Vai trò của cơ quan thanh tra trong kiểm soát quyền hành pháp ở Việt Nam

Theo nghĩa chung nhất, “kiểm soát” được hiểu là “xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định”[1]. Kiểm soát quyền lực là một khái niệm chính trị - pháp lý, bao hàm sự hạn chế nhất định đối với quyền lực và là một trong những nguyên tắc cơ bản của Nhà nước pháp quyền. Kiểm soát quyền lực hành pháp là hoạt động đặc biệt thuộc chức năng nhà nước và xã hội nhằm đảm bảo kỷ luật, kỷ cương, đảm bảo pháp chế, thiết lập trật tự trong quản lý hành chính nhà nước, bảo vệ các quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân, lợi ích nhà nước và xã hội.

1. Các phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước

Các phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước bao gồm các hoạt động như: Giám sát, kiểm tra, thanh tra... Mỗi loại hình kiểm soát có một vai trò nhất định. Chúng phối hợp với nhau tạo thành cộng lực để củng cố pháp chế, trật tự pháp luật. Tuy nhiên, các khái niệm giám sát, kiểm tra, thanh tra... vẫn chưa được xác định rõ trong pháp luật và trong hoạt động thực tiễn, do vậy, rất cần sự định danh để phân biệt giữa chúng với nhau.

Giám sát là thuật ngữ dùng để chỉ một hoạt động xem xét có tính bao quát của chủ thể bên ngoài hệ thống đối với khách thể thuộc hệ thống khác, tức là giữa cơ quan giám sát và cơ quan chịu sự giám sát không nằm trong một hệ thống trực thuộc nhau theo chiều dọc. Theo quan niệm của khoa học hành chính, thì: “Giám sát dùng để chỉ hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước, Tòa án, các tổ chức xã hội và công dân nhằm bảo đảm sự tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật trong quản lý xã hội”[2]. Dưới góc độ pháp lý, theo Từ điển Luật học, thì: “Giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước, đảm  bảo cho pháp luật được tuân theo nghiêm chỉnh”[3].

Ở nước ta, hệ thống giám sát bao gồm hai loại: Giám sát mang tính quyền lực và giám sát xã hội. Giám sát mang tính quyền lực nhà nước bao gồm giám sát của các cơ quan dân cử; giám sát của cơ quan tư pháp nhằm bảo đảm pháp chế và sự đúng đắn trong bản án, trong các quy định của Tòa án. Đặc trưng của hoạt động giám sát này là các chủ thể giám sát có quyền áp dụng trực tiếp các biện pháp cưỡng chế theo thẩm quyền đối với đối tượng bị giám sát, buộc đối tượng bị giám sát phải có trách nhiệm thực hiện theo pháp luật. Giám sát xã hội là sự giám sát của các thiết chế phi nhà nước, như: Giám sát của công dân qua việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo, giám sát của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên, giám sát của các phương tiện truyền thông. Tuy nhiên, hoạt động này không mang tính quyền lực nhà nước, các chủ thể giám sát không có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế hợp pháp. Kết quả giám sát của các tổ chức xã hội chỉ dừng lại ở mức “kiến nghị, đề nghị”, tức là áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội vào hoạt động của đối tượng bị giám sát (sự lên án, phê bình từ phía xã hội), từ đó, đối tượng bị giám sát tự chấn chỉnh, rút kinh nghiệm trong quá trình hoạt động của mình. Khi cần thiết, các tổ chức xã hội có quyền áp dụng kỷ luật theo điều lệ của các tổ chức đối với các thành viên của mình, nhưng đây không phải là trách nhiệm kỷ luật trong quản lý mà là kỷ luật theo điều lệ tổ chức xã hội.

Kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”[4], để chỉ đạo hoạt động của chủ thể tác động vào đối tượng kiểm tra. Khác với giám sát nói chung (chủ thể giám sát thường nằm bên ngoài hệ thống), kiểm tra lại mang tính chất nội bộ, là hoạt động của chủ thể nhằm tiến hành xem xét, xác minh một việc gì đó của đối tượng bị quản lý xem có phù hợp với trạng thái định trước hay không. Kiểm tra là hoạt động có tính thường xuyên, liên tục. Kiểm tra gắn liền với công việc của một tổ chức nhất định nhằm mục đích: (i) Theo dõi để cho hoạt động của tổ chức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ được trao; (ii) Đưa ra những điều chỉnh, bổ sung hợp lý, kịp thời trong quá trình thực hiện kế hoạch; (iii) Kiểm tra kết quả cuối cùng, đánh giá hiệu quả thực tế của các hoạt động theo kế hoạch đặt ra. Với cách hiểu như vậy thì kiểm tra không chỉ có trong các tổ chức, cơ quan nhà nước, mà còn có cả trong các tổ chức ngoài nhà nước như hoạt động kiểm tra của Đảng, kiểm tra của Mặt trận Tổ quốc cấp trên đối với cấp dưới…

Thanh tra là dùng để chỉ sự xem xét từ bên ngoài vào hoạt động của một đối tượng nhất định, “là sự kiểm soát đối với đối tượng bị thanh tra”[5] trên cơ sở thẩm quyền (quyền hạn và nghĩa vụ) được giao nhằm đạt được mục đích nhất định. Hoạt động thanh tra mang tính thường xuyên, tính quyền lực, do đó, hệ quả của thanh tra thường là “phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định”[6]. Thanh tra là một dạng hoạt động, là một chức năng của quản lý nhà nước được thực hiện bởi chủ thể quản lý có thẩm quyền, nhân danh quyền lực nhà nước nhằm tác động đến đối tượng quản lý trên cơ sở xem xét, đánh giá ưu, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân. Thanh tra, kiểm tra là chức năng chung của quản lý nhà nước, là hoạt động mang tính chức năng của quản lý nhà nước, là hoạt động mang tính phản hồi (rà soát, nhiều khi là phản ứng lại) đối với chu trình quản lý nhằm phân tích, đánh giá, theo dõi những mục tiêu, nhiệm vụ quản lý đã đề ra. Với tư cách là một chức năng quản lý, là một giai đoạn của chu trình quản lý, khái niệm thanh tra và kiểm tra có những nét tương đồng như đã nêu trên, cho nên trong hoạt động chúng giống nhau về bản chất và đều có mục đích, yêu cầu chung là xem xét, đánh giá một quá trình, sự vật, hiện tượng (là đối tượng của kiểm tra và thanh tra), từ đó rút ra kết luật đúng, sai để có biện pháp phát huy hoặc chấn chỉnh.

2. Vai trò của cơ quan thanh tra trong kiểm soát quyền lực hành pháp

Trong các phương thức kiểm soát nói trên, thanh tra được coi là phương pháp quan trọng nhất trong kiểm soát quyền hành pháp. Nhận định này xuất phát từ những lý do sau:

Thứ nhất, mục đích hoạt động thanh tra nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ  quan, tổ  chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ  lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân[7].

Thứ hai, hoạt động thanh tra có thể tác động đến tất cả các hoạt động thuộc lĩnh vực hành pháp, trong đó, thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao; thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó. Bên cạnh hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành còn có hoạt động thanh tra nhân dân, đây là hình thức giám sát của nhân dân thông qua ban thanh tra nhân dân đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, giải quyết khiếu nại, tố cáo việc thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở của cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm ở xã, phường, thị trấn, cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước. Như vậy, so với các phương thức kiểm soát quyền lực hành pháp khác, hoạt động thanh tra rất rộng, bao gồm tất cả các lĩnh vực thuộc thẩm quyền của cơ quan hành pháp trên cơ sở nguyên tắc quản lý nhà nước đến đâu thì có hoạt động thanh tra đến đó để bảo đảm cho công tác quản lý nhà nước được tuân thủ theo quy định của pháp luật và phòng ngừa, xử lý vi phạm pháp luật đối với các chủ thể tham gia hoặc chịu sự tác động của quản lý nhà nước. Thông qua hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước (thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành) và hoạt động giám sát của tổ chức dân cử mang tính chất xã hội dân sự (thanh tra nhân dân) chúng ta có thể thấy thanh tra có thể thực hiện việc kiểm soát hành pháp trên diện rộng hơn.

Thứ ba, hoạt động thanh tra nhà nước có tính quyền lực nhà nước. Tính quyền lực nhà nước trong hoạt động thanh tra có mối liên hệ chặt chẽ với tính quyền uy - phục tùng của quản lý nhà nước. Là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằm thể hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý. Nói về quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra cũng có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước của tổ chức thanh tra. Vì vậy, thanh tra phải được Nhà nước sử dụng như một công cụ trong quá trình quản lý, là một hoạt động luôn mang tính quyền lực nhà nước. Thanh tra áp dụng quyền năng của Nhà nước trong quá trình tiến hành hoạt động của mình và nó nhân danh Nhà nước khi áp dụng quyền năng đó. Tính quyền lực của Nhà nước của hoạt động thanh tra thể hiện ở chỗ các cơ quan thanh tra nhà nước đều có quyền hạn được xác định và khả năng thực hiện những quyền hạn đó, chẳng hạn như: Ra các quyết định bắt buộc thi hành đối với các đối tượng bị thanh tra trong việc khắc phục, sửa chữa những thiếu sót đã bị thanh tra phát hiện; có quyền đình chỉ, bãi bỏ các quyết định trái pháp luật hoặc sai trái của đối tượng bị thanh tra, khi cần có thể áp dụng các chế tài hành chính, các biện pháp kỷ luật đối với tổ chức, cá nhân vi phạm, chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra đối với các vụ việc có dấu hiệu tội phạm. Tuy nhiên, không nên cho rằng hoạt động thanh tra là hoạt động mang tính cưỡng chế, vì như thế là đồng nhất quyền lực và cưỡng chế. Cưỡng chế chỉ là một yếu tố đặc biệt và chỉ trong những trường hợp cần thiết khi sử dụng quyền lực nhà nước mà thôi. Thanh tra là một hoạt động thường xuyên, thiết thực, có tính sáng tạo, ngày càng được mở rộng và trở nên rộng khắp, mang tính dân chủ sâu sắc. Do đó, nói đến tính quyền lực nhà nước trong hoạt động thanh tra không có nghĩa là trong hoạt động thanh tra chỉ sử dụng các biện pháp cưỡng chế. Tính quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra phải được cụ thể hóa trong chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra, phương thức tiến hành thanh tra, xử lý kết quả thanh tra, quan hệ giữa cơ quan thanh tra với đối tượng bị thanh tra, sự phối hợp giữa các tổ chức thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Thông qua hoạt động thanh tra đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc hệ thống hành pháp hoặc thuộc phạm vi quản lý của hệ thống hành pháp, các cơ quan thanh tra phát hiện, kết luận các hành vi vi phạm pháp luật để tiến hành xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật. Tính quyền lực nhà nước đã thể hiện rõ nhất vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp.

Thứ tư, hoạt động thanh tra cơ quan thanh tra nhà nước là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước trong nội bộ hệ thống hành pháp. Xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ của chính mình, là chủ thể hiểu rõ mình hơn bất cứ chủ thể nào, hoạt động của thanh tra nhà nước hướng vào nội bộ hệ thống hành pháp, giúp cơ quan quản lý nhà nước, thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước kiểm soát việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ cán bộ, công chức do mình quản lý. Các cơ quan thanh tra thuộc hệ thống cơ quan hành chính nhà nước là cơ quan có vai trò hiệu quả nhất trong việc thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng; hạn chế lạm quyền trong thực thi quyền hành pháp.

Tóm lại, với tư cách là một cơ quan trong thực thi quyền hành pháp và kiểm soát xã hội, thanh tra đóng góp vai trò quan trọng trong kiểm soát việc thực thi quyền hành pháp. Ngoài việc phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục, thanh tra còn giúp phát huy nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Tuy nhiên, để hoạt động thanh tra minh bạch và hiệu quả hơn trong kiểm soát hành pháp, cần khắc phục một số hạn chế, bất cập của pháp luật về thanh tra như: Xây dựng đầy đủ cơ sở pháp lý và chế tài xử lý đối với các đối tượng thanh tra không chấp hành nghiêm túc các quyết định, kết luận, kiến nghị của cơ quan thanh tra; phương thức phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong quá trình thanh tra, phát hiện, xử lý vi phạm pháp luật, nhất là hoạt động thanh tra liên ngành, thanh tra các vụ việc có tính chất phức tạp liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp; phân định rõ ràng, rành mạch chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra và các cơ quan có chức năng kiểm soát quyền lực nhà nước để khắc phục sự chồng chéo trong hoạt động của các cơ quan này, nhất là hoạt động thanh tra của cơ quan thanh tra và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước. Bên cạnh đó cần rà soát, hoàn thiện các quy trình liên quan đến hoạt động thanh tra, từ việc xây dựng định hướng chương trình thanh tra, kế hoạch thanh tra, tiến hành thanh tra cho đến quy trình xử lý vi phạm pháp luật phát hiện qua thanh tra, đồng thời, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức thanh tra có đủ năng lực, phẩm chất đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ thanh tra. Thực hiện tốt những nội dung này sẽ bảo đảm phát huy vai trò của thanh tra trong việc kiểm soát quyền hành pháp trong thời gian tới.