Xây dựng bộ pháp điển Việt Nam - Hành trình còn gian nan

Thực tế áp dụng pháp luật cho thấy, tình trạng phổ biến là các quy định còn tản mát, phân tán trong nhiều văn bản; nhiều quy định có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp với thực tế; tính thống nhất, đồng bộ cũng như tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật còn hạn chế. Trong điều kiện đó, việc xây dựng Bộ pháp điển ở Việt Nam là hết sức cần thiết giúp cá nhân, tổ chức thuận tiện trong tìm kiếm, tra cứu các quy định của pháp luật, đồng thời góp phần nâng cao tính thống nhất, đồng bộ, tính công khai, minh bạch cũng như nâng cao sự tin tưởng của người dân, doanh nghiệp đối với hệ thống pháp luật của Nhà nước. Qua đó góp phần tạo bước chuyển biến mới về chất của hệ thống pháp luật, phục vụ đắc lực công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa trong bối cảnh hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng.

Ngày 16/4/2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật và có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2013. Đây là văn bản quan trọng tạo cơ sở pháp lý nền tảng cho công tác xây dựng Bộ pháp điển của Việt Nam. Sau gần 05 năm triển khai thực hiện, công tác pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật đã đạt được nhiều kết quả tích cực. Đặc biệt là kết quả pháp điển các đề mục trong giai đoạn 1 (2014 - 2017) là rất ấn tượng, đạt 300% so với lộ trình mà Thủ tướng Chính phủ giao và được Bộ trưởng Bộ Tư pháp ghi nhận là một trong 10 sự kiện nổi bật của Ngành Tư pháp năm 2017.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, công tác pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật trong thời gian qua cho thấy, để xây dựng thành công Bộ pháp điển như mong muốn là cả quá trình còn nhiều gian nan. Cụ thể như:

Thứ nhất, hệ thống văn bản sử dụng để pháp điển cồng kềnh, phức tạp, nhiều tầng nấc
Theo Báo cáo kết quả hệ thống hóa kỳ đầu triển khai thực hiện Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, thì hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương ban hành còn hiệu lực là khoảng hơn 10 nghìn văn bản do hơn 30 cơ quan, người có thẩm quyền ban hành với hơn 20 hình thức văn bản khác nhau. Đây là hệ thống văn bản tương đối đồ sộ, phức tạp và có xu hướng tiếp tục gia tăng.
Sự phức tạp của hệ thống văn bản còn được thể hiện ở việc các cơ quan, người có thẩm quyền ban hành cũng như các hình thức văn bản ở mỗi thời điểm là khác nhau. Có thời điểm pháp luật quy định cơ quan, người này có thẩm quyền ban hành văn bản nhưng thời điểm khác lại không có thẩm quyền ban hành. Hay trước năm 2008, hình thức văn bản là quyết định hoặc chỉ thị của Bộ trưởng có thể là văn bản quy phạm pháp luật nhưng theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đến nay, quyết định hay chỉ thị của Bộ trưởng không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy, các văn bản quy phạm pháp luật do tổ chức chính trị - xã hội liên tịch ban hành hoặc các văn bản quy phạm là quyết định, chỉ thị của Bộ trưởng mà đến nay chưa có văn bản khác thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ thì văn bản đó vẫn còn hiệu lực - tức là vẫn thực hiện pháp điển đối với những văn bản này.

Bên cạnh đó, hệ thống văn bản còn phân ra nhiều tầng nấc, do nhiều cơ quan, nhiều người, nhiều cấp có thẩm quyền ban hành văn bản như: Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng Kiểm toán nhà nước. Hơn nữa, mỗi cơ quan lại có thẩm quyền ban hành một hoặc nhiều hình thức văn bản khác nhau như: Ủy ban Thường vụ Quốc hội có thẩm quyền ban hành pháp lệnh, nghị quyết hoặc nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam… Như vậy, với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cồng kềnh, phức tạp, nhiều tầng nấc như hiện nay thì việc thực hiện pháp điển hay việc sắp xếp các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực theo các nguyên tắc, trật tự nhất định vào Bộ pháp điển là việc làm rất khó khăn.

Thứ hai, hệ thống văn bản sử dụng để pháp điển thiếu tính thống nhất, nhiều quy định mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với thực tiễn

Tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật đòi hỏi sự bảo đảm nhất quán trong nhiều góc độ như: (i) Cấu trúc, cách sắp xếp, phân loại thứ bậc, hiệu lực của quy phạm pháp luật. Cơ cấu của văn bản phải thể hiện được mối liên hệ logic giữa các phần, chương, mục, điều, khoản, điểm với cách trình bày, cách đánh số thứ tự thống nhất. Mỗi phần, chương, mục, điều, khoản, điểm đều có nội dung thể hiện chủ đề chính của văn bản, hướng tới mục tiêu chung; (ii) Các quy định trong cùng một văn bản phải tương quan với nhau, không mâu thuẫn, chồng chéo; (iii) Cần thống nhất giữa các quy phạm pháp luật, các chế định pháp luật trong cùng một ngành luật và với các ngành luật khác. Điều này là hết sức cần thiết, bởi lẽ, dù hệ thống pháp luật Việt Nam được chia ra thành các ngành luật nhưng trên thực tế, xã hội là tổng hòa các mối quan hệ xã hội, nên giữa các quy phạm pháp luật luôn có mối liên hệ mật thiết với nhau, dù thuộc về các ngành luật khác nhau; (iv) Tính thống nhất của hệ thống pháp luật đòi hỏi phải loại bỏ mâu thuẫn, trùng lặp hay chồng chéo ngay trong bản thân văn bản, trong mỗi ngành luật, mỗi chế định pháp luật và giữa các quy phạm pháp luật với nhau; (v) Tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật còn được xem xét trong mối quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành, luật nội dung và luật hình thức,… Xét trên các góc độ vừa nêu, thì tính thống nhất, tính đồng bộ của hệ thống pháp luật nước ta còn rất hạn chế. Các văn bản luật, các văn bản có giá trị pháp lý thấp hơn luật chưa thực sự tạo thành một chỉnh thể với những nguyên tắc chỉ đạo xuyên suốt mang tính chuyên ngành hoặc liên ngành. Ví dụ: Thiếu thống nhất trong nguyên tắc xác định cách tính diện tích sàn nhà ở quy định tại Thông tư số 16/2010/TT-BXD ngày 01/9/2010 của Bộ Xây dựng hướng dẫn cách tính diện tích sàn căn hộ mua bán tại chung cư theo nguyên tắc “tim tường” với quy định của Luật Nhà ở năm 2010 và Nghị định số 71/2010/NĐ-CP ngày 23/6/2010 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở. Hay thiếu tính hợp lý của việc ghi tên cha, mẹ vào chứng minh nhân dân tại Thông tư số 27/2012/TT-BCA ngày 16/5/2012 của Bộ Công an quy định về mẫu chứng minh nhân dân…

Kỹ thuật lập pháp còn nhiều hạn chế, việc ban hành văn bản có nội dung trái luật còn phổ biến. Theo kết quả tổng hợp từ các báo cáo hàng năm các bộ, ngành gửi về Bộ Tư pháp, từ năm 2003 đến hết năm 2012, các bộ, ngành đã tự kiểm tra được hơn 13 nghìn văn bản, phát hiện 458 văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản quy định tại Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.

Như vậy, với hệ thống pháp luật chưa hoàn thiện như hiện nay thì trong quá trình thực hiện pháp điển, để xử lý các quy định mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp trước khi thực hiện pháp điển là điều khó khăn và mất rất nhiều thời gian, công sức.

Thứ ba, hệ thống văn bản sử dụng để pháp điển thường xuyên thay đổi

Pháp luật không phải là hiện tượng bất biến. Pháp luật phụ thuộc và được quyết định bởi điều kiện thực tế của xã hội, thay đổi và phát triển để phù hợp với sự thay đổi và phát triển của xã hội. Sửa đổi pháp luật được đặt ra nhằm điều chỉnh kịp thời và có hiệu quả các quan hệ xã hội. Nhưng việc sửa đổi một cách thường xuyên, trong một thời gian ngắn hoặc rất ngắn thể hiện pháp luật không có tính ổn định tương đối.
Việc sửa đổi pháp luật thường xuyên do nhiều nguyên nhân, cụ thể:
- Trong hơn hai mươi năm đổi mới ở nước ta, các quan hệ kinh tế đã thay đổi và phát triển nhanh chóng, thúc đẩy các quan hệ xã hội khác cũng thay đổi và phát triển theo. Điều đó làm cho rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật phải sửa đổi, thay đổi cho phù hợp và tạo điều kiện cho sự phát triển kinh tế - xã hội. Bên cạnh đó, việc nước ta đang hội nhập ngày càng sâu rộng vào nền kinh tế khu vực và thế giới với nhiều điều ước quốc tế được ký kết đã làm cho nhiều văn bản quy phạm pháp luật trong nước cần phải sửa đổi, thay đổi để phù hợp và thực hiện các cam kết quốc tế.
- Có nhiều văn bản quy phạm pháp luật hoặc nhiều quy định pháp luật cụ thể ngay sau khi được ban hành hoặc thực thi trong một thời gian ngắn đã bộc lộ những điểm chưa phù hợp với cuộc sống như: Chưa bao quát được các quan hệ xã hội cần điều chỉnh; chưa điều chỉnh được các quan hệ xã hội cụ thể; chưa phù hợp với đặc điểm của điều kiện xã hội hiện tại; không bảo đảm lộ trình, điều kiện cho việc thực hiện; chưa phù hợp với ý chí và lợi ích của các bên chủ thể tham gia quan hệ xã hội...

- Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trước đó có những nội dung trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo. Thời gian qua, trung bình mỗi năm, các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương ban hành khoảng hơn một nghìn văn bản quy phạm pháp luật. Trong khi đó, để thực hiện pháp điển xong một đề mục có thể mất hàng năm. Tính ra trung bình đối với mỗi đề mục (trong 265 đề mục) trong khi thực hiện pháp điển có tới 04 văn bản sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới. Tức là vừa thực hiện pháp điển vừa sửa đổi, bổ sung pháp luật. Hơn nữa, các đề mục đã pháp điển xong, khi có văn bản mới sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ hoặc ban hành mới thuộc nhóm quan hệ xã hội của đề mục trong Bộ pháp điển thì phải cập nhật kịp thời. Theo đó, cần loại bỏ các quy định không còn hiệu lực và đưa các quy phạm pháp luật mới được ban hành vào. Như vậy, với số lượng văn bản hàng năm được ban hành lớn (hơn 10% tổng số văn bản đang còn hiệu lực), việc thực hiện pháp điển các đề mục để xây dựng Bộ pháp điển cũng như kịp thời cập nhật quy phạm pháp luật mới là việc làm rất khó khăn, đòi hỏi sự bao quát, quản lý tốt tình trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng như các văn bản sử dụng để pháp điển đối với mỗi đề mục.

Thứ tư, việc giao cho quá nhiều cơ quan có thẩm quyền thực hiện pháp điển gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện pháp điển và tốn nhiều thời gian, kinh phí
Theo Điều 4 Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật năm 2012, thì có tới 27 bộ, ngành có thẩm quyền thực hiện pháp điển. Trong đó, tại các bộ, ngành, việc thực hiện pháp điển quy phạm pháp luật lại được giao cho nhiều đơn vị trực thuộc chủ trì thực hiện. Hiện nay, trong 27 bộ, ngành thì có tới khoảng hơn 100 đơn vị trực thuộc được giao thực hiện nhiệm vụ pháp điển. Với cách tản việc như vậy, thì triển khai thực hiện pháp điển sẽ gặp nhiều khó khăn, cụ thể như:
- Khó khăn trong việc bố trí nhân sự tại các đơn vị thuộc bộ, ngành làm công tác pháp điển. Trước hết, công tác pháp điển là việc mới mà không có quy định bố trí thêm biên chế cho các bộ, ngành làm công tác này. Như vậy, các bộ, ngành phải tự bố trí trong tổng biên chế hiện có. Thực tế hiện nay, 100% bộ, ngành bố trí nhân sự đang làm công việc khác kiêm nhiệm làm công tác pháp điển. Điều này sẽ gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện pháp điển.
- Khó khăn trong việc trang bị kiến thức, kỹ năng nghiệp vụ về kỹ thuật pháp điển và sử dụng phần mềm pháp điển:
+ Trong khoảng hơn 100 đơn vị thuộc bộ, ngành có thẩm quyền, trách nhiệm thực hiện pháp điển thì có tới hơn một nửa đơn vị không có bộ phận pháp chế cũng như không có cán bộ được đào tạo bài bản về pháp luật nên những người này rất khó khăn trong việc nắm chắc kiến thức, kỹ năng nghiệp vụ về kỹ thuật pháp điển;
+ Hiện nay, 100% nhân sự làm pháp điển tại các bộ, ngành là kiêm nhiệm, không chuyên trách. Trong khi đó, các bộ, ngành rất nhiều việc về công tác chuyên môn nên việc nghiên cứu triển khai thực hiện công tác pháp điển bị thiếu tập trung;

+ Nhân sự làm công tác pháp điển liên tục biến động. Việc thường xuyên luân chuyển cán bộ, điều chuyển công tác hay thay đổi vị trí công việc làm cho công chức được giao làm kiêm nhiệm công tác pháp điển bị thay đổi nhiều. Trong khi đó, pháp điển là công việc mới, phức tạp, nặng về kỹ thuật đòi hỏi người làm công tác này phải có kinh nghiệm, nắm chắc kỹ năng nghiệp vụ thì mới thực hiện công việc được hiệu quả.

- Quy trình, trình tự thực hiện pháp điển theo đề mục phức tạp gây tốn nhiều thời gian, công sức, kinh phí: Với mô hình Bộ pháp điển như quy định trong Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật năm 2012, thì mỗi đề mục có một hoặc nhiều cơ quan, đơn vị phối hợp cùng thực hiện pháp điển. Thậm chí, có đề mục có tới vài chục cơ quan, đơn vị cùng phối hợp thực hiện. Trong khi hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta có sự đan xen cả về nội dung lẫn phân cấp, phân lĩnh vực và việc thực hiện pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật phải theo trật tự nhất định nên quy trình, trình tự thực hiện pháp điển trở nên rườm rà, phức tạp. Do đó, công tác pháp điển đòi hỏi sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị để thực hiện pháp điển theo đề mục rất phức tạp, mất nhiều thời gian, công sức, kinh phí.

- Khó bảo đảm chất lượng kết quả pháp điển: Do có nhiều cơ quan, đơn vị cùng có thẩm quyền, trách nhiệm thực hiện pháp điển nên việc quy định các nguyên tắc thống nhất trong kỹ thuật pháp điển là rất cần thiết. Tuy nhiên, với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nước ta rất phức tạp, nhiều tầng nấc, không thống nhất về kỹ thuật trình bày cũng như kỹ thuật soạn thảo văn bản thì việc thống nhất các nguyên tắc trong kỹ thuật pháp điển là rất khó khăn. Hơn nữa, khi đã quy định thống nhất nguyên tắc về kỹ thuật pháp điển cụ thể thì có trường hợp đặc thù không thể áp dụng được. Nếu vẫn áp dụng theo quy định thì kết quả pháp điển không đạt được mục đích là giúp cho cá nhân, tổ chức thuận tiện trong tra cứu, tìm kiếm các quy định của pháp luật. Thậm chí, có trường hợp khó quy định thống nhất nguyên tắc về kỹ thuật pháp điển chung dẫn đến các cơ quan, đơn vị tùy nghi trong việc thực hiện pháp điển làm cho Bộ pháp điển thiếu tính thống nhất, đồng bộ cũng như gây khó khăn cho việc tra cứu, tìm kiếm các quy định của pháp luật.

Thứ năm, Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật chưa hoàn thiện gây khó khăn cho việc sử dụng văn bản để pháp điển vào đề mục

Bộ pháp điển được thực hiện trên môi trường điện tử như phần mềm pháp điển và văn bản sử dụng để pháp điển được lấy từ Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật. Tuy nhiên, hiện nay, Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật chưa được hoàn thiện, số lượng văn bản chưa được cập nhật đầy đủ, chất lượng văn bản chưa được kiểm duyệt chặt chẽ để bảo đảm tính chính xác của văn bản nên gây khó khăn cho việc sử dụng văn bản trong Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật để pháp điển.