Căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính theo quy định pháp luật một số quốc gia và khuyến nghị đối với Việt Nam

Từ khóa: quyết định hành chính, tính hợp pháp, kiểm soát ban hành văn bản pháp luật, nguyên tắc pháp chế, quản lý hành chính nhà nước.

Đặt vấn đề

Quyết định hành chính là phương tiện thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. Hiện, nhiều quốc gia trên thế giới đã ban hành đạo luật riêng để điều chỉnh về vấn đề này như Luật Thủ tục hành chính của Đức, Nhật Bản, Hàn Quốc, Hoa Kỳ hay Luật Hành chính công của Na Uy, Hà Lan, Đan Mạch. Việt Nam định hướng xây dựng một văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt để điều chỉnh về ban hành quyết định hành chính là phù hợp với xu thế quản lý hành chính nhà nước hiện đại. Trong đó, việc xác định rõ ràng các tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính có ý nghĩa quan trọng trong thực tiễn quản lý hành chính nhà nước: (i) là cơ sở để các chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính phù hợp với quy định pháp luật; (ii) giúp đối tượng chịu sự tác động của quyết định hành chính xem xét, lựa chọn các phương thức pháp lý phù hợp để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình nếu quyết định hành chính bất hợp pháp; (iii) là căn cứ để Tòa án nhân dân hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính bị khiếu nại hoặc khởi kiện.

1. Khái quát về tính hợp pháp của quyết định hành chính và căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính

Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật. Quyết định hành chính là phương tiện để Nhà nước điều chỉnh các quan hệ pháp luật. Do đó, bảo đảm tính hợp pháp của quyết định hành chính là yêu cầu bắt buộc trong hoạt động quản lý nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Thực tiễn pháp luật của nhiều quốc gia, trong đó, có Việt Nam cho thấy quyết định hành chính cá biệt là công cụ chủ yếu để thực hiện quản lý hành chính nhà nước, tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý. Vì thế, pháp luật điều chỉnh chuyên biệt về hoạt động ban hành quyết định hành chính thường tập trung vào nhóm quyết định này[1]. Quyết định hành chính cá biệt được chủ thể quản lý hành chính nhà nước ban hành trên cơ sở quy phạm pháp luật và để áp dụng pháp luật. Ở góc độ tích cực, thông qua việc ban hành quyết định hành chính cá biệt, các chủ thể có thẩm quyền trực tiếp thiết lập các quan hệ xã hội, bảo vệ hữu hiệu các quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý, thực hiện hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. Ở góc độ tiêu cực, việc ban hành quyết định hành chính cá biệt tiềm ẩn khả năng xâm phạm đến quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức được pháp luật bảo vệ, không đạt được mục tiêu quản lý Nhà nước đặt ra[2]. Khả năng tác động theo chiều hướng tích cực hay tiêu cực phụ thuộc vào tính hợp pháp của quyết định hành chính. Như vậy, một quyết định hành chính có khả thi hay không, có bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước hay không, trước hết quyết định hành chính đó phải phù hợp với quy định pháp luật. Đây không chỉ là đòi hỏi khách quan của thực tiễn quản lý mà còn là đòi hỏi mang tính nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền. Vì thế, Nhà nước cần đặt ra các quy phạm pháp luật nhằm phát huy tối đa giá trị tích cực, hạn chế đến mức thấp nhất những tác động tiêu cực khi ban hành quyết định hành chính[3].

Theo từ điển Tiếng Việt, hợp pháp nghĩa là đúng với pháp luật[4]. Về nguyên tắc, để bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật, thì tất cả quyết định pháp luật nói chung và quyết định hành chính nói riêng khi ban hành phải hợp pháp. Để xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính cần căn cứ vào các tiêu chí cụ thể. Thực tiễn pháp luật của nhiều quốc gia cho thấy, dù truyền thống pháp luật hành chính có khác nhau nhưng đều chú trọng và đề cao tính hợp pháp của quyết định hành chính. Tại một số quốc gia, khái niệm tính hợp pháp của quyết định hành chính được gắn với căn cứ để kiểm tra, đánh giá là những tiêu chí để khởi kiện yêu cầu hủy bỏ quyết định hành chính tại cơ quan tư pháp. Tuy nhiên, pháp luật của một số quốc gia không có khái niệm căn cứ để kiểm tra, đánh giá tính hợp pháp quyết định hành chính vì vi phạm bất kỳ quy định nào trong việc ban hành hoặc do nội dung của quyết định hành chính làm quyết định đó bất hợp pháp đều có thể dẫn đến việc phải hủy chúng. Tính hợp pháp của quyết định hành chính là thuộc tính thể hiện yêu cầu của Nhà nước về sự phù hợp của quyết định với các quy phạm pháp luật về nội dung quyết định, thẩm quyền, thủ tục ban hành quyết định và có ảnh hưởng trực tiếp đến giá trị pháp lý của quyết định hành chính[5]. Như vậy, tính hợp pháp của quyết định hành chính thể hiện rõ ở việc quyết định được ban hành trên cơ sở quy phạm pháp luật và tuân theo các quy định pháp luật, thể hiện ở ba khía cạnh: (i) quyết định hành chính được ban hành đúng thẩm quyền; (ii) nội dung quyết định hành chính áp dụng đúng các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật liên quan; (iii) quyết định hành chính được ban hành theo trình tự, thủ tục và có hình thức phù hợp với quy định pháp luật.

2. Căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính theo quy định của một số quốc gia

Hầu hết các quốc gia đều ban hành văn bản quy phạm pháp luật để ghi nhận các căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính. Việc lựa chọn Đức, Trung Quốc và Nhật Bản để nghiên cứu bởi một số nguyên nhân sau: (i) Đức là quốc gia theo nguyên tắc đề cao quyền tư pháp để kiểm soát hoạt động quản lý hành chính, do đó, các nhà làm luật Đức nhấn mạnh việc đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính khi bị khởi kiện hành chính thông qua vai trò của Tòa án hành chính; (ii) Trung Quốc là quốc gia có nhiều điểm tương đồng với Việt Nam trong ghi nhận các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính liên quan đến quyết định hành chính thông qua khiếu nại và khởi kiện hành chính; (iii) Nhật Bản đề cao vai trò tự định đoạt và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật của chủ thể quản lý hành chính trong ban hành quyết định hành chính. Mỗi quốc gia đều mang lại những kinh nghiệm quý báu để Việt Nam có thể nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc trong quá trình xây dựng pháp luật về quyết định hành chính phù hợp với yêu cầu phát triển đất nước trong thời kỳ mới.

2.1. Quy định của Đức

Theo pháp luật của Đức, quyết định hành chính là tất cả các mệnh lệnh, quyết định hoặc các hoạt động mang tính chủ quyền khác mà một cơ quan nhà nước thực hiện nhằm điều chỉnh một trường hợp cụ thể trong phạm vi hành chính công và hướng đến các tác động pháp lý trực tiếp đối với bên ngoài. Nhà làm luật Đức nhấn mạnh, việc kiểm tra tính pháp lý đối với quyết định hành chính bị kiện xem có sự vi phạm nào đối với các quy định trong luật nội dung không (thông qua vai trò của Tòa án hành chính), phân biệt với xem xét tính hợp hiến của các đạo luật hay quyết định của Chính phủ (thông qua vai trò của Tòa án hiến pháp)[6].

Quyết định hành chính khi ban hành phải bảo đảm tính hợp pháp theo Điều 37 Luật Thủ tục hành chính. Cụ thể là:

Thứ nhất, quyết định hành chính phải được ban hành bởi cơ quan có thẩm quyền. Theo đó, một quyết định được ban hành bởi cơ quan không có thẩm quyền hoặc không được uỷ quyền thực hiện hoặc vi phạm về quy định thẩm quyền theo lãnh thổ được coi là vô hiệu.

Thứ hai, quyết định hành chính phải có nội dung phù hợp với các quy định pháp luật. Quyết định hành chính có nội dung trái pháp luật nếu như quyết định đó được ban hành do sự gian dối, lừa đảo hoặc qua đe dọa, hối lộ; do cơ quan ban hành không đủ thông tin, thông tin không chính xác về các tình tiết của vụ việc; nội dung của quyết định đòi hỏi phải thực hiện một việc trái pháp luật có thể dẫn đến vi phạm pháp luật hình sự hoặc vi phạm hành chính; nội dung của quyết định không khả thi hoặc vi phạm thuần phong mỹ tục.

Thứ ba, quyết định hành chính phải có cơ sở để ban hành. Đây là cơ sở pháp lý để chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính. Trong trường hợp quyết định hành chính được ban hành trên cơ sở quyền tự định liệu thì nội dung của quyết định cũng phải thể hiện các khía cạnh được cân nhắc khi xem xét thực hiện quyền tự định liệu[7]. Thứ tư, quyết định hành chính được ban hành theo thủ tục pháp luật, dưới những hình thức do pháp luật quy định. Tuy nhiên, việc vi phạm các quy định về thủ tục và hình thức chưa làm quyết định hành chính mất hiệu lực nếu sự vi phạm này có thể được khắc phục. Cụ thể, theo pháp luật của Đức, một quyết định hành chính có thể bị coi là vô hiệu nếu “không có sự tham gia của một cơ quan nhà nước khác mà theo quy định pháp lý việc tham gia này là cần thiết”[8]. Tuy nhiên, việc tham khảo ý kiến một người tham gia cần thiết đã được thực hiện sau đó hay việc tham gia cần thiết của một cơ quan khác được thực hiện sau đó thì quyết định đó vẫn có hiệu lực[9]

2.2. Quy định của Trung Quốc

Thuật ngữ quyết định hành chính được ghi nhận trong Luật Xem xét lại hành chính được Đại hội Đại biểu nhân dân Trung Quốc thông qua ngày 29/4/1999 và Luật Kiện tụng hành chính được ban hành ngày 04/4/1989 và được sửa đổi, bổ sung theo Quyết định của Ủy ban Thường vụ Đại hội Đại biểu nhân dân Trung Quốc ngày 01/11/2014. Theo đó, quyết định hành chính là văn bản hoặc hành vi cụ thể do cơ quan hành chính nhà nước, tổ chức được ủy quyền hoặc cá nhân được ủy quyền ban hành, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi và nghĩa vụ pháp lý của công dân, tổ chức; được áp dụng một lần cho đối tượng cụ thể trong quản lý hành chính. Ngoài ra, theo quy định của Luật Cấp phép hành chính của Trung Quốc, các loại giấy phép do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cũng được coi là quyết định hành chính và được ban hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ được quy định bởi văn bản luật. Như vậy, có thể thấy theo quy định pháp luật Trung Quốc, quyết định hành chính có thể được ban hành bởi nhiều chủ thể khác nhau, gồm: (i) các cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ, công chức làm việc trong những cơ quan này; (ii) các tổ chức theo quy định pháp luật được trao quyền thực hiện chức năng điều hành công vụ và những người làm việc trong các tổ chức này; (iii) các đơn vị thực hiện dịch vụ công; (iv) các cá nhân, tổ chức được uỷ quyền thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong những trường hợp cụ thể[10].

Theo quy định của Luật Xem xét lại hành chính năm 1999 và Luật Kiện tụng hành chính năm 1989 (sửa đổi, bổ sung năm 2014), Luật Cấp phép hành chính năm 2003 thì các căn cứ để chủ thể có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính gồm:

Thứ nhất, quyết định hành chính phải được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền theo quy định pháp luật. Chẳng hạn, theo quy định của Điều 17 Luật Cấp phép hành chính của Trung Quốc, giấy phép hành chính do cơ quan hành chính có thẩm quyền được cấp theo phạm vi chức năng, quyền hạn pháp định của cơ quan hành chính này. Cơ quan hành chính trong phạm vi thẩm quyền, căn cứ theo quy định của luật, pháp quy và quy tắc, có thể ủy quyền cho cơ quan hành chính khác cấp phép hành chính. Cơ quan ủy quyền phải công bố cơ quan được ủy quyền và nội dung giấy phép hành chính được ủy quyền thực hiện. Cơ quan được ủy quyền trong phạm vi ủy quyền, nhân danh cơ quan ủy quyền cấp phép hành chính; không được tiếp tục ủy quyền cho tổ chức hoặc cá nhân khác[11]. Như vậy, nếu giấy phép hành chính được cấp bởi chủ thể không có thẩm quyền hoặc không được ủy quyền trong phạm vi thẩm quyền được Luật Cấp phép hành chính quy định thì được coi là trái pháp luật.

Thứ hai, nội dung của quyết định hành chính phải phù hợp với quy định pháp luật hiện hành. Điều này đòi hỏi phải có sự xem xét kỹ lưỡng giữa tính đúng đắn của việc áp dụng pháp luật và nội dung vụ việc thực tế, kèm theo các bằng chứng liên quan.

Thứ ba, thủ tục ban hành quyết định hành chính phù hợp với những quy định pháp luật liên quan. Mặc dù Trung Quốc chưa có Luật Ban hành quyết định hành chính hay Luật Thủ tục hành chính, nhưng trình tự ban hành các quyết định hành chính cá biệt, như quyết định xử phạt, quyết định về cấp giấy phép hành chính… đều được quy định chi tiết trong các văn bản quy phạm pháp luật liên quan. Chẳng hạn, đối với việc ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính phải tuân theo một trong hai thủ tục được quy định cụ thể tại Điều 33, Điều 36 Luật Xử phạt hành chính Trung Quốc, gồm: (i) thủ tục xử phạt tại chỗ khi cá nhân bị xử phạt không quá 50 yuan hay pháp nhân bị xử phạt không quá 1.000 yuan hoặc cá nhân bị xử phạt kỷ luật cảnh cáo; (ii) thủ tục xử phạt thông thường với các trình tự chặt chẽ như việc điều tra, thu thập chứng cứ, thủ tục lắng nghe với sự có mặt bắt buộc của đương sự. Thủ tục giải trình bắt buộc được thực hiện trong một số trường hợp đặc biệt như áp dụng biện pháp đình chỉ sản xuất kinh doanh hay tước giấy phép, xử phạt với mức tiền phạt lớn. Sau khi lắng nghe giải trình, cơ quan hành chính phải cân nhắc đầy đủ các căn cứ pháp lý cũng như điều kiện, hoàn cảnh thực tế vi phạm, nhân thân người vi phạm… sau đó mới chính thức ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Như vậy, việc tuân thủ các thủ tục được quy định trong pháp luật chuyên ngành là cơ sở để bảo đảm tính hợp pháp của quyết định hành chính.

Đặc biệt, pháp luật Trung Quốc quy định nếu phát hiện ra quyết định hành chính trái pháp luật nhưng có thể gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích công cộng thì sẽ không hủy bỏ quyết định trái pháp luật đó. Cụ thể, Luật Cấp phép hành chính quy định rất cụ thể về các trường hợp phải huỷ bỏ giấy phép. Theo đó, trường hợp người được cấp phép dùng thủ đoạn gian dối, hối lộ hoặc các thủ đoạn không chính đáng khác để có được giấy phép hành chính thì phải bị hủy bỏ giấy phép. Tuy nhiên, nếu việc hủy bỏ giấy phép hành chính theo các khoản trên có thể gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích công cộng thì không hủy bỏ.

Bên cạnh đó, Điều 54 Luật Kiện tụng hành chính quy định: Nếu quyết định hành chính thuộc một trong số những trường hợp sau, Tòa án sẽ huỷ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính đó hoặc buộc bên bị kiện phải ban hành quyết định hành chính mới thay thế: (i) không có đầy đủ những căn cứ cần thiết để ban hành; (ii) có sự vi phạm về nội dung áp dụng pháp luật; (iii) có sự vi phạm các quy định về thủ tục pháp lý; (iv) có sự lạm quyền; (v) có sự lợi dụng quyền lực”. Như vậy, có thể thấy pháp luật Trung Quốc đã xem xét đến yếu tố “lạm quyền”, “lợi dụng quyền lực” trong việc đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính[12].

2.3. Quy định của Nhật Bản

Tại Nhật Bản, những vấn đề liên quan đến việc ban hành quyết định hành chính như nguyên tắc chung, quy trình, thẩm quyền ban hành, hiệu lực của quyết định,… được quy định trong Luật Thủ tục hành chính năm năm 1993. Những vấn đề mang tính đặc thù của quyết định hành chính trong một số lĩnh vực cụ thể được quy định trong các văn bản luật chuyên ngành. Theo đó, quyết định hành chính của Nhật Bản là một loại quyết định cá biệt, được ban hành bởi các cơ quan hành chính và các chủ thể có thẩm quyền trong cơ quan hành chính theo nguyên tắc về thẩm quyền và quyền tự định đoạt, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật. Do ảnh hưởng bởi tư duy pháp lý của Pháp, nên khi xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, Nhật Bản cũng xem xét dưới hai góc độ: nội dung và hình thức của quyết định[13]. Cụ thể: Thứ nhất, quyết định hành chính phải được ban hành bởi các chủ thể có thẩm quyền sử dụng quyền lực công mà không phải liên quan đến quyền lập pháp hay tư pháp. Đây được xem là dấu hiệu quan trọng nhất, vì một quyết định hành chính được ban hành bởi chủ thể không có thẩm quyền sẽ coi là vô hiệu. Trong nhiều trường hợp, tính quyền lực khi ban hành gắn liền với quyền tự định đoạt, hay còn gọi là các quyết định tùy hoàn cảnh (đặc biệt liên quan đến lợi ích công, lợi ích quốc gia). Các quyết định tùy hoàn cảnh này có thể vi phạm quyền, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân. Tuy nhiên, Điều 31[14] Luật Kiện tụng hành chính Nhật Bản, quy định trong trường hợp quyết định hành chính rõ ràng là trái pháp luật nhưng hủy bỏ có thể làm ảnh hưởng đến lợi ích công, Tòa án có quyền bác bỏ việc khiếu kiện mặc dù phải tuyên bố tính bất hợp pháp của quyết định bị khiếu kiện trong nội dung bản án.

Thứ hai, quyết định hành chính phải được ban hành theo một trình tự, thủ tục hợp pháp, phải bảo đảm các quy định về thời hạn, thời hiệu, thủ tục giải trình, lắng nghe ý kiến từ các đối tượng có liên quan. Chẳng hạn, đối với các quyết định thu hồi giấy phép, thu hồi đất thì giải trình là yêu cầu bắt buộc; việc xử phạt với mức phạt lớn hay áp dụng các biện pháp áp dụng nghiêm khắc trong trường hợp liên quan đến người chưa thành niên phải gặp mặt giữa các bên, lắng nghe lý do, giải thích về hành vi vi phạm trên cơ sở đó chủ thể có thẩm quyền ban hành các quyết định xử lý hợp pháp.

Thứ ba, quyết định hành chính phải bảo đảm tuân theo hình thức mà pháp luật quy định. Dấu hiệu về hình thức của quyết định hành chính được xem xét khi phán quyết về tính hợp pháp, tuy nhiên, trong thực tế, những vi phạm về hình thức ban hành quyết định thường ít khi xảy ra, đặc biệt, trong nguyên tắc áp dụng luật của Nhật Bản quy định chặt chẽ về trách nhiệm của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong việc ban hành các loại văn bản. Do đó, nếu phát hiện những vi phạm thì chủ yếu cơ quan, cán bộ có thẩm quyền sẽ kịp thời sửa chữa, khắc phục[15].

3. Thực trạng quy định pháp luật Việt Nam về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính

Hiện, Việt Nam chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định cụ thể về các chuẩn mực đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính. Việc xác định tính hợp pháp của quyết định hành chính đều dựa vào nhận thức chung[16]. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 lần đầu đề cập đến các tiêu chí cần thiết khi xem xét một quyết định hành chính bị kiện, trong đó, gồm cả tính hợp pháp của quyết định hành chính. Theo Điều 191 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, khi nghị án, Hội đồng xét xử đánh giá quyết định hành chính theo các vấn đề: (i) tính hợp pháp và có căn cứ về hình thức, nội dung của quyết định hành chính bị khởi kiện; (ii) tính hợp pháp về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành quyết định hành chính; (iii) thời hiệu, thời hạn ban hành quyết định hành chính; (iv) mối liên hệ giữa quyết định hành chính với quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và những người có liên quan; (v) tính hợp pháp và có căn cứ của văn bản hành chính có liên quan (nếu có); (vi) vấn đề bồi thường thiệt hại và vấn đề khác (nếu có).

Thực tiễn cho thấy, các sai phạm về tính pháp lý của quyết định hành chính thường được phát hiện qua hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát, giải quyết khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện hành chính. Tính đến hết ngày 31/7/2023, tổng số quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp trên toàn quốc bị khiếu kiện là 28.055 (cấp tỉnh là 5.625 cấp huyện là 20.856, cấp xã là 1.574). Trong số 28.055 quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp bị khởi kiện có 3.132 quyết định bị Tòa án tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ (cấp tỉnh: 516, cấp huyện 2.472, cấp xã 144) do trái pháp luật[17]. Việc ban hành các quyết định hành chính trái pháp luật xuất phát từ những nguyên nhân chủ yếu như: người có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính chưa xem xét, đánh giá toàn diện, khách quan nội dung, bản chất của vụ việc và các quy định của pháp luật dẫn đến ban hành quyết định hành chính trái pháp luật; chưa có sự thống nhất giữa các căn cứ đánh giá về tính hợp pháp của quyết định hành chính trong quá trình ban hành quyết định và quá trình giải quyết khiếu nại, khiếu kiện nên ngay cả các cơ quan nhà nước khi xem xét quyết định hành chính cụ thể có hợp pháp hay không còn nhiều quan điểm khác nhau. Bên cạnh đó, thủ tục ban hành quyết định hành chính lại chưa có quy định cụ thể, rõ ràng và thống nhất.

4. Kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật Việt Nam về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính

Nghiên cứu quy định pháp luật của một số quốc gia, điển hình như Đức, Trung Quốc và Nhật Bản có thể thấy căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính đều được quy phạm hóa trong các văn bản pháp luật. Từ thực tiễn quản lý hành chính ở Việt Nam như đã phân tích, việc xác định tính hợp pháp của quyết định hành chính dựa vào nhận thức chung, chưa có văn bản pháp luật quy định rõ ràng, cụ thể và minh bạch làm ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả thực thi quyết định hành chính. Bên cạnh đó, Nghị quyết số 66-NQ/TW[18] xác định “hình thành hệ thống pháp luật tương đối đồng bộ, công khai, minh bạch, dễ tiếp cận, cơ bản điều chỉnh tất cả các lĩnh vực đời sống xã hội; tạo nền tảng pháp lý để phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và hội nhập quốc tế”. Do đó, việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt để điều chỉnh hoạt động ban hành quyết định hành chính là cấp thiết, xuất phát từ cơ sở chính trị - pháp lý, thực tiễn hoạt động quản lý hành chính nhà nước hiện nay cũng như trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế. Hiện, Bộ Tư pháp đang chủ trì xây dựng dự thảo Nghị định của Chính phủ quy định thủ tục ban hành quyết định hành chính[19]. Dự thảo Nghị định được kỳ vọng sẽ thiết lập khuôn khổ pháp lý thống nhất, đồng bộ và minh bạch cho toàn bộ hoạt động ban hành, kiểm soát và thực thi quyết định hành chính, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước và bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

Thứ nhất, về tính hợp pháp của quyết định hành chính được dự thảo Nghị định quy định thành một điều khoản riêng biệt dưới dạng các dấu hiệu để xác định quyết định hành chính trái pháp luật. Theo đó, dự thảo Nghị định đã dự liệu các trường hợp quyết định hành chính trái pháp luật khi việc ban hành vi phạm một trong các quy định sau: “không đúng thẩm quyền theo quy định của pháp luật; không đúng hình thức theo quy định của pháp luật; không tuân thủ trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật; nội dung của quyết định hành chính trái với quy định của pháp luật; hết thời hiệu do pháp luật quy định; vi phạm quy định tại khoản 2, khoản 3 Điều 7 Nghị định này”. Về cơ bản các tiêu chí được ghi nhận tại Điều 24 dự thảo Nghị định tương đồng với những căn cứ mang tính chất phổ biến trong pháp luật của nhiều quốc gia khi xem xét về tính hợp pháp của quyết định hành chính. Đồng thời, dự thảo Nghị định cũng xác định việc ban hành quyết định hành chính trên cơ sở thông tin sai lệch, giả mạo và dấu hiệu lợi dụng chức vụ, quyền hạn là căn cứ để xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính. Đây được xem là những quy định rất phù hợp trong bối cảnh phát triển mới của Việt Nam, chuyển dịch từ mô hình hành chính “quản lý” sang “phục vụ Nhân dân” và “kiến tạo phát triển”.

Dự thảo Nghị định quy định về xây dựng, ban hành quyết định hành chính; xử lý quyết định hành chính sau ban hành; quyền, nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc ban hành quyết định hành chính. Tại Điều 1 dự thảo Nghị định xác định phạm vi điều chỉnh khá cụ thể. Theo đó, dự thảo Nghị định không điều chỉnh đối với quyết định hành chính sau đây: (i) quyết định hành chính có nội dung bí mật nhà nước theo quy định của pháp luật về bí mật nhà nước; (ii) quyết định hành chính được ban hành theo quy định của pháp luật về cạnh tranh, xử lý vi phạm hành chính, thi hành án, đặc xá, tố tụng; (iii) quyết định hành chính được ban hành để thực hiện hoạt động chỉ đạo, điều hành trong nội bộ các cơ quan, tổ chức, đơn vị; quyết định áp dụng chính sách, pháp luật với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động và các đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của cơ quan, tổ chức, đơn vị, trừ quyết định hành chính về kỷ luật. Tuy nhiên, hiện, các văn bản pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức hay xử phạt vi phạm hành chính, cạnh tranh đều chưa quy định về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính trong lĩnh vực này. Như vậy, có “khoảng trống” về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của một số quyết định hành chính trong những lĩnh vực cụ thể mà dự thảo Nghị định không điều chỉnh.

Thứ hai, những quy định về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính được ghi nhận tại Điều 24 dự thảo Nghị định phù hợp với cách tiếp cận của các quốc gia như Đức, Trung Quốc và Nhật Bản. Tuy nhiên, khi xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, pháp luật một số quốc gia không chỉ đánh giá nội dung quyết định hành chính phù hợp với quy định pháp luật mà còn phải xem xét nội dung quyết định hành chính phù hợp với tình tiết thực tế có liên quan. Điều này đòi hỏi việc xem xét, đánh giá thực tế vụ việc phải được thực hiện một cách chính xác, khách quan để từ đó lựa chọn đúng quy phạm pháp luật để giải quyết các vấn đề phát sinh. Điển hình như pháp luật Đức coi quyết định hành chính do cơ quan ban hành trong trường hợp không đủ thông tin hoặc thông tin không chính xác về các tình tiết của vụ việc là trái pháp luật. Do đó, dự thảo Nghị định cần xem xét cân nhắc bổ sung trường hợp quyết định hành chính được ban hành khi cơ quan có thẩm quyền chưa thu thập đầy đủ thông tin hoặc thông tin không chính xác thì không bảo đảm tính hợp pháp.

Ngoài ra, việc xác định các tiêu chí để xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính trong dự thảo Nghị định cần phù hợp với các quy định của pháp luật chuyên ngành. Cụ thể, một trong những căn cứ để xác định quyết định hành chính trái pháp luật theo điểm đ khoản 1 Điều 24 là “hết thời hiệu do pháp luật quy định” là chưa phù hợp với quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung các năm 2019, 2025) (Luật Tố tụng hành chính năm 2015) và các văn bản pháp luật chuyên ngành. Điều 191 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 ghi nhận khi nghị án, Hội đồng xét xử quyết định các vấn đề sau “tính hợp pháp và có căn cứ về hình thức, nội dung của quyết định hành chính hoặc việc thực hiện hành vi hành chính bị khởi kiện; tính hợp pháp về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành quyết định hành chính hoặc việc thực hiện hành vi hành chính; thời hiệu, thời hạn ban hành quyết định hành chính…”. Hay Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung các năm 2020, 2025) quy định về thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính tại Điều 66; Luật Khiếu nại năm 2011 (sửa đổi, bổ sung năm 2025) quy định về thời hạn ban hành quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu tại Điều 28,... để bảo đảm việc ban hành quyết định hành chính kịp thời, đáp ứng yêu cầu quản lý hành chính nhà nước. Do đó, vi phạm về thời hạn ban hành có thể dẫn tới hậu quả quyết định hành chính không còn kịp thời giải quyết những vấn đề cấp bách; làm mất đi quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân hoặc sẽ làm tăng trách nhiệm, nghĩa vụ cho các tổ chức, cá nhân khi có sự thay đổi trong các quy định của pháp luật là căn cứ để áp dụng ban hành quyết định[20]. Như vậy, điểm đ khoản 1 Điều 24 dự thảo Nghị định cần bổ sung căn cứ “hết thời hạn, thời hiệu do pháp luật quy định” để đánh giá quyết định hành chính trái pháp luật.

Thứ ba, nguyên tắc, việc xác định một quyết định hành chính trái pháp luật sẽ ảnh hưởng đến hiệu lực pháp lý của quyết định đó. Khoản 2 Điều 24 dự thảo Nghị định cũng quy định “tùy theo tính chất, mức độ trái pháp luật mà quyết định hành chính có thể bị đình chỉ, sửa đổi, thu hồi, bãi bỏ hoặc hủy bỏ”. Tuy nhiên, Việt Nam nên nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm tại Luật Cấp phép hành chính của Trung Quốc và Điều 31 Luật Kiện tụng hành chính Nhật Bản để có quy định đặc thù khi xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính trong trường hợp liên quan đến lợi ích công. Dự thảo Nghị định có đưa ra những quy định riêng khi ban hành quyết định hành chính liên quan đến lợi ích công cộng, quyết định hành chính ban hành trong trường hợp cấp thiết. Do đó, dự thảo Nghị định cũng cần dự liệu đến trường hợp các quyết định hành chính liên quan đến lợi ích công cộng hoặc được ban hành trong trường hợp cấp thiết có dấu hiệu trái pháp luật, nhưng việc hủy bỏ, sửa đổi, bổ sung những quyết định hành chính này có thể gây tác động tiêu cực đến hoạt động quản lý hành chính nhà nước hoặc lợi ích chung của cộng đồng thì cần xử lý như thế nào.

Kết luận

Trong bối cảnh thế giới đang có những thay đổi mang tính thời đại, Việt Nam bước vào kỷ nguyên mới, cùng với việc thực hiện cuộc cách mạng về tinh, gọn tổ chức bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, công tác xây dựng và thi hành pháp luật được xác định là “đột phá của đột phá” trong hoàn thiện thể chế phát triển quốc gia, là một nhiệm vụ trọng tâm của tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền[21]. Hoàn thiện pháp luật về quyết định hành chính là vấn đề cấp bách, tạo hành lang pháp lý cho hoạt động quản lý nhà nước trong kỷ nguyên phát triển. Trong đó, việc hoàn thiện quy định pháp luật về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính theo hướng rõ ràng, minh bạch dựa trên những chuẩn mực chung của các quốc gia tiên tiến là điều kiện quan trọng để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của quản lý hành chính nhà nước.

TS. Nguyễn Phương Dung

Trường Đại học Mở Hà Nội

(Ảnh: Internet)

[1]. Nguyễn Văn Quang, Phan Thị Lan Hương, Nguyễn Mạnh Hùng, Hoàng Ly Anh, Nguyễn Quỳnh Liên, Đoàn Thị Tố Uyên, Thomas Schimitz (2015), Hoàn thiện pháp luật về ban hành quyết định hành chính ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, Đề tài nghiên cứu khoa học, Trường Đại học Luật Hà Nội, Hà Nội, tr.12.

[2]. Bùi Thị Đào (2015), Tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, tr.48.

[3]. Nguyễn Phương Dung, Đinh Thị Hồng Trang, Trần Hồng Ngọc (2024), Tính hợp pháp của quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai ở Việt Nam, Đề tài nghiên cứu khoa học, Trường Đại học Mở Hà Nội, tr.18.

[4]. Nguyễn Như Ý (1998), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb. Văn hóa - Thông tin, Hà Nội, tr.848.

[5]. Bùi Thị Đào (2015), tlđd.

[6]. Dr. Thomas Schmitz (2013), Các yêu cầu về tính hợp pháp của quyết định hành chính trong pháp luật Đức và Châu Âu, tham luận tại Hội thảo “Chia sẻ kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp và Cộng hòa liên bang Đức về ban hành quyết định hành chính và các vấn đề có liên quan”.

[7]. Jan S. Oster (2008), The Scope of Judicial Review in the German and U.S. Administrative Legal System, German Law Journal, Volume 9, Issue 10, tr.1267 - 1297.

[8]. Nguyễn Quỳnh Liên (2020), Hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ban hành quyết định hành chính ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Hà Nội, tr.48

[9]. Thomaz Schmitz (2013), Thủ tục hành chính trong luật hành chính của Đức, http://www. thomas-schmitz-hanoi.vn/downloads/zdr-conference_admin-decision_schmitz1-vn.pdf, truy cập ngày 06/6/2026.

[10]. Dayong YU, Mingxun XIE (2025), A review of Administrative law mechanisms in China: balancing authority and accountability, tạp chí Asian Crime and Society Review, số 12 (1), https://doi.org/10.14456/ acsr.2025.6.

[11]. Nguyễn Văn Cương (2025), Pháp luật 4 phương: Luật Cấp phép hành chính của Trung Quốc, https://baophapluat.vn/phap-luat-4-phuong-luat-cap-phep-hanh-chinh-cua-trung-quoc.html, truy cập ngày 06/6/2026.

[12]. Nguyễn Phương Dung (2023), Giải quyết tranh chấp hành chính về đất đai bằng cơ chế tư pháp ở một số quốc gia và kinh nghiệm cho Việt Nam, Tạp chí Khoa học kiểm sát, số 11, tr.58.

[13]. Yun Ma, Narufumi Kadomatsu (2026), Towards a process-oriented review of decisions under conditions of scientific uncertainty: case studies of Japan and China, tạp chí Comparative Administrative Law, https://doi.org/10.4337/9781035316533.00021, truy cập ngày 06/6/2026.

[14]. Điều 31, Phán quyết tùy hoàn cảnh, Luật Kiện tụng hành chính Nhật Bản.

[15]. Phạm Hồng Quang (2014), Kinh nghiệm của Nhật Bản về cơ chế kiểm soát việc ban hành quyết định hành chính, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề 12, tr.27-31.

[16]. Nguyễn Quỳnh Liên (2020), tlđd, tr.26.

[17]. Báo cáo số 24/BC-BTP ngày 12/01/2024 của Bộ Tư pháp tổng hợp kết quả tổng kết thực tiễn thi hành Luật tố tụng hành chính năm 2015 của Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

[18]. Nghị quyết số 66-NQ/TW ngày 30/4/2025 của Bộ Chính trị về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới.

[19]. Dự thảo Nghị định Thủ tục ban hành quyết định hành chính của Chính phủ ngày 17/4/2026, https://danchuphapluat.vn/stores/customer_file/huyennt/052026/04/2.D%E1%BB%B1-th%E1%BA%A3oN%C4%90-th%E1%BB%A7-t%E1%BB%A5c-ban-hanh-Q%C4%90HC_ngay-17.4.2026.pdf, truy cập ngày 08/6/2026.

[20]. Nguyễn Văn Quang (2013), Căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, Tạp chí Luật học, số 11, tr.50

[21]. Nghị quyết số 66-NQ/TW.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Bộ Tư pháp (2024), Báo cáo số 24/BC-BTP ngày 12/01/2024 tổng hợp kết quả tổng kết thực tiễn thi hành Luật tố tụng hành chính năm 2015 của Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

2. Bùi Thị Đào (2015), Tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội.

3. Dayong YU, Mingxun XIE (2025), A review of Administrative law mechanisms in China: balancing authority and accountability, Tạp chí Asian Crime and Society Review, số 12 (1), https://doi.org/10.14456/acsr.2025.6.

4. Dr. Thomas Schmitz (2013), Các yêu cầu về tính hợp pháp của quyết định hành chính trong pháp luật Đức và Châu Âu, tham luận tại Hội thảo “Chia sẻ kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp và Cộng hòa liên bang Đức về ban hành quyết định hành chính và các vấn đề có liên quan”.

5. Jan S. Oster (2008), The Scope of Judicial Review in the German and U.S. Administrative Legal System, Tạp chí German Law Journal, Volume 9, Issue 10, tr.1267 - 1297.

6. Muroi Tsutomu (2005), Introduction to Contemporary Administrative Law, Houritsu Bunka, tr.45.

7. Nguyễn Như Ý (1998), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb. Văn hóa - Thông tin, Hà Nội.

8. Nguyễn Phương Dung (2023), Giải quyết tranh chấp hành chính về đất đai bằng cơ chế tư pháp ở một số quốc gia và kinh nghiệm cho Việt Nam, Tạp chí Khoa học kiểm sát, số 11, tr.58.

9. Nguyễn Phương Dung, Đinh Thị Hồng Trang, Trần Hồng Ngọc (2024), Tính hợp pháp của quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai ở Việt Nam, Đề tài nghiên cứu khoa học, Trường Đại học Mở Hà Nội, tr.18.

10. Nguyễn Quỳnh Liên (2020), Hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ban hành quyết định hành chính ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội.

11. Nguyễn Văn Cương (2025), Pháp luật 4 phương: Luật Cấp phép hành chính của Trung Quốc, https://baophapluat.vn/phap-luat- 4-phuong-luat-cap-phep-hanh-chinh-cua-trungquoc.html, truy cập ngày 06/6/2026.

12. Nguyễn Văn Quang (2013), Căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, Tạp chí Luật học, số 11.

13. Nguyễn Văn Quang, Phan Thị Lan Hương, Nguyễn Mạnh Hùng, Hoàng Ly Anh, Nguyễn Quỳnh Liên, Đoàn Thị Tố Uyên, Thomas Schimitz (2015), Hoàn thiện pháp luật về ban hành quyết định hành chính ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, Đề tài nghiên cứu khoa học, Trường Đại học Luật Hà Nội, Hà Nội, tr.12.

14. Phạm Hồng Quang (2014), Kinh nghiệm của Nhật Bản về cơ chế kiểm soát việc ban hành quyết định hành chính, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số chuyên đề 12, tr.27-31.

15. Thomaz Schmitz (2013), Thủ tục hành chính trong luật hành chính của Đức, http://www.thomas-schmitz-hanoi.vn/downloads/zdrconference_admin-decision_schmitz1-vn.pdf, truy cập ngày 06/6/2026.

16. Yun Ma, Narufumi Kadomatsu (2026), Towards a process-oriented review of decisions under conditions of scientific uncertainty: case studies of Japan and China, Tạp chí Comparative Administrative Law, https://doi.org/10.4337/9781035316533.00021, truy cập ngày 06/6/2026.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, ấn phẩm 200 trang “Hoàn thiện pháp luật về ban hành quyết định hành chính”, xuất bản năm 2026)