn thiện mô hình tổ chức và thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án hành chính được xem là vấn đề cấp thiết và còn gây nhiều tranh cãi trong tiến trình cải cách hành chính cũng như cải cách tư pháp ở Việt Nam. Nhìn chung, ở các quốc gia như Pháp, Đức hay Trung Quốc, mặc dù Tòa án hành chính được tổ chức thành một hệ thống Tòa án riêng hay là một cơ quan thuộc Tòa án nhân dân thì yếu tố độc lập của Tòa án hành chính cũng đều được chú trọng hàng đầu. Mặc dù mô hình tổ chức Tòa án hành chính ở các quốc gia như Pháp, Đức, Trung Quốc có nhiều điểm khác nhau phụ thuộc vào lịch sử hình thành cũng như đặc điểm của từng nước, nhìn chung, để đảm bảo xây dựng một thiết chế Tòa án hành chính độc lập thì hoạt động tài phán hành chính đều đáp ứng được các yêu cầu cơ bản bao gồm cơ quan tài phán hành chính được tổ chức theo khu vực; hệ thống tổ chức cơ quan tài phán hành chính được tổ chức theo các cấp xét xử; thẩm phán hành chính bên cạnh kiến thức về pháp luật còn được đào tạo về quản lý công, quản lý hành chính nhà nước, có các quy định riêng về cơ chế tuyển chọn, quy trình bổ nhiệm, nhiệm kỳ, tiền lương và các chế độ đãi ngộ khác; đồng thời, pháp luật tố tụng hành chính các nước có những quy định riêng để bảo đảm việc thi hành bản án, quyết định của cơ quan tài phán hành chính… Hoạt động tài phán hành chính là hoạt động có những điểm đặc thù; do đó, đòi hỏi phải có mô hình và cơ chế thích hợp để có thể giải quyết các tranh chấp hành chính hiệu quả, góp phần bảo đảm hoạt động thông suốt của nền hành chính, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

ThS. Nguyễn Thanh Quyên

Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh