Từ khóa: chủ sở hữu hưởng lợi; nguyên tắc thực chất hơn hình thức; pháp luật doanh nghiệp.

Abstract: The article analyzes the beneficial ownership regime in Vietnamese corporate law from the legal principle of “substance over form”. The legalization of this concept is an important step forward, but research shows that current regulations still have the potential risk of being applied in a formal manner, reducing the effectiveness of the information transparency policy. Through analyzing legal gaps and referring to the experiences of the United Kingdom, Australia and Austria, the article points out the challenges in identifying complex control structures; thereby, proposing a number of solutions to improve legal regulations on the issue of beneficial ownership to ensure that the principle of “substance over form” is effectively implemented in practice.

Keywords: Beneficial owner; principle of substance over form; corporate law.

Đặt vấn đề

Trong nỗ lực tăng cường minh bạch và hội nhập với các chuẩn mực quốc tế về phòng, chống rửa tiền, hệ thống pháp luật Việt Nam đã đạt được bước tiến quan trọng. Đặc biệt, Luật Phòng, chống rửa tiền năm 2022 lần đầu tiên đưa ra định nghĩa và các nghĩa vụ pháp lý liên quan đến chủ sở hữu hưởng lợi (CSHHL). Các quy định này đã được cụ thể hóa và áp dụng trong thực tiễn quản lý doanh nghiệp. Theo đó, Luật Doanh nghiệp năm 2020, sửa đổi, bổ sung năm 2025 (Luật Doanh nghiệp năm 2020) và các văn bản hướng dẫn thi hành, đặc biệt, Nghị định số 168/2025/NĐ-CP ngày 30/6/2025 của Chính phủ quy định về đăng ký doanh nghiệp (Nghị định số 168/2025/NĐ-CP) đã chính thức quy định chế định CSHHL trong quy trình đăng ký thành lập doanh nghiệp. Điều này thể hiện nỗ lực của Việt Nam trong việc hài hòa pháp luật quốc gia với các chuẩn mực quốc tế, đặc biệt là các khuyến nghị của Lực lượng đặc nhiệm tài chính (Financial Action Task Force - FATF) hướng đến mục tiêu sớm đưa Việt Nam ra khỏi “danh sách xám”.

Về bản chất, khái niệm CSHHL là sự cụ thể hóa nguyên tắc “thực chất hơn hình thức” (Substance over Form). Nguyên tắc này yêu cầu việc áp dụng và diễn giải pháp luật phải vượt qua các cấu trúc danh nghĩa để nhận diện bản chất kinh tế và mối quan hệ kiểm soát thực sự. Tuy nhiên, việc đưa nguyên tắc này vào luật chỉ là bước khởi đầu. Thách thức lớn nhất là khâu thực thi, vì khi các chủ thể có ý định che giấu quyền sở hữu thường sử dụng các cấu trúc pháp lý tinh vi, hợp lệ về hình thức nhưng che mờ đi bản chất. Nếu quá trình xác minh của cơ quan chức năng chỉ dựa vào hồ sơ kê khai tự nguyện, các quy định mới sẽ khó bảo đảm hiệu quả.

Nghiên cứu này giải quyết vấn đề làm thế nào để nguyên tắc “thực chất hơn hình thức” được áp dụng hiệu quả trong pháp luật doanh nghiệp về chủ sở hữu hưởng lợi tại Việt Nam, qua đó, ngăn chặn các hành vi lạm dụng tinh vi.

1. Cơ sở lý luận về nguyên tắc “thực chất hơn hình thức” và khái niệm chủ sở hữu hưởng lợi

1.1. Nguyên tắc “thực chất hơn hình thức”

Nguyên tắc “thực chất hơn hình thức” là nguyên tắc nền tảng trong diễn giải pháp luật, theo đó, bản chất kinh tế và nội dung thực tế của một giao dịch hoặc quan hệ pháp lý phải được ưu tiên hơn hình thức pháp lý bên ngoài. Về cốt lõi, nguyên tắc này đặt ra câu hỏi trọng tâm: “Giao dịch này thực chất là gì” thay vì dừng lại ở việc hỏi “Giao dịch này được gọi là gì”.

Nguyên tắc này là kết quả của quá trình phát triển pháp lý kéo dài hàng thế kỷ. Trong hệ thống thông luật (Common Law), nền tảng của nguyên tắc này được hình thành như một đối trọng cần thiết với nguyên tắc cứng nhắc về tư cách pháp nhân độc lập, được khẳng định kinh điển Salomon v. A. Salomon & Co. Ltd (1897)[1]. Phán quyết này đã củng cố vững chắc “bức màn che công ty”, tạo ra lá chắn trách nhiệm hữu hạn cho chủ sở hữu nhưng cũng tiềm ẩn nguy cơ lạm dụng hình thức pháp lý. Để đối phó với nguy cơ đó, các Tòa án đã từng bước phát triển những công cụ nhằm “nhìn xuyên” qua các cấu trúc pháp lý, thể hiện qua các án lệ tiêu biểu như Gregory v. Helvering (1935) tại Hoa Kỳ[2] và W. T. Ramsay Ltd v. IRC (1982) tại Anh[3].

Nguyên tắc này cũng được thừa nhận và áp dụng trong các hệ thống dân luật (Civil Law) dưới các tên gọi và chế định khác nhau. Chẳng hạn, pháp luật thuế của Đức đã vận dụng nguyên tắc tiếp cận theo bản chất kinh tế (wirtschaftliche Betrachtungsweise), trong khi pháp luật của Pháp phát triển học thuyết “lạm dụng quyền” (abus de droit) nhằm vô hiệu hóa các giao dịch chỉ được thiết lập với mục đích trục lợi về thuế. Đây là tư duy pháp lý được thừa nhận rộng rãi nhằm bảo đảm pháp luật được thực thi đúng với mục đích[4].

Trong thực tiễn hiện đại, nguyên tắc “thực chất hơn hình thức” đã trở thành công cụ tư duy pháp lý thiết yếu trong nhiều lĩnh vực: (i) trong pháp luật doanh nghiệp, nguyên tắc này là nền tảng cho học thuyết “xuyên màn công ty” (Piercing the Corporate Veil), cho phép Tòa án bỏ qua hình thức pháp nhân độc lập để quy trách nhiệm trực tiếp cho chủ sở hữu[5]. Điều này xảy ra khi có bằng chứng cho thấy công ty chỉ còn là công cụ để chủ sở hữu trục lợi hoặc trốn tránh nghĩa vụ. Nguyên tắc này cũng được sử dụng để xác định trách nhiệm của các “giám đốc trên thực tế” (De Facto Directors) là những người tuy không có chức danh chính thức nhưng lại trực tiếp điều hành và chi phối doanh nghiệp; (ii) trong lĩnh vực thuế và đầu tư quốc tế, nguyên tắc này là công cụ để bác bỏ các giao dịch hợp pháp về hình thức nhưng được thiết kế nhằm mục đích trốn thuế hoặc “trục lợi hiệp định” (treaty shopping); đây là hành vi mà một nhà đầu tư cố ý tái cơ cấu công ty hoặc thành lập một pháp nhân “danh nghĩa” tại một quốc gia khác nhằm mục đích hưởng các ưu đãi từ một hiệp định đầu tư mà đáng ra họ không được hưởng[6]; (iii) trong lĩnh vực kế toán, nguyên tắc này nhằm bảo đảm các báo cáo tài chính phản ánh trung thực tình hình của doanh nghiệp, chống lại các hành vi làm sai lệch thông tin tài chính[7].

Nguyên tắc “thực chất hơn hình thức” không bác bỏ luật định mà là công cụ diễn giải pháp luật chuẩn mực, bảo đảm các quy định đạt được mục đích lập pháp thực sự. Trong bối cảnh toàn cầu hóa, nguyên tắc này trở thành nền tảng lý luận cốt lõi để xác định chủ thể thực sự chịu trách nhiệm và hưởng lợi, đặc biệt, trong các chế định liên quan đến chủ sở hữu hưởng lợi.

1.2. Bản chất pháp lý của khái niệm “chủ sở hữu hưởng lợi”

Trong bối cảnh toàn cầu hóa, các phương tiện pháp nhân (corporate vehicles) như công ty, quỹ tín thác, công ty hợp danh… đóng vai trò thiết yếu trong nền kinh tế. Tuy nhiên, chính sự linh hoạt và đặc thù pháp lý của chúng có thể bị lạm dụng cho các mục đích bất hợp pháp như rửa tiền, tham nhũng, gian lận thuế và tài trợ khủng bố[8]. Một trong những kỹ thuật phổ biến nhất là việc sử dụng các cấu trúc sở hữu nhiều lớp, phức tạp hoặc các cổ đông, giám đốc danh nghĩa (nominee shareholders and directors) để che giấu danh tính của người đứng sau kiểm soát và hưởng lợi thực sự. Thách thức này trở nên đặc biệt phức tạp khi phải đối mặt với các “nhóm công ty” (corporate group), nơi các mối quan hệ sở hữu và kiểm soát được sắp đặt tinh vi thông qua chuỗi các công ty mẹ, công ty con và công ty liên kết[9].

Để ứng phó với thách thức này, cộng đồng quốc tế, dẫn đầu là FATF đã xây dựng và thúc đẩy một chuẩn mực toàn cầu về minh bạch CSHHL. Theo định nghĩa của FATF, CSHHL là “(các) cá nhân cuối cùng sở hữu hoặc kiểm soát một khách hàng và/hoặc cá nhân mà thay mặt cho người đó, giao dịch đang được thực hiện. Khái niệm này cũng bao gồm những người thực hiện quyền kiểm soát hiệu quả cuối cùng đối với một pháp nhân”[10]. Định nghĩa này thể hiện rõ sự vận dụng của nguyên tắc “thực chất hơn hình thức” thông qua hai yếu tố cốt lõi:

Thứ nhất, CSHHL phải là một “thể nhân” (natural person). Yêu cầu này cho phép “nhìn xuyên qua” các lớp vỏ pháp nhân của công ty. Theo đó, chuỗi sở hữu của một công ty phải được truy vết qua tất cả các lớp pháp nhân trung gian để xác định cá nhân cuối cùng thực sự kiểm soát toàn bộ cấu trúc.

Thứ hai, đó phải là người “cuối cùng sở hữu hoặc kiểm soát” (ultimately owns or controls) hoặc thực hiện “quyền kiểm soát thực sự cuối cùng” (ultimate effective control). Cụm từ “cuối cùng” và “thực sự” cho thấy sự tập trung vào bản chất quyền lực, không phải hình thức. Việc kiểm soát này có thể được thực hiện không chỉ thông qua sở hữu cổ phần trực tiếp mà còn qua các phương tiện khác như quyền biểu quyết chênh lệch, quyền bổ nhiệm ban lãnh đạo, các thỏa thuận ngầm hoặc các mối quan hệ liên kết phi chính thức[11].

Như vậy, toàn bộ chế định CSHHL được xây dựng dựa trên một tiền đề duy nhất: hình thức sở hữu pháp lý không phải lúc nào cũng là thực chất. Để chống lại các hành vi lạm dụng, pháp luật buộc phải có công cụ để xác định bản chất của quyền sở hữu và quyền kiểm soát. Việc Việt Nam chính thức đưa khái niệm CSHHL vào Luật Doanh nghiệp năm 2020, (Luật Doanh nghiệp năm 2020)[12] và các văn bản hướng dẫn thi hành thể hiện sự tiếp thu và nội luật hóa một nguyên tắc pháp lý quan trọng, đồng thời, đặt nền tảng cho việc xây dựng cơ chế minh bạch, thực chất, vượt qua sự tuân thủ hình thức.

2. Pháp luật doanh nghiệp Việt Nam về chủ sở hữu hưởng lợi tiếp cận từ nguyên tắc “thực chất hơn hình thức”

Việc nội luật hóa khái niệm CSHHL vào pháp luật doanh nghiệp là bước tiến quan trọng, góp phần tăng cường tính minh bạch của môi trường kinh doanh và tiệm cận các chuẩn mực quốc tế. Tuy nhiên, hiệu quả của khung pháp lý này phụ thuộc chủ yếu vào khả năng vượt qua những thách thức trong thực thi trên thực tiễn và việc bảo đảm nguyên tắc “thực chất hơn hình thức” được diễn giải, áp dụng nhất quán.

2.1. Ý nghĩa và nội dung cơ bản của các quy định về chủ sở hữu hưởng lợi

Lần đầu tiên, pháp luật doanh nghiệp Việt Nam đưa ra định nghĩa chính thức về CSHHL, đánh dấu bước chuyển đổi tư duy quan trọng từ việc chỉ ghi nhận chủ sở hữu pháp lý trên giấy tờ sang xác định cá nhân có quyền kiểm soát thực tế đối với doanh nghiệp.

Khoản 35 Điều 4 Luật Doanh nghiệp 2020 (được bổ sung bởi điểm d khoản 1 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Doanh nghiệp năm 2025) định nghĩa CSHHL là “cá nhân có quyền sở hữu trên thực tế vốn điều lệ hoặc có quyền chi phối đối với doanh nghiệp đó”. Định nghĩa này đã đặt trọng tâm vào hai yếu tố cốt lõi của bản chất sở hữu: “sở hữu trên thực tế” và “quyền chi phối”, thay vì chỉ dựa vào tên của cổ đông hay thành viên góp vốn.

Để cụ thể hóa định nghĩa này, Điều 17 Nghị định số 168/2025/NĐ-CP đã đưa ra hai nhóm tiêu chí để xác định CSHHL, thể hiện nỗ lực kết hợp cả cách tiếp cận định lượng và định tính:

Thứ nhất, tiêu chí định lượng (hình thức). Xác định CSHHL là cá nhân sở hữu trực tiếp hoặc gián tiếp từ 25% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết trở lên của doanh nghiệp. Tiêu chí này tạo ra ngưỡng sàng lọc ban đầu rõ ràng và dễ áp dụng, được xây dựng dựa trên khuyến nghị của FATF.

Thứ hai, tiêu chí định tính (thực chất).

Mở rộng ra ngoài ngưỡng sở hữu, xác định CSHHL là cá nhân có quyền chi phối đối với các quyết định quan trọng của doanh nghiệp, như bổ nhiệm ban lãnh đạo, sửa đổi điều lệ, hay quyết định tổ chức lại, giải thể công ty.

Việc quy định nhóm tiêu chí định tính thứ hai cho thấy, sự thừa nhận rõ ràng của nhà làm luật rằng, kiểm soát thực chất đối với doanh nghiệp không nhất thiết đồng nhất với việc sở hữu một tỷ lệ vốn góp hay cổ phần cụ thể. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để cơ quan có thẩm quyền vận dụng nguyên tắc “thực chất hơn hình thức” trong quá trình thực thi pháp luật.

2.2. Hạn chế và nguy cơ hình thức hóa dưới góc nhìn của nguyên tắc thực chất hơn hình thức

Mặc dù đã có nền tảng pháp lý, nhưng các quy định hiện hành còn tồn tại những “khoảng trống” có thể bị lợi dụng, đặc biệt, trong trường hợp cơ quan áp dụng pháp luật diễn giải một cách máy móc và mang nặng tính hình thức.

Thứ nhất, rủi ro từ tiêu chí định lượng (ngưỡng 25%).

Việc đặt ra ngưỡng sở hữu 25% vốn điều lệ hoặc cổ phần có quyền biểu quyết, dù tạo ra tiêu chí rõ ràng, nhưng tiềm ẩn rủi ro bị áp dụng một cách hình thức (formalistic application). Thay vì giải quyết, quy định này vô tình tạo ra “công thức” để các chủ thể có ý định che giấu có thể lách luật. Một cá nhân có thể dễ dàng chia nhỏ tỷ lệ sở hữu thực chất của mình cho nhiều người thân hoặc pháp nhân do mình kiểm soát (như vợ, chồng hoặc công ty con), sao cho mỗi chủ thể đứng tên trên hình thức chỉ sở hữu dưới 25%. Khi đó, nếu cơ quan đăng ký kinh doanh chỉ kiểm tra các con số được tự kê khai mà không có thẩm quyền điều tra bản chất các mối liên hệ, CSHHL thực sự sẽ không bị phát hiện. Cơ chế này tạo ra “lỗ hổng” đáng kể cho các hành vi che giấu tinh vi. Thực tiễn quốc tế đã chứng minh, việc quá phụ thuộc vào ngưỡng cứng sẽ tạo ra những “lỗ hổng” cho các hành vi che giấu tinh vi[13].

Thứ hai, rủi ro từ tiêu chí định tính (quyền chi phối).

Điều 17 Nghị định số 168/2025/NĐ-CP đã liệt kê một số quyền chi phối cụ thể, giúp làm rõ quy định nhưng vô tình có nguy cơ tạo ra “danh sách đóng”. Các chủ thể tinh vi có thể cấu trúc các thỏa thuận để quyền kiểm soát thực chất không nằm trong các văn bản chính thức của công ty như điều lệ hay thỏa thuận cổ đông. Thay vào đó, quyền kiểm soát có thể được thực thi thông qua các công cụ “mềm”, chẳng hạn: (i) quyền phủ quyết (veto rights) đối với các quyết định chiến lược; (ii) thỏa thuận cho vay với các điều khoản cho phép chủ nợ can thiệp sâu vào hoạt động của công ty khi có rủi ro; (iii) các mối quan hệ gia đình hoặc kinh doanh không được ghi nhận trên giấy tờ nhưng có ảnh hưởng quyết định.

Một cách diễn giải hình thức sẽ chỉ kiểm tra xem cá nhân có các quyền được liệt kê trong Nghị định số 168/2025/NĐ-CP hay không. Trong khi đó, cách tiếp cận theo bản chất đòi hỏi phải phân tích toàn bộ các mối quan hệ kinh tế và phi kinh tế để xác định người kiểm soát thực sự. Quan điểm này cũng được FATF ủng hộ khi nhấn mạnh, quyền kiểm soát có thể được thực thi qua các phương tiện phi chính thức, gồm các mối quan hệ liên kết cá nhân với gia đình hoặc đối tác kinh doanh[14].

Thứ ba, thách thức từ cơ chế thực thi pháp luật vốn đang ưu tiên “hình thức”.

Khoản 1 Điều 4 Nghị định số 168/2025/NĐ-CP quy định doanh nghiệp phải tự kê khai và chịu trách nhiệm về thông tin. Tuy nhiên, khoản 3 Điều 4 Nghị định số 168/2025/NĐ-CP lại giới hạn trách nhiệm của cơ quan đăng ký kinh doanh ở “tính hợp lệ của hồ sơ”. Điều này tạo ra sự bất cân xứng, trái với tinh thần của nguyên tắc “thực chất hơn hình thức”. Cụ thể, doanh nghiệp có thể dễ dàng cung cấp thông tin mang tính hình thức, trong khi gánh nặng chứng minh bản chất thực tế thuộc về cơ quan nhà nước.

Thực tiễn này định vị cơ quan đăng ký kinh doanh như một cơ quan hành chính thụ động, chỉ có thể kiểm tra xem giấy tờ có đầy đủ và đúng định dạng hay không, thay vì một cơ quan có chức năng sàng lọc, thẩm tra. Điều này được thể hiện rõ trong “Sổ tay hướng dẫn thực thi nội dung chủ sở hữu hưởng lợi”, do Cục Phát triển doanh nghiệp tư nhân và Kinh tế tập thể, Bộ Tài chính ban hành, khi lưu ý:“Doanh nghiệp tự xác định cá nhân có quyền chi phối… và kê khai/thông báo với Cơ quan đăng ký kinh doanh. Cơ quan đăng ký kinh doanh không yêu cầu doanh nghiệp nộp hồ sơ hoặc giấy tờ chứng minh CSHHL của doanh nghiệp thông qua quyền chi phối”. Đây là sự thừa nhận chính thức cơ chế thực thi theo hướng chấp nhận thông tin tự kê khai (hình thức) mà thiếu đi công cụ để thẩm tra bản chất (thực chất).

3. Kinh nghiệm của một số quốc gia và khuyến nghị đối với Việt Nam

Để khắc phục những thách thức trong quá trình áp dụng pháp luật về CSHHL, việc tham khảo, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của các quốc gia đã triển khai thành công cơ chế minh bạch hóa là thực sự cần thiết. Phân tích các mô hình quốc tế cho thấy, để nguyên tắc “thực chất hơn hình thức” được thực thi hiệu quả, cần thiết lập hệ thống đồng bộ, gồm cơ chế thu thập thông tin, xác minh dữ liệu và biện pháp cưỡng chế thi hành đủ mạnh.

3.1. Kinh nghiệm minh bạch hóa thông tin chủ sở hữu hưởng lợi tại một số quốc gia

3.1.1. Kinh nghiệm của Vương quốc Anh

Vương quốc Anh là một trong những quốc gia tiên phong trong việc minh bạch hóa CSHHL, với mô hình Sổ đăng ký “Những người có quyền kiểm soát quan trọng” (Persons with Significant Control - PSC) được thiết lập từ năm 2016[15] nhằm giải quyết trực diện rủi ro các chủ thể có thể lách luật bằng cách chia nhỏ sở hữu để không vượt các ngưỡng định lượng.

Điểm đột phá của pháp luật Anh không chỉ dừng ở ngưỡng sở hữu 25% cổ phần hay quyền biểu quyết. Thay vào đó, một tiêu chí định tính, mang tính “mở” đã được bổ sung: một cá nhân vẫn được xem là có quyền kiểm soát quan trọng nếu họ có “quyền gây ảnh hưởng hay kiểm soát đáng kể” (the right to exercise, or actually exercises, significant influence or control)[16]. Tiêu chí này trao cho cơ quan chức năng công cụ pháp lý cần thiết để xem xét bản chất thực sự của quyền lực trong từng trường hợp, thay vì bị giới hạn bởi các con số trên giấy tờ. Cùng với đó, việc công khai hóa Sổ đăng ký PSC cho phép cộng đồng tham gia giám sát, góp phần bảo đảm tính chính xác của dữ liệu.

Kinh nghiệm từ Vương quốc Anh cho thấy, việc chỉ dựa vào tiêu chí định lượng 25% là chưa đủ để nhận diện CSHHL. Trên cơ sở đó, cần phải bổ sung tiêu chí định tính “mở” trong các văn bản hướng dẫn Luật Doanh nghiệp năm 2020. Một quy định tương tự như “quyền gây ảnh hưởng hoặc kiểm soát đáng kể” sẽ cung cấp cho cơ quan đăng ký kinh doanh và các cơ quan có thẩm quyền công cụ pháp lý hữu hiệu nhằm thẩm tra các cấu trúc sở hữu phức tạp, qua đó, hiện thực hóa nguyên tắc “thực chất hơn hình thức” trong thực tiễn.

3.1.2. Kinh nghiệm của Úc

Khác với cách tiếp cận thiên về mục tiêu phòng, chống rửa tiền, mô hình của Úc cho thấy, giá trị của việc tích hợp thông tin về CSHHL vào hệ thống an ninh kinh tế toàn diện. Cách tiếp cận này không chỉ phục vụ mục tiêu phòng, chống rửa tiền, mà còn mở rộng phạm vi sử dụng dữ liệu CSHHL để trở thành công cụ quản lý nhà nước đa ngành.

Điểm nổi bật nhất trong hệ thống của Úc là sự liên kết chặt chẽ giữa thông tin CSHHL và quy trình sàng lọc đầu tư nước ngoài của Ban Kiểm soát đầu tư nước ngoài (FIRB). Theo đó, bất kỳ nhà đầu tư nước ngoài nào cũng phải kê khai chi tiết cấu trúc sở hữu, gồm cả CSHHL cuối cùng, để được phê duyệt đầu tư vào các lĩnh vực nhạy cảm[17]. Mặc dù, Sổ đăng ký công khai về CSHHL đang trong quá trình xây dựng, nhưng các quy định nghiêm ngặt yêu cầu các định chế tài chính phải xác định CSHHL đã được áp dụng từ lâu. Sự kết hợp này giúp biến đổi dữ liệu CSHHL từ một công cụ tuân thủ đơn thuần thành trụ cột quan trọng trong bảo vệ lợi ích công và an ninh quốc gia.

Kinh nghiệm của Úc cho thấy, một hạn chế tiềm ẩn nếu thông tin về CSHHL tại Việt Nam chỉ được khai thác riêng lẻ trong lĩnh vực đăng ký doanh nghiệp. Trên cơ sở đó, cần phải xây dựng cơ chế liên thông dữ liệu hiệu quả. Theo đó, dữ liệu về CSHHL do cơ quan đăng ký kinh doanh quản lý cần được chia sẻ và trở thành nguồn thông tin đầu vào quan trọng cho các quy trình quản lý nhà nước khác như cấp phép đầu tư, đấu thầu và quản lý đất đai, nhằm phục vụ các mục tiêu phát triển và bảo đảm an ninh kinh tế trong phạm vi rộng lớn hơn.

3.1.3. Kinh nghiệm của Áo

Nếu kinh nghiệm của Vương quốc Anh nhấn mạnh tầm quan trọng việc xây dựng định nghĩa pháp lý rõ ràng, mô hình của Áo lại nhấn mạnh vào khía cạnh khác: hiệu quả của cơ chế minh bạch hóa không chỉ phụ thuộc vào việc thu thập thông tin, mà còn ở khả năng xác minh và cưỡng chế thi hành. Pháp luật của Áo đã giải quyết thách thức này thông qua ứng dụng công nghệ nhằm tự động hóa quy trình quản lý.

Theo đánh giá của FATF, điểm mấu chốt tạo nên hiệu quả của hệ thống pháp luật Áo là khả năng kết nối và kiểm tra chéo tự động giữa Sổ đăng ký CSHHL với các cơ sở dữ liệu quan trọng khác của Chính phủ, như sổ đăng ký kinh doanh và sổ đăng ký cư dân[18]. Điều này giúp cơ quan chức năng có thể xác minh thông tin nhanh chóng và phát hiện những điểm mâu thuẫn mà không cần can thiệp thủ công. Hơn nữa, hệ thống này cũng tự động áp dụng các biện pháp cưỡng chế và xử phạt khi doanh nghiệp không tuân thủ nghĩa vụ báo cáo, thể hiện một cơ chế thực thi chủ động, thay vì bị động chờ đợi.

Mô hình của Áo mang đến giải pháp trực tiếp cho hạn chế hiện nay của Việt Nam là sự phụ thuộc vào thông tin tự kê khai. Công nghệ và cơ chế liên thông dữ liệu là chìa khóa để khắc phục tình trạng cơ chế thực thi mới chỉ dừng lại ở việc kiểm tra tính hợp lệ của hồ sơ. Việc đầu tư xây dựng hệ thống có khả năng đối chiếu dữ liệu tự động góp phần bảo đảm tính chính xác và tuân thủ, đồng thời, giảm thiểu rủi ro từ hành vi kê khai thông tin không trung thực.

3.2. Đề xuất, kiến nghị

Trên cơ sở phân tích những bất cập trong quy định pháp luật hiện hành và tham khảo, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế, nghiên cứu đề xuất ba nhóm giải pháp mang tính hệ thống nhằm bảo đảm nguyên tắc “thực chất hơn hình thức” được áp dụng nhất quán và hiệu quả trong thực tiễn quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp:

Thứ nhất, hoàn thiện khung pháp lý về tiêu chí xác định CSHHL theo nguyên tắc thực chất.

Cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn chi tiết (thông tư) theo hướng pháp điển hóa tiêu chí pháp lý định tính và mang tính mở để xác định CSHHL. Cụ thể, cần xây dựng quy định để xác định CSHHL là cá nhân có “quyền gây ảnh hưởng hoặc thực hiện kiểm soát đáng kể” đối với hoạt động của pháp nhân, tương tự mô hình của Vương quốc Anh.

Việc quy định các tiêu chí định lượng (ngưỡng 25%) và liệt kê một số quyền chi phối cụ thể như trong Nghị định số 168/2025/NĐ-CP về bản chất là cách tiếp cận dựa trên hình thức pháp lý. Cách tiếp cận này tồn tại một số hạn chế khi các cấu trúc sở hữu và kiểm soát được thiết kế tinh vi nhằm che giấu bản chất quyền lực thực tế. Việc áp dụng tiêu chí mở là sự chuyển đổi trong tư duy lập pháp, từ việc kiểm tra tuân thủ hình thức sang đánh giá bản chất kiểm soát. Để bảo đảm tiêu chí “mở” không dẫn đến áp dụng tùy tiện và vẫn duy trì được tính dự đoán của pháp luật, văn bản hướng dẫn cần xây dựng danh mục các ví dụ chỉ dẫn, không mang tính giới hạn, về những tình huống có thể cấu thành “sự kiểm soát đáng kể”. Danh mục này vừa là công cụ pháp lý linh hoạt cho cơ quan công quyền, vừa là kim chỉ nam cho doanh nghiệp, gồm các trường hợp một cá nhân: (i) kiểm soát gián tiếp thông qua các mối quan hệ liên kết: dù không trực tiếp sở hữu cổ phần, nhưng có khả năng chi phối biểu quyết của các cổ đông khác thông qua quan hệ gia đình hoặc kiểm soát chuỗi các pháp nhân khác nhau mà tổng hợp lại có quyền chi phối doanh nghiệp; (ii) nắm giữ quyền phủ quyết chiến lược: có quyền ngăn chặn các quyết định trọng yếu về chiến lược kinh doanh hoặc tài chính của công ty, dù các quyền này được ghi nhận trong thỏa thuận cổ đông hay các hợp đồng tín dụng thay vì trong điều lệ; (iii) là nguồn lực tài chính không thể thiếu: chủ nợ lớn nhất hoặc người bảo lãnh chính cho các khoản vay của công ty, mà nếu không có sự tham gia của họ, công ty không thể hoạt động bình thường; (iv) thực thi vai trò “giám đốc thực tế”: không có chức danh chính thức, nhưng trên thực tế, thường xuyên đưa ra các chỉ đạo hoặc quyết định mà hội đồng quản trị hoặc ban giám đốc phải tuân theo.

Thứ hai, tái cấu trúc cơ chế thực thi theo mô hình quản lý rủi ro và tăng cường thẩm quyền xác minh.

Cần cải cách thể chế đối với vai trò của cơ quan đăng ký kinh doanh, được ghi nhận trong Luật Doanh nghiệp năm 2020. Cụ thể, cần chuyển đổi mô hình hoạt động từ cơ chế hành chính thụ động, xử lý theo hồ sơ sang cơ chế giám sát chủ động, dựa trên nền tảng quản lý rủi ro.

Cơ chế thực thi hiện tại tạo sự bất cân xứng về mặt thể chế: nghĩa vụ chứng minh bản chất thuộc về cơ quan nhà nước, trong khi, lợi thế về thông tin và khả năng cấu trúc hóa giao dịch thuộc về doanh nghiệp. Việc giới hạn thẩm quyền của cơ quan đăng ký kinh doanh ở “tính hợp lệ của hồ sơ” đã vô hiệu hóa khả năng thực thi nguyên tắc “thực chất hơn hình thức”, làm cho cơ quan này trở thành “người gác cổng” chỉ có thể kiểm tra giấy tờ mà không thể xác minh nội dung.

Việc chuyển đổi sang mô hình quản lý rủi ro có nghĩa là thay vì kiểm tra mọi hồ sơ một cách đồng đều, nguồn lực xác minh sẽ được tập trung vào các hồ sơ có mức độ rủi ro cao. Để vận hành mô hình này, cần hai yếu tố cốt lõi:

- Xây dựng và công bố bộ tiêu chí nhận diện rủi ro (red flags). Các dấu hiệu này sẽ tự động kích hoạt quy trình thẩm tra sâu hơn. Các tiêu chí cần được xây dựng dựa trên khuyến nghị của FATF và thực tiễn của Việt Nam, chẳng hạn: (i) cấu trúc sở hữu phức tạp: doanh nghiệp có cấu trúc sở hữu nhiều tầng nấc, đặc biệt, khi có sự tham gia của các pháp nhân được thành lập tại các khu vực pháp lý thiếu minh bạch; (ii) hoạt động trong lĩnh vực rủi ro cao: doanh nghiệp đăng ký hoạt động trong các ngành nghề nhạy cảm, dễ bị lạm dụng để rửa tiền như kinh doanh bất động sản, casino, khai khoáng hoặc các dịch vụ tài chính phi ngân hàng; (iii) các giao dịch sở hữu đáng ngờ: có các mẫu hình giao dịch cổ phần bất thường, như nhiều cá nhân không có mối liên hệ rõ ràng cùng nhận chuyển nhượng cổ phần và đều sở hữu ngay dưới ngưỡng 25%; (iv) liên quan đến cá nhân có ảnh hưởng chính trị: doanh nghiệp có CSHHL hoặc thành viên ban lãnh đạo là các cá nhân có ảnh hưởng chính trị hoặc người có liên quan gần gũi với họ.

- Bổ sung các thẩm quyền pháp lý cụ thể. Để có thể hành động khi phát hiện các “cảnh báo rủi ro”, Luật Doanh nghiệp năm 2020 cần trao cho cơ quan đăng ký kinh doanh các thẩm quyền rõ ràng, gồm: (i) thẩm quyền yêu cầu giải trình và cung cấp chứng cứ: cho phép yêu cầu doanh nghiệp nộp các tài liệu pháp lý liên quan (ngoài hồ sơ đăng ký chuẩn) như thỏa thuận cổ đông, hợp đồng tín dụng trọng yếu để làm rõ bản chất kiểm soát; (ii) thẩm quyền xác minh liên ngành: thiết lập cơ chế phối hợp chính thức (thông qua quy chế phối hợp liên ngành) để đối chiếu thông tin với cơ quan thuế, ngân hàng và các cơ quan thực thi pháp luật khác.

Thứ ba, phát triển hạ tầng công nghệ số phục vụ xác minh và quản trị dữ liệu minh bạch.

Cần xây dựng và triển khai đề án tổng thể về hiện đại hóa hạ tầng công nghệ với mục tiêu tích hợp cơ sở dữ liệu quốc gia về đăng ký doanh nghiệp với các cơ sở dữ liệu cốt lõi khác của quốc gia, đồng thời, ứng dụng các công nghệ phân tích dữ liệu lớn để tự động hóa việc sàng lọc và cảnh báo rủi ro.

Giải pháp công nghệ là điều kiện tiên quyết để mô hình quản lý rủi ro trở nên khả thi trên thực tế. Kinh nghiệm của Áo đã chứng minh việc đối chiếu chéo dữ liệu tự động là công cụ hiệu quả nhất để khắc phục sự phụ thuộc vào thông tin tự kê khai. Một hệ thống có khả năng phân tích, phát hiện các mẫu hình bất thường (ví dụ: các mạng lưới sở hữu lòng vòng, các cụm cổ đông có liên quan nhưng đều sở hữu dưới ngưỡng báo cáo) sẽ cung cấp những dữ liệu đầu vào khách quan cho quá trình thẩm tra.

Vượt ra ngoài phạm vi đăng ký doanh nghiệp, việc liên thông dữ liệu về CSHHL sẽ tạo ra tài sản dữ liệu chiến lược, phục vụ cho nhiều mục tiêu quản trị quốc gia khác. Tương tự mô hình của Úc, dữ liệu này cần được tích hợp vào quy trình sàng lọc đầu tư, đấu thầu công, cấp phép trong các lĩnh vực trọng yếu, góp phần tạo sức mạnh tổng hợp giữa các chức năng quản lý nhà nước, phá vỡ cách tiếp cận đơn ngành, cục bộ và nâng cao năng lực bảo vệ an ninh kinh tế trong bối cảnh hội nhập.

Kết luận

Sự ra đời của chế định CSHHL trong pháp luật doanh nghiệp là bước tiến pháp lý quan trọng, nhưng thành công không phụ thuộc vào sự tồn tại của quy định mà ở năng lực thực thi nguyên tắc “thực chất hơn hình thức”. Các khuyến nghị về hoàn thiện pháp lý, tái cấu trúc cơ chế thực thi và ứng dụng công nghệ đều hướng tới mục tiêu cốt lõi: trang bị cho Nhà nước công cụ xác định quyền kiểm soát thực sự đứng sau các cấu trúc hình thức. Việc hiện thực hóa thành công sự chuyển đổi tư duy này không chỉ là yêu cầu riêng của chế định CSHHL, mà còn là đòi hỏi tất yếu để xây dựng môi trường đầu tư minh bạch, qua đó, củng cố vị thế của Việt Nam trong hội nhập quốc tế./.

LS. ThS. Dương Văn Quý

Đoàn Luật sư Thành phố Hồ Chí Minh

[1]. Salomon v. A. Salomon & Co Ltd (1897) AC 22.

[2]. Gregory v. Helvering, 293 U.S. 465 (1935).

[3]. W. T. Ramsay Ltd v. Inland Revenue Commissioners (1982) AC 300.

[4]. Cervantes, M. (2009), Interpreting the Concept of “Beneficial Ownership”, University of Toronto, tr. 32.

[5]. Học thuyết này thường được các Tòa án Hoa Kỳ áp dụng khi tồn tại các yếu tố như: công ty không có đủ vốn để hoạt động, không có sự tách bạch rõ ràng về mặt tài sản giữa chủ sở hữu và công ty hoặc công ty được sử dụng để thực hiện hành vi lừa dối. (Xem: Phan Vũ (2020), Những ngoại lệ trong chế độ trách nhiệm hữu hạn của chủ sở hữu công ti đối vốn - Kinh nghiệm Hoa Kỳ và liên hệ với Việt Nam”, Tạp chí Luật học, số 07/2020, tr. 90 - 100).

[6]. Ngô Quốc Chiến (2017), Hiện tượng trục lợi các quy định về bảo hộ đầu tư thông qua kỹ thuật treaty shopping, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 10/2017, tr. 43 - 55; Nguyễn Thị Khánh (2021), Hiện tượng treaty shopping: thách thức cho các quốc gia tiếp nhận đầu tư, Tạp Chí Khoa học Kiểm Sát, số 04 - 2021, tr. 56.

[7]. Piątek, E. (2023), The Principle of the Advantage of Substance over Form in the Transaction of Submitting a Trademark, Polityki Europejskie, Finanse i Marketing, 29(78), tr. 116.

[8]. FATF (2023), Guidance on Beneficial Ownership of Legal Persons, Paris, tr. 4.

[9]. Nguyễn Thị Phương Thảo (2021), Vận dụng cơ chế “xuyên qua màn che công ty” đối với nhóm công ty - Kinh nghiệm từ Anh, Hoa Kỳ và kiến nghị cho Việt Nam, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 01/2021, tr. 45 - 58.

[10]. FATF (2023), tldd, tr. 15.

[11]. FATF (2023), tlđd, tr. 18.

[12]. Khoản 35 Điều 4 Luật Doanh nghiệp năm 2020 (được bổ sung bởi điểm d khoản 1 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Doanh nghiệp năm 2025).

[13]. Cervantes, M. (2009), tlđd, tr. 41.

[14]. FATF (2023), tlđd, tr. 19.

[15]. Companies House (2024), Guidance: People with significant control (PSCs), https://www.gov. uk/government/publications/guidance-to-the-people-with-significant-control-requirements-for-companies-and-llps, truy cập ngày 01/8/2025.

[16]. Companies House (2024), tlđd.

[17]. Australian Government, The Treasury (2022), Multinational Tax Integrity and Tax Transparency - improving the transparency of beneficial ownership, Consultation Paper, tr. 6.

[18]. FATF (2023), Anti-money laundering and counter-terrorist financing measures - Austria, Mutual Evaluation Report, Paris.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Bekoe, S. (2023), Beneficial ownership transparency in Ghana: The current regime and next steps, EITI and Open Ownership.

2. Cervantes, M. (2009), Interpreting the Concept of “Beneficial Ownership”, Luận văn Thạc sĩ Luật, University of Toronto.

3. Companies House (2024), Guidance: People with significant control (PSCs), https://www.gov.uk/government/publications/guidance-to-the-people-with-significant-control-requirements-for-companies-and-llps, truy cập ngày 01/8/2025.

4. Cục Phát triển doanh nghiệp tư nhân và Kinh tế tập thể, Bộ Tài chính (2025), Sổ tay hướng dẫn thực thi nội dung chủ sở hữu hưởng lợi theo quy định của Luật Doanh nghiệp sửa đổi, bổ sung năm 2025 và các văn bản hướng dẫn thi hành, Hà Nội.

5. FATF (2023), Anti-money laundering and counter-terrorist financing measures - Austria, Mutual Evaluation Report, Paris.

6. FATF (2023), Guidance on Beneficial Ownership of Legal Persons, Paris.

7. Gregory v. Helvering, 293 U.S. 465 (1935).

8. Ngô Quốc Chiến (2017), Hiện tượng trục lợi các quy định về bảo hộ đầu tư thông qua kỹ thuật treaty shopping, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 10/2017.

9. Nguyễn Thị Khánh (2021), Hiện tượng treaty shopping: thách thức cho các quốc gia tiếp nhận đầu tư, Tạp Chí Khoa học Kiểm Sát, số 04/2021.

10. Nguyễn Thị Phương Thảo (2021), Vận dụng cơ chế “xuyên qua màn che công ty” đối với nhóm công ty - Kinh nghiệm từ Anh, Hoa Kỳ và kiến nghị cho Việt Nam, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 01/2021.

11. Phan Vũ (2020), Những ngoại lệ trong chế độ trách nhiệm hữu hạn của chủ sở hữu công ti đối vốn - Kinh nghiệm Hoa Kỳ và liên hệ với Việt Nam, Tạp chí Luật học, số 07/2020.

12. Piątek, E. (2023), The Principle of the Advantage of Substance over Form in the Transaction of Submitting a Trademark, Polityki Europejskie, Finanse i Marketing, số 29(78).

13. Salomon v. A. Salomon & Co. Ltd (1897) AC 22.

14. Võ Huy Hùng & Đỗ Hải Long (2023), Cơ chế thu thập, cập nhật và lưu trữ thông tin chủ sở hữu hưởng lợi của doanh nghiệp: Kinh nghiệm quốc tế và một số giải pháp trong đăng ký doanh nghiệp tại Việt Nam, Tạp chí Kinh tế và Dự báo.

15. W. T. Ramsay Ltd v. Inland Revenue Commissioners (1982) AC 300.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số Kỳ 1 (436) tháng 9/2025)