Bàn về hình thức kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019

1. Về hình thức kỷ luật cán bộ

Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định cán bộ có 04 hình thức kỷ luật: Khiển trách, cảnh cáo, cách chức và bãi nhiệm[1]. Trong đó, khiển trách là hình thức kỷ luật nhẹ nhất; cách chức và bãi nhiệm là hình thức kỷ luật nặng nhất được áp dụng cho các đối tượng cán bộ khác nhau. Đối với cán bộ được phê chuẩn, bổ nhiệm thì áp dụng hình thức kỷ luật nặng nhất là cách chức, đối với đối tượng cán bộ được bầu thì áp dụng hình thức kỷ luật nặng nhất là bãi nhiệm.

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 (Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019) không thay đổi về số lượng, tên gọi các hình thức kỷ luật cán bộ mà thay đổi về nội dung của việc áp dụng hình thức kỷ luật, hậu quả kéo theo của hành vi vi phạm pháp luật và thời điểm áp dụng hậu quả. Cụ thể, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 thay đổi nội dung ở khoản 3 Điều 78 Luật Cán bộ, công chức năm 2008: “Cán bộ phạm tội bị Tòa án kết án và bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật thì đương nhiên thôi giữ chức vụ do bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm; trường hợp bị Tòa án kết án phạt tù mà không được hưởng án treo hoặc bị kết án về tội phạm tham nhũng thì đương nhiên bị buộc thôi việc kể từ ngày bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật”[2]. So với Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 có 02 điểm thay đổi: (i) Thay cụm từ “bị thôi việc” thành “bị buộc thôi việc” và (ii) Bổ sung thêm cụm từ “kể từ ngày bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật”.

Việc bổ sung thêm thời điểm xác định hậu quả pháp lý bị buộc thôi việc được áp dụng kể từ ngày bản án, quyết định của Tòa án có hiệu pháp luật là hoàn toàn phù hợp vì trước thời điểm bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật thì không ai bị cho là có tội[3]. Quy định rõ ràng, chính xác thời điểm cán bộ phạm tội bị áp dụng hậu quả pháp lý bị buộc thôi việc tạo điều kiện cho cơ quan, người có thẩm quyền xử lý kỷ luật hiểu đúng và áp dụng thống nhất trong phạm vi toàn quốc. Tuy nhiên, việc sửa đổi hậu quả “bị thôi việc” thành “bị buộc thôi việc” vẫn chưa phải là sửa đổi phù hợp. Mặc dù, có thể trong ý tưởng của nhà làm luật cho rằng “bị thôi việc” không mang tính chất là hình thức kỷ luật, dễ nhầm lẫn với các trường hợp thôi việc khác không vì lý do vi phạm kỷ luật của cán bộ nên thay bằng “bị buộc thôi việc” sẽ hàm ý được hậu quả pháp lý nặng hơn là bị xử lý kỷ luật. Nhưng nếu thay thế bằng cụm từ “bị buộc thôi việc” thì lại dẫn đến bất cập: Pháp luật không quy định hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với cán bộ (chỉ có đối tượng công chức, viên chức mới áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc). Trường hợp này có thể hiểu rằng, khi cán bộ phạm tội bị Tòa án phạt tù không được hưởng án treo hoặc bị kết án về hành vi tham nhũng thì hậu quả đương nhiên sẽ phải gánh chịu hình thức kỷ luật nặng nhất là cách chức hoặc bãi nhiệm (tùy từng đối tượng cán bộ được bầu hay phê chuẩn, bổ nhiệm). Dù áp dụng “bị thôi việc” hay “buộc thôi việc” thì cách thức tiến hành cũng phải thông qua việc ban hành quyết định kỷ luật áp dụng hình thức hoặc là cách chức hoặc là bãi nhiệm.

Ngoài ra, pháp luật cũng nên bổ sung thêm hình phạt “tử hình” bên cạnh “hình phạt tù mà không được hưởng án treo” vào trong điều kiện áp dụng. Mặc dù, việc bị Tòa án áp dụng hình phạt tử hình đương nhiên cán bộ không còn sống để có thể thực hiện nhiệm vụ, công vụ. Tuy nhiên, về mặt thủ tục, quy trình thì cơ quan, người có thẩm quyền quản lý đối tượng cán bộ vẫn phải ban hành quyết định kỷ luật đối với đối tượng này do họ đã có vi phạm pháp luật đặc biệt nghiêm trọng. Vì vậy, nhằm tránh nhầm lẫn, tăng tính chính xác của quy phạm pháp luật, thiết nghĩ nhà làm luật nên quy định “trường hợp bị Tòa án kết án phạt tù mà không được hưởng án treo, tử hình hoặc bị kết án về tội phạm tham nhũng thì đương nhiên bị cách chức hoặc bãi nhiệm kể từ ngày bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật”.

2. Về hình thức kỷ luật công chức

Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định 06 hình thức kỷ luật công chức: Khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc[4]. Trong đó, hình thức kỷ luật nhẹ nhất là khiển trách và nặng nhất là buộc thôi việc. Đối với hình thức kỷ luật giáng chức, cách chức thì chỉ áp dụng cho đối tượng công chức lãnh đạo, quản lý, các hình thức kỷ luật còn lại có thể áp dụng cho mọi đối tượng công chức, riêng đối với hình thức hạ bậc lương không áp dụng đối với công chức đang hưởng lương bậc 1 (tức áp dụng đối với công chức hưởng lương từ bậc 2 trở lên). Ngoài ra, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 còn quy định hậu quả đương nhiên đối với trường hợp công chức bị Tòa án kết án phạt tù mà không được hưởng án treo thì đương nhiên bị buộc thôi việc kể từ ngày bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật; công chức lãnh đạo, quản lý phạm tội bị Tòa án kết án và bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật thì đương nhiên thôi giữ chức vụ do bổ nhiệm.

Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 giữ nguyên các hình thức kỷ luật công chức nhưng có sửa đổi, bổ sung hai nội dung liên quan đến áp dụng hình thức kỷ luật. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 sửa đổi nội dung từ việc quy định hình thức kỷ luật hạ bậc lương có thể áp dụng cho mọi đối tượng công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý hoặc không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý (Luật Cán bộ, công chức năm 2008) thành “hình thức hạ bậc lương chỉ áp dụng đối với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý”[5]. Theo đó, công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý sẽ phải gánh chịu trách nhiệm pháp lý nặng hơn so với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý. Việc quy định các hành vi bị áp dụng hình thức kỷ luật hạ bậc lương nếu áp dụng chung cho cả công chức lãnh đạo, quản lý và công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý sẽ không tương xứng với vị trí việc làm, không đủ tính răn đe. Về nguyên tắc, công chức lãnh đạo, quản lý có nhiều quyền hạn hơn thì trách nhiệm cũng phải cao hơn. Hơn nữa, việc trả lương hiện nay được tính toán theo vị trí việc làm và cả theo chức vụ lãnh đạo, quản lý nên nếu áp dụng hình thức hạ bậc lương cho đối tượng lãnh đạo, quản lý sẽ không phù hợp với nguyên tắc trả lương, ảnh hưởng đến tiêu chuẩn của vị trí chức vụ công tác. Do đó, công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý sẽ bị áp dụng các hình thức: Khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương và buộc thôi việc còn công chức có chức vụ lãnh đạo, quản lý sẽ bị áp dụng các hình thức: Khiển trách, cảnh cáo, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc. Như vậy, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 sửa đổi nội dung theo hướng phân hóa trách nhiệm đối với từng đối tượng công chức là hoàn toàn phù hợp.

Tuy nhiên, với sửa đổi mới này Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 sẽ dẫn tới một vướng mắc khác xảy ra trong quá trình áp dụng xử lý kỷ luật công chức như: Khó áp dụng hình thức kỷ luật giáng chức khi cơ quan, đơn vị đã đủ chỉ tiêu biên chế cho các vị trí chức vụ. Trường hợp này, nếu vì không còn chỉ tiêu biên chế mà người có thẩm quyền áp dụng giáng nhiều cấp xuống thành không còn chức vụ thì mức độ sẽ tương đương cách chức. Việc áp dụng kỷ luật giáng chức trong trường hợp này không tương xứng với hành vi vi phạm (nặng hơn), ảnh hưởng đến quyền lợi của công chức vi phạm kỷ luật. Như vậy, việc không quy định, giải thích cụ thể hơn nội dung của việc áp dụng hình thức kỷ luật giáng chức sẽ dẫn đến khả năng các cơ quan, đơn vị cấp dưới có thể hiểu theo những cách khác nhau hoặc vẫn còn băn khoăn, thắc mắc dễ dẫn đến áp dụng không thống nhất, không phù hợp với ý tưởng của nhà làm luật, cần có hướng dẫn cụ thể áp dụng hình thức kỷ luật giáng chức này.

Thứ hai, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 bổ sung thêm trường hợp, công chức bị Tòa án kết án về tội phạm tham nhũng thì đương nhiên bị buộc thôi việc kể từ ngày bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật. Việc bổ sung này là hợp lý trong bối cảnh áp dụng chủ trương phòng, chống tham nhũng ở các cấp, các ngành, xử lý nghiêm minh đối với tất cả các trường hợp tham nhũng xảy ra, tăng cường răn đe chủ thể thực hiện hành vi tham nhũng. Đồng thời, việc quy định xử lý kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức phạm tội tham nhũng còn là cách xử lý công bằng với đối tượng viên chức và cán bộ. Trong một thời gian dài áp dụng theo Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Luật Viên chức năm 2010, Nghị định số 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 của Chính phủ quy định về xử lý kỷ luật đối với công chức, Nghị định số 27/2012/NĐ-CP ngày 06/4/2012 của Chính phủ quy định về xử lý kỷ luật viên chức và trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của viên chức, cách thức xử lý công chức và viên chức khi thực hiện hành vi tham nhũng có khác biệt (viên chức phạm tội tham nhũng thì đương nhiên bị buộc thôi việc, trong khi đó công chức phạm tội tham nhũng thì lại có thể bị áp dụng các hình thức kỷ luật nhẹ hơn mà không đương nhiên bị buộc thôi việc mặc dù xét về khả năng thực hiện hành vi tham nhũng thì công chức có điều kiện thực hiện nhiều hơn do họ thực hiện công vụ quản lý nhà nước ở nhiều cơ quan, đơn vị khác nhau). Chính vì vậy, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 bổ sung cách thức xử lý tội phạm tham nhũng đối với cán bộ và công chức đều dẫn đến hậu quả đương nhiên bị buộc thôi việc giống như đối tượng viên chức tạo sự công bằng, nghiêm minh, phù hợp với tính chất, mức độ của hành vi vi phạm kỷ luật.

3. Về hình thức kỷ luật viên chức

Luật Viên chức năm 2010 quy định 04 hình thức kỷ luật viên chức: Khiển trách, cảnh cáo, cách chức, buộc thôi việc[6]. Trong đó, hình thức cách chức chỉ áp dụng cho viên chức quản lý.

Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 không có sửa đổi, bổ sung nào về hình thức kỷ luật viên chức mà chỉ sửa đổi nội dung về hệ quả pháp lý của việc áp dụng hình thức kỷ luật đối với viên chức. Theo quy định của Luật Viên chức năm 2010 thì viên chức bị kỷ luật từ khiển trách đến cách chức thì không thực hiện việc quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, bổ nhiệm trong thời hạn 12 tháng, kể từ ngày quyết định kỷ luật có hiệu lực[7]. Còn theo quy định của Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 thì: (i) Trường hợp bị kỷ luật bằng hình thức khiển trách hoặc cảnh cáo thì không thực hiện việc quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, bổ nhiệm vào chức vụ cao hơn trong thời hạn 12 tháng, kể từ ngày quyết định kỷ luật có hiệu lực; (ii) Trường hợp bị kỷ luật bằng hình thức cách chức thì không thực hiện việc quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, bổ nhiệm trong thời hạn 24 tháng, kể từ ngày quyết định kỷ luật có hiệu lực[8].

Việc sửa đổi, bổ sung hệ quả pháp lý của xử lý kỷ luật viên chức theo hướng tăng thời hạn tiến hành quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, bổ nhiệm nhằm phù hợp, đồng bộ với quy định về hệ quả pháp lý của việc xử lý kỷ luật công chức.

4. Về hình thức kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu

Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 lần đầu tiên quy định cụ thể về hình thức xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức, viên chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu mà sau đó, cơ quan, đơn vị mới phát hiện hành vi vi phạm trong thời gian công tác là một bước tiến quan trọng trong hoạt động truy cứu trách nhiệm kỷ luật, khẳng định nguyên tắc “mọi vi phạm đều phải bị xử lý kỷ luật”. Việc quy định hình thức kỷ luật đối với đối tượng đã nghỉ việc, nghỉ hưu này phải xây dựng trên cơ sở vừa bảo đảm tính công bằng, nghiêm minh của pháp luật, vừa bảo đảm tính nhân đạo, nhân văn của Nhà nước. Theo đó, các hình thức này được quy định cụ thể như sau: (i) Đối với cán bộ, công chức sau khi nghỉ việc hoặc nghỉ hưu mới phát hiện có hành vi vi phạm trong thời gian công tác thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm phải chịu một trong những hình thức kỷ luật: Khiển trách, cảnh cáo, xóa tư cách chức vụ đã đảm nhiệm gắn với hệ quả pháp lý tương ứng với hình thức xử lý kỷ luật[9]; (ii) Đối với viên chức, Luật không quy định cụ thể các hình thức kỷ luật mà giao cho Chính phủ quy định chi tiết trong nghị định. Trường hợp viên chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu có hành vi vi phạm trong thời gian công tác trước ngày 01/7/2020 được thực hiện theo quy định của Luật này.

Từ quy định trên của Luật, có thể thấy, hình thức khiển trách, cảnh cáo được áp dụng với tất cả đối tượng cán bộ, công chức, viên chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu, riêng hình thức xóa tư cách chức vụ đã đảm nhiệm chỉ áp dụng đối với đối tượng cán bộ, công chức, viên chức lãnh đạo, quản lý. Việc quy định thêm hình thức đặc thù “xóa tư cách chức vụ đã đảm nhiệm” được giải thích là để bảo đảm thống nhất với hình thức kỷ luật theo quy định của Đảng, đồng thời thực tiễn áp dụng trong thời gian qua cho thấy đã có hiệu quả nhất định, đáp ứng được nguyện vọng của đông đảo nhân dân[10]. Việc chỉ quy định 03 hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức, viên chức đã thôi việc, nghỉ hưu chưa thực sự phù hợp, chưa tương xứng với hành vi vi phạm kỷ luật đã thực hiện trong thời gian công tác, dễ dẫn đến trường hợp gây lúng túng, khó khăn trong thực tế triển khai thi hành. Có thể thấy, hình thức khiển trách, cảnh cáo được áp dụng tương ứng với hành vi vi phạm bị khiển trách, cảnh cáo (trong thời gian còn công tác), hình thức xóa tư cách chức vụ đã đảm nhiệm tương ứng với hình thức giáng chức, cách chức (trong thời gian còn công tác), không áp dụng bãi nhiệm hay buộc thôi việc (vì đã nghỉ hưu, nghỉ việc). Vậy các hành vi tương ứng với hình thức hạ bậc lương được quy định cho đối tượng công chức sẽ giải quyết như thế nào nếu công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu. Nghị định số 112/2020/NĐ-CP ngày 18/9/2020 của Chính phủ về xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức cũng chưa có điều khoản nào hướng dẫn thi hành việc áp dụng hình thức kỷ luật đối với đối tượng này mà chỉ quy định chung chung về các vấn đề như quy trình, thủ tục áp dụng, thẩm quyền xử lý kỷ luật khi cán bộ, công chức, viên chức đã nghỉ hưu, thôi việc. Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 đã có hiệu lực áp dụng (từ ngày 01/7/2020) nhưng với quy định như hiện nay có thể sẽ gây khó khăn, bất cập khi các cơ quan, đơn vị triển khai áp dụng quy định về hình thức xử lý kỷ luật đối tượng cán bộ, công chức, viên chức đã nghỉ hưu, nghỉ việc.