Vấn đề vốn của doanh nghiệp nhà nước theo Luật Doanh nghiệp năm 2020

1. Quy định về tỷ lệ vốn của doanh nghiệp nhà nước trong Luật Doanh nghiệp

Trong nền kinh tế, luôn có một số ngành mang tính độc quyền tự nhiên hoặc được Nhà nước trao đặc quyền kinh doanh như truyền tải điện, vận hành hồ chứa thủy lợi loại lớn, bảo đảm an toàn bay… Những doanh nghiệp này cần được giám sát chặt để tránh tình trạng lạm dụng vị thế độc quyền hoặc lạm dụng đặc quyền để thu lợi. Với những ngành nghề trên, nếu Nhà nước thấy có thể cho phép tư nhân tham gia, thì xây dựng khuôn khổ pháp lý đầy đủ, minh bạch và cơ chế giám sát tốt. Nếu Nhà nước thấy chưa đủ năng lực để xây dựng khuôn khổ pháp lý và giám sát thực thi, có thể để các doanh nghiệp nhà nước đảm nhận. Lúc này, cần có các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. Đây không hẳn là doanh nghiệp, vì không chạy theo lợi nhuận thuần túy, mà giống đơn vị cung cấp dịch vụ công có thu được tổ chức theo hình thức doanh nghiệp. Theo đó, Luật Doanh nghiệp năm 2020 sửa đổi quy định liên quan đến thay đổi tỷ lệ vốn góp trong doanh nghiệp nhà nước theo hướng: “Doanh nghiệp nhà nước bao gồm các doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết theo quy định tại Điều 88 của Luật này” để định tên cho đối tượng doanh nghiệp này gọi là doanh nghiệp nhà nước.

Điều 88 Luật Doanh nghiệp năm 2020 quy định khái niệm doanh nghiệp nhà nước theo các loại doanh nghiệp có sở hữu nhà nước với các mức độ sở hữu khác nhau:

“1. Doanh nghiệp nhà nước được tổ chức quản lý dưới hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, bao gồm:

a. Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ;

b. Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết trở lên, trừ doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ”.

Theo đó, doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ bao gồm: (i) Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là công ty mẹ của tập đoàn kinh tế nhà nước, công ty mẹ của tổng công ty nhà nước, công ty mẹ trong nhóm công ty mẹ - công ty con; (ii) Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên là công ty độc lập do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.

Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết bao gồm: (i) Công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên, công ty cổ phần do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết là công ty mẹ tập đoàn kinh tế, tổng công ty hoặc trong nhóm công ty mẹ - công ty con; (ii) Công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên, công ty cổ phần là công ty độc lập do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết.

Còn theo Luật Doanh nghiệp năm 2014, doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Như vậy, Luật Doanh nghiệp năm 2020 đã mở rộng khái niệm doanh nghiệp nhà nước nhằm thể chế hóa đầy đủ quan điểm của Đảng tại Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 03/6/2017 của Ban Chấp hành Trung ương về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước.

Thay đổi trên được Ủy ban Kinh tế của Quốc hội - cơ quan thẩm tra Dự án Luật Doanh nghiệp nhấn mạnh là vấn đề lớn, quan trọng. Ủy ban này cũng nêu rõ, việc quy định về tỷ lệ sở hữu vốn góp hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết của Nhà nước tại Luật (trên 50%) chưa bảo đảm sự chi phối của Nhà nước với các quyết định quan trọng, chi phối hoạt động của doanh nghiệp, bao gồm việc thông qua nghị quyết của hội đồng thành viên trong công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên và nghị quyết của đại hội đồng cổ đông trong công ty cổ phần. Vì thế, Ủy ban Kinh tế của Quốc hội đề nghị xác định tỷ lệ nắm giữ vốn góp hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết của Nhà nước phù hợp, bảo đảm được sự chi phối của Nhà nước trong quyết định các vấn đề quan trọng của doanh nghiệp; hài hòa với quyền, lợi ích hợp pháp của các thành viên góp vốn, cổ đông khác, nhằm tạo thuận lợi trong việc thực hiện mục tiêu cổ phần hóa và thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

2. Mô hình quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp và yêu cầu đặt ra

2.1. Mô hình quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp

Thực hiện Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 (khóa X) về tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg ngày 20/6/2005 thành lập Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC). Theo đó, mô hình quản lý vốn nhà nước của Việt Nam được xác định là mô hình quản lý vốn hỗn hợp, trong đó, SCIC và bộ, ngành, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn tại doanh nghiệp nhà nước.

Sau hơn 10 năm hoạt động, mặc dù mô hình quản lý này đã đạt được những thành tựu nhất định, nhưng cũng bộc lộ những nhược điểm, hạn chế. Vì vậy, để đáp ứng yêu cầu phát triển trong giai đoạn mới, ngày 03/02/2018, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 09/NQ-CP về thành lập Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (CMSC), đánh dấu bước thay đổi lớn về mô hình quản lý vốn nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp tại Việt Nam (chuyển từ mô hình giao một doanh nghiệp nhà nước quản lý sang mô hình giao cơ quan nhà nước chuyên trách quản lý).

Việc thành lập CMSC, một cơ quan trực thuộc Chính phủ, không có chức năng quản lý nhà nước, thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhằm khắc phục các tồn tại, hạn chế của SCIC. Theo đó, các cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm:

Thứ nhất, CMSC là cơ quan đại diện chủ sở hữu của doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và phần vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp theo quy định của Chính phủ. Hiện nay, CMSC là đại diện chủ sở hữu tại 19 tập đoàn, tổng công ty nhà nước với tổng nguồn vốn chủ sở hữu trên 01 triệu tỷ đồng, tổng giá trị tài sản hơn 2,3 triệu tỷ đồng. Trong đó, SCIC cũng là một Tổng công ty trực thuộc CMSC, tiếp tục thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp được chuyển giao từ các bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh theo quy định của pháp luật.

Thứ hai, bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là cơ quan đại diện chủ sở hữu đối với các doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và phần vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp do bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập hoặc được giao quản lý mà không thuộc đối tượng chuyển giao về CMSC. Các doanh nghiệp không thuộc diện chuyển giao là những doanh nghiệp thuộc Ngân hàng Nhà nước, Bộ Tài chính (trừ SCIC), Ủy ban nhân dân TP. Hà Nội, Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh quản lý và các doanh nghiệp đáp ứng tiêu chí doanh nghiệp quốc phòng, an ninh, sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích theo quy định của pháp luật.

Trên thực tế, việc thành lập CMSC bước đầu đã khắc phục được một số tồn tại, hạn chế của SCIC, cụ thể như sau:

-  CMSC có vị trí pháp lý, chính trị cao hơn SCIC: Là một cơ quan trực thuộc Chính phủ, ngoài sử dụng công cụ quản lý của chủ sở hữu, cổ đông, CMSC có thể sử dụng các biện pháp hành chính để điều chỉnh hoạt động của các tập đoàn kinh tế được giao quản lý nhằm bảo đảm tính định hướng, dẫn dắt nền kinh tế.

- CMSC chỉ thực hiện vai trò là chủ sở hữu vốn, không có chức năng điều tiết thị trường và tách khỏi các bộ quản lý ngành nên không có sự can thiệp và lợi ích của các bộ chuyên ngành; bảo đảm môi trường công bằng, cạnh tranh giữa các doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp khu vực tư nhân trong cùng lĩnh vực kinh tế.

- CMSC quản lý tập trung nguồn lực của doanh nghiệp nhà nước sẽ làm gia tăng tính kinh tế theo quy mô, nâng cao hiệu quả quản lý vốn; nâng cao tính chuyên nghiệp, hiện đại trong quản trị doanh nghiệp, cho phép áp dụng một chính sách quản trị doanh nghiệp thống nhất đối với doanh nghiệp trong mọi lĩnh vực.

Tuy nhiên, mô hình quản lý vốn hiện nay vẫn còn nhiều vấn đề cần quan tâm, làm rõ. Cơ quan thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước vẫn chưa tập trung về một đầu mối mà tản mát ở nhiều cơ quan như: CMSC (bao gồm cả SCIC); Bộ Tài chính; Ngân hàng Nhà nước; Ủy ban nhân dân TP. Hà Nội; Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh; Bộ Quốc phòng; Bộ Công an và các bộ, ngành, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố với các nhóm doanh nghiệp chính là: Các tập đoàn, tổng công ty và doanh nghiệp kinh tế; các tập đoàn, doanh nghiệp thuộc lĩnh vực tài chính ngân hàng; các doanh nghiệp quốc phòng, an ninh; các doanh nghiệp hoạt động công ích.

Do vậy, tính tập trung vốn nhà nước vẫn chưa được triệt để; chưa có mô hình rõ ràng, thống nhất đối với các doanh nghiệp công ích, các doanh nghiệp trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng và an ninh, quốc phòng. Cơ chế hoạt động của CMSC và mối quan hệ giữa Ủy ban nhân dân cấp tỉnh với các cơ quan liên quan cũng chưa được thể chế hóa rõ ràng, đầy đủ.

2.2. Một số vấn đề đặt ra

Trong thời gian tới, hoạt động quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp còn đặt ra nhiều thách thức lớn cho CMSC và các cơ quan quản lý. Để bảo đảm mô hình CMSC hoạt động hiệu quả, cần quan tâm các vấn đề sau:

Về chủ thể quản lý: Trong mô hình này, chủ thể quản lý vốn nhà nước được phân tách thành 03 đối tượng chính là Chính phủ, bộ quản lý nhà nước trong các lĩnh vực/chính quyền địa phương và cơ quan đại diện chủ sở hữu. Cơ chế hoạt động này đòi hỏi việc xử lý mối quan hệ giữa các chủ thể vốn rất phức tạp, có sự chồng chéo, mâu thuẫn, đặc biệt là giữa các bộ quản lý nhà nước và cơ quan đại diện chủ sở hữu đối với chiến lược, mục tiêu và điều hành hoạt động của doanh nghiệp nhà nước. Vì vậy, cơ chế chỉ đạo, phối hợp giữa các chủ thể này phải được thể chế hóa, rõ ràng, minh bạch về quyền hạn và trách nhiệm.

Cơ chế quản lý của cơ quan đại diện chủ sở hữu: CMSC là một cơ quan hành chính nhà nước, do vậy, nếu áp dụng cơ chế quản lý hành chính cùng với đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức hiện hành sẽ không thay đổi được hiệu quả trong quản trị doanh nghiệp so với trước đây. Với mô hình lồng ghép cơ chế quản lý theo hình thức doanh nghiệp (SCIC) trong mô hình cơ quan nhà nước (CMSC) đã phát huy hiệu quả khi CMSC sử dụng địa vị chính trị, pháp lý của mình để khắc phục các hạn chế, phát huy được lợi thế, tính năng động của mô hình doanh nghiệp của SCIC.

Hoàn thiện cơ chế quản trị, điều hành của CMSC: CMSC cần áp dụng các phương pháp quản trị, điều hành hiện đại theo chuẩn mực/thông lệ quốc tế trong nội bộ và trong quản lý doanh nghiệp với vai trò chủ sở hữu; xây dựng hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu đầy đủ, kịp thời về thị trường, doanh nghiệp của CMSC để phục vụ công tác quản lý, điều hành doanh nghiệp cũng như quản lý nguồn vốn, tài sản nhà nước.

Về nguồn nhân lực: Hình thành đội ngũ cán bộ quản lý chuyên trách có trình độ, năng lực, kinh nghiệm về quản trị doanh nghiệp và thị trường trong nhiều lĩnh vực để đảm bảo tính chuyên nghiệp, hiệu quả; có cơ chế thuê các chuyên gia tài chính có năng lực, kinh nghiệm tốt để phục vụ hoạt động quản lý và đầu tư. Cùng với đó, tăng cường trách nhiệm giải trình của CMSC về kết quả, hiệu quả quản lý, đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp.