Xây dựng "Chính phủ mở" và quyền tiếp cận thông tin trong dự thảo Luật Tiếp cận thông tin

1. “Chính phủ mở” và mối liên hệ đến quyền tiếp cận thông tin

Quan niệm về “Chính phủ mở” (Open Government) hàm ý một bộ máy nhà nước có độ công khai, minh bạch cao trong tổ chức và hoạt động để đáp ứng hiệu quả nhu cầu của công dân, doanh nghiệp. Đây là khái niệm không mới, nhưng gần đây được quan tâm mạnh mẽ bởi cộng đồng quốc tế và mang thêm một số nội hàm mới do sự phát triển của công nghệ thông tin[3].

Cụ thể, trước đây, khái niệm “Chính phủ mở” đơn thuần chỉ việc công dân “tiếp cận thông tin” từ bên trong bộ máy nhà nước, bộ máy thuộc hệ thống chính trị, chính quyền, nhưng hiện nay khái niệm này còn bao gồm sự “chủ động” chia sẻ và cung cấp thông tin giữa các cơ quan chính quyền với các tổ chức xã hội, người dân, doanh nghiệp và cộng đồng. Nội hàm của sự “chia sẻ” thông tin hàm ý các mối quan hệ song phương, tính gợi mở, sự tin tưởng cũng như sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau trong quá trình phát triển xã hội.

Từ một góc độ khác, “Chính phủ mở” theo nghĩa hiện đại là một bộ máy chính quyền có khả năng lắng nghe và biết quan tâm đến suy nghĩ của người dân, đặc biệt là các nhóm yếu thế, để tìm cách đáp ứng. Ở đây, một Chính phủ “mở” và “biết lắng nghe” không đồng nghĩa với việc chính quyền có khả năng giải quyết mọi vấn đề và thách thức của xã hội, song họ có nhiều ý tưởng và sáng kiến, đặc biệt là luôn trăn trở làm những gì tốt nhất trong khả năng của họ để đáp ứng yêu cầu của người dân, làm cho xã hội tốt đẹp hơn.

“Chính phủ mở” theo nghĩa hiện đại đồng nghĩa với sự minh bạch, sự tham gia của người dân, trách nhiệm giải trình, công nghệ thông tin và đổi mới. “Chính phủ mở” theo nghĩa hiện đại rộng hơn khái niệm “Chính phủ điện tử”[4].

2. “Chính phủ mở” và quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam hiện nay

Tiếp cận thông tin là một trong những quyền cơ bản của con người, thuộc nhóm quyền dân sự - chính trị, được ghi nhận trong Tuyên ngôn quốc tế nhân quyền năm 1948. Trong tiến trình hội nhập quốc tế thời gian vừa qua, Đảng và Nhà nước ta luôn chú trọng đến quyền con người và luôn có các biện pháp cụ thể nhằm bảo đảm không ngừng nâng cao quyền tiếp cận thông tin của người dân, coi đây là một giải pháp hữu hiệu bảo đảm quyền con người được thực thi ở Việt Nam, cũng như thể hiện thái độ tích cực hội nhập quốc tế theo xu thế nhân quyền và hòa bình. Tuy nhiên, việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin của người dân ở Việt Nam trong mối tương quan với các loại quyền chính trị - dân sự khác vẫn còn gặp rất nhiều khó khăn do chưa có cơ chế pháp lý hữu hiệu, đầy đủ để người dân thực hiện quyền của mình.

Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình; việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định. Thực chất, ở Việt Nam, quyền tiếp cận thông tin của người dân chỉ đến Hiến pháp năm 1992 mới được đề cập trong Điều 69: Công dân có quyền được thông tin. Trước đó, trong các bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 chưa có các quy định về quyền tiếp cận thông tin. Thực chất, quyền tiếp cận thông tin hay quyền được thông tin trong Hiến pháp năm 1992 và 2013 là sự thể chế tinh thần của Cương lĩnh xây dựng đất nước thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (được bổ sung, phát triển năm 2011): “Bảo đảm quyền được thông tin... của công dân”. Tiếp theo, để thể chế hóa các quy định của Hiến pháp năm 1992 và 2013, nhiều văn bản pháp luật đã được ban hành có các quy định về quyền được thông tin và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc cung cấp thông tin do cơ quan nhà nước đang nắm giữ như: Luật Kế toán; Luật Kiểm toán; Luật Nhà ở; Luật Phòng, chống tham nhũng; Luật Thực hành tiết kiệm; Luật Bảo vệ môi trường; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn… Trong đó, một số cơ quan công quyền trung ương đã được xác định về nghĩa vụ thông tin:

Người đứng đầu cơ quan quyền lực tối cao phải thực hiện quy định về thông tin đến người dân, cụ thể như quy định của Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội phải được Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực và Chủ tịch nước công bố chậm nhất là mười lăm ngày kể từ ngày thông qua. Hay người đứng đầu cơ quan hành pháp trung ương phải thực hiện chế độ báo cáo trước nhân dân về những vấn đề quan trọng thông qua những báo cáo của Chính phủ trước Quốc hội, trả lời của Chính phủ đối với chất vấn của đại biểu Quốc hội và ý kiến phát biểu với cơ quan thông tin đại chúng.

Các cơ quan công quyền buộc phải thực hiện các nguyên tắc và nội dung công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình, trừ nội dung thuộc bí mật nhà nước và những nội dung khác theo quy định của Chính phủ như cơ quan, tổ chức, đơn vị phải công khai hoạt động của mình, trừ nội dung thuộc bí mật nhà nước và những nội dung khác theo quy định của Chính phủ.

Việc công khai thông tin có nhiều biện pháp khác nhau, trong đó một công cụ hữu hiệu nhất đó là báo chí. Theo Quy chế phát ngôn và cung cấp thông tin cho báo chí ban hành kèm theo Quyết định số 25/2013/QĐ-TTg ngày 04/5/2013 của Thủ tướng Chính phủ còn quy định, các cơ quan nhà nước thực hiện việc cung cấp thông tin cho báo chí thông qua người phát ngôn, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tổ chức cung cấp thông tin định kỳ cho báo chí về hoạt động của cơ quan mình, về lĩnh vực, địa bàn thuộc phạm vi quản lý của mình.

Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 quy định niêm yết công khai tại trụ sở Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã, thông tin trên hệ thống truyền thanh của cấp xã, công khai thông qua trưởng thôn, tổ trưởng tổ dân phố để thông báo đến người dân các nội dung trên mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội như dự án, công trình đầu tư, nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức...

Từ các quy định trên đây của pháp luật, thực tế người dân đã được tiếp cận thông tin trên một số lĩnh vực cụ thể như hoạch định chính sách và xây dựng pháp luật, giải quyết yêu cầu của công dân, hoạt động của chính quyền nhà nước, trong lĩnh vực tư pháp, báo chí.

Người dân được tham gia các hoạt động hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật thông qua các cuộc hội thảo, tọa đàm, phiếu lấy ý kiến, đăng dự thảo trên trang thông tin điện tử của cơ quan... Quốc hội, Chính phủ đã mở chuyên mục, diễn đàn để công dân, tổ chức, doanh nghiệp đóng góp ý kiến trên trang thông tin điện tử. Các báo, tạp chí cũng đã đăng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và tổ chức các diễn đàn để công dân tham gia đóng góp ý kiến. Nhiều phiên họp của Quốc hội khi thảo luận về việc hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật cũng đã được truyền hình trực tiếp đến với người dân.

Cơ chế “một cửa” với thời gian rút ngắn tại các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương đã tạo thuận lợi cho công dân, tổ chức, doanh nghiệp khi tham gia giao dịch với cơ quan nhà nước. Các thông tin về thủ tục hành chính, thời gian giải quyết, phí, lệ phí trong một số lĩnh vực được niêm yết công khai tại trụ sở làm việc của cơ quan hành chính. Nhiều cơ quan còn chủ động công bố công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng hoặc trang thông tin điện tử về các lĩnh vực đăng ký kinh doanh, cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà và quyền sử dụng đất, cấp giấy phép xây dựng, các quyết định về đầu tư, các lĩnh vực về đăng ký hộ khẩu, hộ tịch...

Các cơ quan tư pháp như Tòa án, Viện kiểm sát cũng từng bước nâng cao hoạt động công khai các bản án, phán quyết của Tòa án, bảo đảm việc cung cấp thông tin cho các đương sự trong vụ kiện dân sự, quy định công khai, minh bạch trong quá trình tranh tụng, quy định cho phép luật sư được tiếp cận với vụ án cũng như sao chụp các tài liệu phục vụ cho hoạt động nghề nghiệp...

Song song với việc cụ thể hóa các quy định từ Hiến pháp, Nhà nước ta đã “nội luật hóa” một số quy định trong các Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên để bảo đảm quyền được tiếp cận thông tin của công dân trong nước và công dân nước ngoài đến Việt Nam. Tuy nhiên, việc thể chế và chi tiết hóa quyền được thông tin hay tiếp cận thông tin được ghi nhận trong Hiến pháp và các văn kiện pháp lý quốc tế khác thành các quy định của luật và văn bản pháp quy còn chậm, chưa hệ thống, chưa bao quát đầy đủ các lĩnh vực của cuộc sống, chưa có một cơ chế pháp lý cụ thể, đơn giản, nên việc thực hiện quyền được thông tin của công dân còn hạn chế.

Hầu hết các văn bản hiện hành mới chỉ dừng lại ở việc xác định trách nhiệm cung cấp thông tin của cơ quan nhà nước cũng như quyền tự do thông tin mang tính nguyên tắc chung chung và ít tính thực tiễn. Các quy định về tiếp cận thông tin chủ yếu giao quyền tự quyết định việc cung cấp thông tin cho cơ quan quản lý thông tin thuộc lĩnh vực mà cơ quan đó phụ trách, do đó mỗi cơ quan, mỗi lĩnh vực lại có những quy định khác nhau về cách thức, quy trình cung cấp thông tin.

Do các quy định pháp luật hiện hành còn nhiều bất cập, nên việc tiếp cận thông tin do các cơ quan nhà nước nắm giữ vẫn rất khó khăn, dẫn tới tính công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan công quyền chưa được thực hiện, biểu hiện rõ nhất là trên lĩnh vực đất đai, đền bù giải phóng mặt bằng, các khoản vay ưu đãi hay viện trợ ODA không hoàn lại, cứu đói trong trường hợp thiên tai, các gói hỗ trợ doanh nghiệp, kích cầu tiêu dùng… Vì thế, hiện tượng quan liêu, tham nhũng, cửa quyền, hách dịch, lợi dụng các kẽ hở của pháp luật trong cơ quan nhà nước vẫn phổ biến, dẫn tới hiện tượng khiếu kiện đông người, khiếu kiện kéo dài, khiếu kiện vượt cấp và thậm chí có sử dụng vũ khí nóng để tự bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

3. Một số đề xuất về xây dựng “Chính phủ mở” và quyền tiếp cận thông tin trong Dự thảo Luật Tiếp cận thông tin

3.1. Về nội hàm thuật ngữ “thông tin”  

Theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Dự thảo Luật Tiếp cận thông tin[5] (Dự thảo) thì “thông tin là tin được chứa đựng trong văn bản, hồ sơ, tài liệu có sẵn, tồn tại dưới dạng bản viết, bản in, bản điện tử, tranh, ảnh, bản vẽ, băng, đĩa, bản ghi hình, ghi âm hoặc các dạng khác do cơ quan nhà nước tạo ra trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình”.

Cách quy định như Dự thảo mới chỉ quan niệm thông tin theo nghĩa hẹp nên chưa thể giúp được các chủ thể có liên quan khi tiếp nhận thông tin thực hiện quyền dân chủ của mình một cách triệt để như quan niệm xây dựng “Chính phủ mở”. Bởi lẽ, thông tin không chỉ là tin, mà còn là những kiến thức được chứa đựng trong các hồ sơ, tài liệu...

Đồng thời, trong quá trình hoạt động, cơ quan nhà nước thường nắm giữ hai loại thông tin là thông tin do chính cơ quan mình “tạo ra” và “nắm giữ” trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ và thông tin mà cơ quan khác gửi cho mình trong quá trình phối hợp hoạt động[6].

Dự thảo cần thống nhất quan niệm, việc thông tin do cơ quan hiện đang nắm giữ không chỉ gồm những thông tin do cơ quan nhà nước “tạo ra”, mà còn bao gồm những thông tin do cơ quan nhà nước “thu thập được” trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao. Trong thực tiễn quản lý nhà nước sẽ có những thông tin không do cơ quan nhà nước tạo ra nhưng vẫn được lưu giữ tại cơ quan này theo chức năng, nhiệm vụ quản lý, như thông tin về điều tra ô nhiễm môi trường, báo cáo tình trạng tham nhũng, tính công khai minh bạch do các tổ chức trong nước hoặc quốc tế thực hiện đã được gửi đến cơ quan nhà nước. Do đó cần có quan niệm lại, thông tin phải là những kiến thức được chứa đựng trong văn bản, hồ sơ, tài liệu và tồn tại dưới dạng bản viết, bản in, bản điện tử, tranh, ảnh, bản vẽ, băng, đĩa, bản ghi hình, ghi âm hoặc các dạng khác do cơ quan nhà nước “tạo ra, có sẵn, nắm giữ” hoặc có thể thu thập được phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình.

3.2. Về nội hàm chủ thể có quyền tiếp cận thông tin

Theo quy định tại khoản 1 Điều 1 và Điều 2 Dự thảo quy định, đối tượng được thực hiện quyền tiếp cận thông tin là công dân; đồng thời tại Điều 32 Dự thảo cũng quy định, người nước ngoài cư trú hợp pháp tại Việt Nam có quyền yêu cầu cung cấp thông tin liên quan trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ của họ.

Việc quy định của Dự thảo là bó hẹp phạm vi chủ thể có quyền, nên cần quy định việc tiếp cận thông tin là quyền của mọi chủ thể, không chỉ giới hạn đối với công dân và người nước ngoài cư trú hợp pháp tại Việt Nam. Theo đó, Dự thảo nên tiếp cận mở rộng phạm vi chủ thể theo hướng quy định rộng rãi để bảo đảm tính phổ quát của quyền tiếp cận thông tin. Do đó, Dự thảo nên sử dụng cụm từ như “mọi người”, “bất kể người nào”, “công chúng”[7] để thể hiện tính phổ quát của quyền tiếp cận thông tin.

Kinh nghiệm ở phần lớn các quốc gia, chủ thể của quyền thông tin có thể là cá nhân hay tổ chức. Đối với các chủ thể là cá nhân, một số Luật Tự do thông tin hoặc Luật Bảo vệ dữ liệu[8] cho phép các cá nhân được tiếp cận tài liệu lưu trữ do các cá nhân và các tổ chức tư nhân nắm giữ, đồng thời cũng cho phép tiếp cận hoặc sửa đổi các tài liệu lưu trữ cá nhân. Cá nhân có thể là công dân, người không mang quốc tịch, người nước ngoài không cần tính đến việc họ có các lợi ích pháp lý liên quan hay không; cụ thể hơn, có thể là trẻ em hay công chức nhà nước. Theo đó, các văn bản thường sử dụng các cụm từ như “mọi người”, “bất kể người nào”, “công chúng”[9] để thể hiện tính phổ quát của quyền tiếp cận thông tin[10].

3.3. Về cơ quan nhà nước có trách nhiệm cung cấp thông tin

Theo quy định tại khoản 2 Điều 6 Dự thảo, các cơ quan có trách nhiệm cung cấp thông tin chỉ bao gồm các cơ quan nhà nước mà không bao gồm các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội.

Việc quy định như vậy không thỏa mãn được những đặc thù của hệ thống chính trị Việt Nam hiện nay. Chúng ta nên mạnh dạn hướng tới mục đích của việc ban hành Luật này là để bảo đảm quyền thông tin - quyền con người thì tất cả các cơ quan, tổ chức sử dụng quyền lực công hoặc tài sản, ngân sách do người dân đóng góp đều phải có trách nhiệm cung cấp thông tin, dù cơ quan đó được hình thành dưới hình thức nào và hoạt động theo nguyên tắc nào^[11], nhằm bảo đảm quyền được thông tin, biết và tham gia vào công việc quốc gia của người dân; bảo đảm tính minh bạch trong hoạt động của Nhà nước và cả hệ thống chính trị.

3.4. Về việc từ chối cung cấp thông tin theo yêu cầu

Điều 24 Dự thảo quy định việc hạn chế cung cấp thông tin trong một số trường hợp. Cần có những quy cụ thể hơn theo quan điểm liệt kê danh sách các loại thông tin, tài liệu phải công bố và được cung cấp theo yêu cầu. Về nguyên tắc, tất cả những yêu cầu thông tin đối với cơ quan công quyền cần phải đáp ứng cho người có nhu cầu, trừ khi cơ quan đó chứng minh được rằng, thông tin yêu cầu thuộc loại hạn chế miễn cung cấp. Tránh quy định chung chung vì về nguyên tắc, đây là trách nhiệm xây dựng “Chính phủ mở”, không thể từ chối trong trường hợp “vượt quá khả năng đáp ứng của cơ quan, làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của cơ quan”; “cuộc họp nội bộ”… quy định như vậy dễ bị lợi dụng để từ chối.