Pháp luật về quản lý hạn ngạch và chống khai thác IUU - Kinh nghiệm từ Indonesia và khuyến nghị đối với Việt Nam

Abstract: In the context of increasing illegal, unreported, and unregulated (IUU) fishing activities, improving the management mechanism for fishing quotas and strengthening the enforcement of international obligations under the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) has become a crucial requirement for coastal states. This study analyzes, synthesizes, and compares laws through legislative experience and implementation practices in Indonesia to assess the current state of laws and enforcement mechanisms in Vietnam. Based on this assessment, several recommendations are proposed to improve legislation and enhance the effectiveness of combating IUU fishing in Vietnam.

Đặt vấn đề

Hoạt động khai thác thủy sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (Illegal, unreported and unregulated fishing - IUU) đang trở thành một trong những thách thức nghiêm trọng nhất hiện nay, đe dọa trực tiếp đến tính bền vững của nguồn lợi sinh vật biển cũng như hiệu quả thực thi chủ quyền và quyền chủ quyền của các quốc gia ven biển. Mặc dù, Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (United Nations Convention on the Law of the Sea - UNCLOS) đã thiết lập khuôn khổ quản lý dựa trên hạn ngạch và bằng chứng khoa học tốt nhất hiện có, việc thực thi tại Việt Nam vẫn còn tồn tại một số bất cập. Việt Nam chủ yếu kiểm soát “đầu vào” (số lượng tàu) thay vì “đầu ra” (sản lượng thực tế), dẫn đến khó khăn trong việc gỡ bỏ “thẻ vàng” của Ủy ban châu Âu. Trong khi đó, Indonesia đã triển khai thành công mô hình “khai thác có thể đo lường” và thực thi quyền tài phán mạnh mẽ, mang lại nhiều kinh nghiệm mà Việt Nam có thể nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc phù hợp với tình hình thực tế của Việt Nam. Trên cơ sở quy định UNCLOS và đối chiếu với khung pháp luật cũng như thực tiễn thi hành tại Indonesia, nghiên cứu đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật Việt Nam, góp phần bảo tồn nguồn lợi bền vững và nâng cao vị thế quốc tế của Việt Nam.

1. Cơ sở pháp lý về quản lý hạn ngạch và chống khai thác IUU theo quy định của UNCLOS

UNCLOS được thông qua năm 1982 và có hiệu lực từ ngày 16/11/1994, là khuôn khổ pháp lý quốc tế nền tảng điều chỉnh việc quản lý, khai thác và bảo tồn tài nguyên sinh vật biển[1]. Trong phạm vi vùng đặc quyền kinh tế, UNCLOS thiết lập cơ chế cân bằng giữa quyền khai thác của quốc gia ven biển và trách nhiệm bảo tồn tương ứng. Cơ chế này được vận hành thông qua ba trụ cột chính:

Thứ nhất, quyền chủ quyền gắn liền với nghĩa vụ bảo tồn bền vững. Theo điểm a khoản 1 Điều 56 UNCLOS, quốc gia ven biển có quyền chủ quyền đối với việc thăm dò, khai thác và quản lý tài nguyên sinh vật. Tuy nhiên, quyền này không mang tính tuyệt đối mà phải được thực hiện phù hợp với nghĩa vụ bảo đảm nguồn lợi không bị khai thác quá mức[2]. Đây là cơ sở pháp lý nền tảng nhằm ngăn ngừa tình trạng khai thác quá mức và cạn kiệt nguồn lợi - một trong những nguyên nhân trực tiếp dẫn đến hoạt động khai thác IUU.

Thứ hai, cơ chế quản lý bằng hạn ngạch dựa trên cơ sở khoa học. Khoản 1 Điều 61 UNCLOS quy định quốc gia ven biển phải xác định tổng sản lượng khai thác cho phép và duy trì hoặc khôi phục các đàn cá ở mức sản lượng bền vững tối đa. Việc ấn định hạn ngạch này không được tùy tiện mà phải dựa trên “bằng chứng khoa học tốt nhất hiện có”. Nghĩa vụ này đã được Tòa án Luật biển quốc tế (International Tribunal for the Law of the Sea - ITLOS) làm rõ trong Ý kiến tư vấn số 21, theo đó, quốc gia ven biển phải thực hiện “nghĩa vụ thận trọng đúng mức” (due diligence)[3]. Điều này đòi hỏi quốc gia ven biển không chỉ có nghĩa vụ ban hành luật, mà còn phải thiết lập và vận hành hiệu quả các biện pháp hành chính nhằm giám sát, kiểm soát và bảo đảm tuân thủ hạn ngạch đã đề ra.

Thứ ba, quyền tài phán thực thi pháp luật nhằm ngăn chặn hoạt động IUU. Để bảo vệ các quy định về bảo tồn, Điều 73 UNCLOS cho phép quốc gia ven biển áp dụng biện pháp hành chính cũng như các thủ tục tố tụng tư pháp để răn đe và xử lý hành vi khai thác IUU. Tuy nhiên, việc thực thi quyền tài phán này phải tuân thủ các quy định về nhân đạo, cụ thể là cấm áp dụng hình phạt tù (trừ khi có thỏa thuận khác giữa các quốc gia hữu quan) và cấm áp dụng bất kỳ hình phạt thân thể nào[4].

2. Kinh nghiệm của Indonesia

Trên cơ sở nội luật hóa các nghĩa vụ quốc tế theo UNCLOS và yêu cầu bảo tồn nguồn lợi thủy sản, Indonesia đã thiết lập khung pháp lý tương đối toàn diện, gồm cơ chế quản lý hạn ngạch khai thác thủy sản, hệ thống giám sát sản lượng khai thác cũng như các biện pháp kiểm soát và thực thi pháp luật đối với hoạt động khai thác IUU.

2.1. Kinh nghiệm quản lý hạn ngạch khai thác thủy sản của Indonesia

Để thực hiện các cam kết quốc tế, Indonesia đã thiết lập cơ chế pháp lý chặt chẽ về quản lý hạn ngạch khai thác với một số nội dung. Cụ thể:

Thứ nhất, về thẩm quyền xác định tổng sản lượng khai thác cho phép.

Theo Điều 7 Luật Thủy sản Indonesia số 31/2004, được sửa đổi, bổ sung bởi Luật số 45/2009 (Luật Thủy sản Indonesia), Bộ trưởng Bộ Hàng hải và Nghề cá có thẩm quyền xác định tiềm năng và sự phân bổ nguồn lợi thủy sản, gồm tổng sản lượng cá cho phép khai thác trong vùng biển thuộc quyền tài phán của Indonesia. Tuy nhiên, quyết định của Bộ trưởng phải dựa trên ý kiến tham vấn của Hội đồng quốc gia về kiểm tra nguồn lợi thủy sản. Đây là cơ quan độc lập, thành phần chủ yếu là các nhà khoa học và chuyên gia, có chức năng thẩm định và cung cấp cơ sở khoa học cho quá trình hoạch định hạn ngạch, nhằm bảo đảm việc xác định hạn ngạch dựa trên “bằng chứng khoa học tốt nhất hiện có” theo Điều 61 UNCLOS.

Thứ hai, về cơ chế phân bổ hạn ngạch theo vùng và đối tượng khai thác.

Theo Điều 2 Nghị định số 11/2023 của Chính phủ Cộng hòa Indonesia về khai thác thủy sản có thể đo lường[5] (Nghị định số 11/2023), các khu vực quản lý nghề cá được phân thành sáu vùng khai thác dựa trên đặc điểm sinh thái[6]. Hạn ngạch khai thác được phân bổ theo ba nhóm chủ thể: (i) hạn ngạch công nghiệp dành cho hoạt động khai thác quy mô lớn; (ii) hạn ngạch dành cho ngư dân địa phương do chính quyền cấp tỉnh quản lý; (iii) hạn ngạch phi thương mại phục vụ mục đích nghiên cứu, giáo dục hoặc giải trí. Cơ chế này thể hiện sự chuyển đổi từ phương thức quản lý kiểm soát đầu vào sang quản lý kiểm soát đầu ra, qua đó, giảm thiểu tình trạng khai thác quá mức, đồng thời, tăng nguồn thu ngân sách thông qua việc giám sát sản lượng thực tế[7].

Thứ ba, về cơ chế giám sát sản lượng khai thác.

Theo Điều 7 Nghị định số 11/2023, tất cả các chủ thể tham gia hoạt động khai thác thủy sản đều có nghĩa vụ trang bị hệ thống giám sát tàu cá và thực hiện nhật ký khai thác điện tử đối với tàu cá có công suất từ 5GT trở lên. Dữ liệu sinh học từ nhật ký khai thác điện tử được đối chiếu chéo với dữ liệu hành trình từ hệ thống giám sát tàu cá, hình thành “cơ chế giám sát kép” cho phép cơ quan có thẩm quyền kiểm tra sản lượng khai thác thực tế để bảo đảm mỗi tàu không vượt quá hạn ngạch được phân bổ[8]. Dữ liệu này được tổng hợp, phân tích và báo cáo định kỳ cho Bộ trưởng Bộ Hàng hải và Nghề cá để phục vụ việc điều chỉnh chính sách quản lý nghề cá và định hướng khai thác bền vững cho từng vùng biển[9].

2.2. Kinh nghiệm chống khai thác IUU của Indonesia

Là quốc gia ven biển chịu tác động đáng kể từ hoạt động khai thác IUU trong khu vực Đông Nam Á[10], Indonesia đã ban hành và triển khai đồng bộ nhiều biện pháp pháp lý nhằm ngăn ngừa và kiểm soát hiệu quả các hoạt động khai thác IUU. Cụ thể:

Thứ nhất, mọi hoạt động kinh doanh và khai thác thủy sản phải được cấp phép bằng văn bản để kiểm soát số lượng tàu thuyền và cường độ khai thác. Hệ thống cấp phép gồm: (i) Giấy phép kinh doanh thủy sản (SIUP) dành cho doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực thủy sản; (ii) Giấy phép đánh bắt cá (SIPI) - bắt buộc đối với mọi tàu cá (cả trong nước và nước ngoài) thực hiện hoạt động đánh bắt; (iii) Giấy phép tàu vận chuyển cá (SIKPI) - áp dụng đối với tàu vận chuyển thủy sản trong vùng quản lý của Indonesia.

Ngoài ra, Điều 27, 28 Luật Thủy sản Indonesia quy định người sở hữu và/hoặc vận hành tàu treo cờ Indonesia và tàu treo cờ nước ngoài cũng như các tàu vận chuyển cá, có nghĩa vụ mang giấy phép gốc (SIPI/SIKPI) trong suốt khoảng thời gian thực hiện đánh bắt cá.

Thứ hai, về hoạt động kiểm tra, giám sát tàu cá. Indonesia tăng cường các hoạt động và phát triển khả năng giám sát đánh bắt cá trên biển, tại cảng, cũng như cơ chế giám sát dựa trên cộng đồng.

- Về cơ chế giám sát trên biển: Điều 66 Luật Thủy sản Indonesia quy định lực lượng kiểm ngư có quyền dừng tàu, lên tàu kiểm tra, khám xét và bắt giữ người cùng phương tiện vi phạm ngay trên biển. Ngoài ra, theo Điều 11 Thông tư số 10/2019 của Bộ trưởng Bộ Hàng hải và Nghề cá về hệ thống giám sát tàu cá, mọi tàu cá có kích thước trên 30GT hoạt động trong vùng quản lý nghề cá của Indonesia hoặc có chiều dài tổng thể từ 15 mét trở lên hoạt động tại các vùng biển quốc tế, có nghĩa vụ lắp đặt thiết bị phát tín hiệu SPKP và phải duy trì tín hiệu liên tục[11].

- Về cơ chế giám sát tại cảng: Thông tư số 18/2021 của Bộ trưởng Bộ Hàng hải và Nghề cá quy định chi tiết danh mục ngư cụ được phép sử dụng và phân vùng hoạt động tương ứng. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng nhất để các thanh tra viên tại cảng xác định tính hợp pháp của tàu cá; tàu sử dụng ngư cụ không đúng kích thước hoặc hoạt động sai vùng quy định trong Thông tư này đều bị cấm hoạt động.

- Về cơ chế giám sát cộng đồng: Các nhóm cộng đồng địa phương tham gia theo dõi hoạt động khai thác trên biển hoặc trên đất liền và báo cáo đến cơ quan có thẩm quyền nơi họ sinh sống, các tàu đánh cá hoặc người đánh cá bị nghi ngờ thực hiện đánh bắt cá bất hợp pháp[12].

Thứ ba, chính sách thực thi pháp luật về chống khai thác IUU.

Chính sách chống khai thác IUU của Indonesia được đánh giá là một trong những hệ thống mạnh mẽ và kiên quyết nhất trong khu vực, tập trung vào việc bảo vệ chủ quyền quốc gia và tài nguyên biển[13]. Điều 69 Luật Thủy sản Indonesia quy định cụ thể về chức năng, trang bị và quyền hạn mạnh mẽ của tàu kiểm ngư trong việc thực thi pháp luật tại các vùng biển thuộc quyền quản lý của nước này. Theo đó, tàu kiểm ngư có thể được trang bị vũ khí để hỗ trợ các hoạt động thực thi pháp luật trên biển. Ngoài ra, tàu kiểm ngư có quyền dừng, kiểm tra, áp tải và bắt giữ các tàu bị nghi ngờ hoặc có căn cứ cho thấy đã vi phạm pháp luật trong vùng biển của Indonesia.

Bên cạnh đó, Điều 85 Luật Thủy sản Indonesia quy định bất kỳ cá nhân hoặc tổ chức nào cố ý sở hữu, kiểm soát hoặc sử dụng ngư cụ hoặc thiết bị hỗ trợ đánh bắt có tính chất gây nhiễu và hủy hoại sự bền vững của nguồn lợi thủy sản bị phạt tù tối đa 05 năm và phạt tiền lên tới 2.000.000.000,00IDR (hai tỷ Rupiah). Đặc biệt, cơ quan chức năng của Indonesia có thể đốt cháy hoặc đánh chìm tàu thuyền nước ngoài khi có bằng chứng sơ bộ đầy đủ việc vi phạm. Đây là đặc điểm nổi bật nhất trong chính sách của Indonesia từ năm 2015, nhằm tạo sự răn đe mạnh mẽ đối với tàu cá nước ngoài. Tính đến nay, Indonesia đã đánh chìm khoảng 152 tàu cá vi phạm[14].

3. Thực trạng pháp luật và thực tiễn quản lý hạn ngạch khai thác thủy sản, chống khai thác IUU tại Việt Nam

Những năm gần đây, Việt Nam đã từng bước hoàn thiện khung pháp luật nhằm quản lý hoạt động khai thác thủy sản và tăng cường các biện pháp chống khai thác IUU. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy việc quản lý hạn ngạch khai thác thủy sản và kiểm soát hoạt động khai thác còn tồn tại một số hạn chế.

3.1. Thực trạng pháp luật và thực tiễn quản lý hạn ngạch khai thác thủy sản tại Việt Nam

Pháp luật Việt Nam đã thiết lập cơ sở pháp lý cho việc quản lý sản lượng khai thác thủy sản thông qua các quy định về cấp phép khai thác, phân vùng khai thác và kiểm soát hoạt động của tàu cá. Cụ thể:

Thứ nhất, về cơ chế phân định thẩm quyền và phân bổ hạn ngạch khai thác thủy sản.

Điều 48 Luật Thủy sản năm 2017 quy định việc phân định thẩm quyền quản lý hoạt động khai thác thủy sản giữa trung ương và địa phương theo không gian biển, theo đó, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (nay là Bộ Nông nghiệp và Môi trường) chịu trách nhiệm quản lý hoạt động đánh bắt tại vùng khơi, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quản lý hoạt động đánh bắt tại vùng ven bờ, vùng lộng và khai thác thủy sản nội địa trên địa bàn. Cơ chế này góp phần tăng cường phân cấp quản lý và khắc phục hạn chế của Luật Thủy sản năm 2003 trong việc thiếu cơ chế phân cấp rõ ràng cho chính quyền địa phương[15].

Thực tiễn triển khai cơ chế này tiếp tục được cụ thể hóa tại Quyết định số 1037/QĐ-BNN-TS ngày 11/4/2024 của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn về việc công bố, điều chỉnh giao hạn ngạch giấy phép khai thác thủy sản tại vùng khơi cho các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (Quyết định số 1037/QĐ-BNN-TS), theo đó, tổng hạn ngạch giấy phép đánh bắt hải sản tại vùng khơi được được điều chỉnh giảm xuống còn 29.552 giấy phép, giảm 5,6% so với giai đoạn trước[16]. Tuy nhiên, cơ chế quản lý hạn ngạch còn tồn tại một số bất cập. Cụ thể:

- Việt Nam chủ yếu áp dụng cơ chế kiểm soát “đầu vào” thông qua số lượng tàu cá, trong khi chưa thiết lập cơ chế kiểm soát “đầu ra” dựa trên sản lượng khai thác thực tế, nhất là theo loài hoặc theo ngư trường. Trong khoa học quản lý nghề cá hiện đại, việc kiểm soát số lượng tàu cá không đồng nghĩa với việc kiểm soát sản lượng khai thác thực tế. Sự gia tăng liên tục về công suất và hiệu quả đánh bắt nhờ tiến bộ công nghệ làm cho cùng một số lượng tàu có thể tạo ra sản lượng khai thác cao hơn đáng kể theo thời gian[17]. Do đó, cơ chế này không bảo đảm kiểm soát trực tiếp sản lượng khai thác thực tế, chưa thật sự bảo vệ được nguồn lợi một cách triệt để.

- Điều 49 Luật Thủy sản năm 2017 yêu cầu việc phân bổ hạn ngạch giấy phép khai thác thủy sản phải dựa trên kết quả điều tra, đánh giá trữ lượng nguồn lợi thủy sản, với chu kỳ 05 năm. Tuy nhiên, chu kỳ điều tra tương đối dài làm cho kết quả đánh giá khó phản ánh kịp thời các biến động nhanh của hệ sinh thái biển dưới tác động của biến đổi khí hậu và gia tăng cường độ khai thác. Vì vậy, việc xác định tổng khối lượng đánh bắt và phân bổ hạn ngạch khai thác trên thực tế có thể chưa dựa trên dữ liệu cập nhật đầy đủ, làm suy giảm hiệu quả của cơ chế quản lý dựa trên khoa học.

- Quá trình xác định hạn ngạch chưa dựa trên cơ chế tham vấn khoa học độc lập và thường trực như mô hình của Indonesia, dẫn đến nguy cơ hành chính hóa việc xác định hạn ngạch và chưa bảo đảm đầy đủ yêu cầu về “bằng chứng khoa học tốt nhất hiện có” theo UNCLOS.

Thứ hai, về cơ chế giám sát sản lượng khai thác thủy sản.

Hiện, cơ chế giám sát hoạt động khai thác thủy sản tại Việt Nam được triển khai thông qua thiết bị giám sát hành trình. Điều 50 Luật Thủy sản năm 2017 và Điều 44 Nghị định số 26/2019/NĐ-CP ngày 08/3/2019 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Thủy sản, được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 37/2024/NĐ-CP ngày 04/4/2024 (Nghị định số 26/2019/NĐ-CP) quy định tất cả tàu cá có chiều dài từ 15 mét trở lên bắt buộc phải lắp đặt thiết bị giám sát hành trình và duy trì tín hiệu liên tục trong suốt hành trình khai thác. Đây là cơ sở pháp lý để cơ quan quản lý theo dõi vị trí, hành trình và thời gian hoạt động của tàu cá, qua đó, phát hiện và xử lý kịp thời các hành vi khai thác sai vùng, vượt ranh giới hoặc xâm phạm vùng biển nước ngoài. Đồng thời, đây cũng là một trong những công cụ quan trọng nhằm đáp ứng các khuyến nghị của Ủy ban châu Âu trong quá trình khắc phục cảnh báo “thẻ vàng” đối với thủy sản Việt Nam. Bởi, trước khi Luật Thủy sản năm 2017 có hiệu lực, công tác quản lý tàu cá chủ yếu thực hiện thủ công với dữ liệu hành chính lưu trữ rời rạc, chưa đáp ứng yêu cầu giám sát hoạt động khai thác trên biển theo thời gian thực[18] .

Cùng với cơ chế giám sát bằng thiết bị giám sát hành trình, Việt Nam còn thiết lập cơ chế giám sát sản lượng thông qua nghĩa vụ ghi chép và nộp nhật ký khai thác[19]. Pháp luật hiện hành đang từng bước chuyển từ nhật ký giấy sang nhật ký khai thác điện tử, coi đây là căn cứ pháp lý để xác nhận, chứng nhận nguồn gốc thủy sản và phục vụ truy xuất nguồn gốc[20]. Theo lộ trình được quy định, việc áp dụng bắt buộc nhật ký khai thác điện tử sẽ được triển khai theo chiều dài tàu cá từ năm 2026 – 2027[21]. Cục Thủy sản và Kiểm ngư có trách nhiệm xây dựng phần mềm truy xuất nguồn gốc thủy sản bằng điện tử thống nhất trên phạm vi toàn quốc, tích hợp dữ liệu từ thiết bị giám sát hành trình, nhật ký khai thác và thông tin giám sát bốc dỡ tại cảng vào Cơ sở dữ liệu nghề cá quốc gia.

3.2. Thực trạng pháp luật và thực tiễn về chống khai thác IUU tại Việt Nam

Việt Nam là quốc gia ven biển có vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa rộng trên một triệu km2. Giống như Indonesia, Việt Nam đang phải đối mặt với tình trạng khai thác thủy sản bất hợp pháp. Để khắc phục tình trạng này, Việt Nam đã ban hành và tổ chức thực hiện nhiều chính sách, pháp luật; xây dựng hệ thống theo dõi, kiểm soát, giám sát tàu cá, đẩy mạnh công tác quản lý nhà nước và từng bước giảm dần số vụ vi phạm.

Thứ nhất, về các biện pháp quản lý, kiểm soát và thanh tra.

Về công tác quản lý đội tàu, theo quy định tại Điều 9 Luật Thủy sản năm 2017, việc quản lý tàu thuyền, người và hoạt động khai thác thủy sản được thực hiện trên cơ sở dữ liệu quốc gia thủy sản, thống nhất từ trung ương đến địa phương. Tính đến ngày 30/6/2025, số lượng tàu cá cả nước đã đăng ký, cập nhật trên Cơ sở dữ liệu nghề cá quốc gia (VNFishbase) là 81.719 chiếc, đạt tỷ lệ 100%[22]. Kết quả này cho thấy nền tảng dữ liệu quản lý đội tàu đã cơ bản được hoàn thiện về mặt số lượng, tạo điều kiện thuận lợi cho công tác theo dõi, giám sát và xử lý vi phạm. Bên cạnh đó, theo quy định tại Nghị định số 26/2019/NĐ-CP, việc có giấy phép khai thác hoặc văn bản chấp thuận là yêu cầu bắt buộc đối với tất cả các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động khai thác thủy sản, gồm tổ chức, cá nhân Việt Nam hoạt động ở vùng biển Việt Nam, ngoài vùng biển Việt Nam và tổ chức, cá nhân nước ngoài hoạt động ở vùng biển Việt Nam.

Về giám sát tại cảng, Điều 70 Nghị định số 26/2019/NĐ-CP quy định Bộ Nông nghiệp và Môi trường phối hợp với Bộ Giao thông vận tải (nay là Bộ Xây dựng) chỉ định và công bố danh sách các cảng biển cho tàu nước ngoài vận chuyển, chuyển tải thủy sản cập cảng để thực hiện các hoạt động nhập khẩu, tạm nhập, tái xuất, quá cảnh. Tàu nước ngoài trước khi vào cảng cá Việt Nam phải thông báo trước ít nhất 24 giờ cho tổ chức quản lý cảng cá. Khi tàu cập cảng, cơ quan thẩm quyền sẽ tiến hành kiểm tra, xác minh thông tin về nguồn gốc thủy sản và sản phẩm thủy sản trên tàu. Trường hợp có căn cứ xác định lô hàng hoặc tàu cá khai thác bất hợp pháp, cơ quan chức năng có thể từ chối cho thủy sản lên cảng và không cho tàu sử dụng các dịch vụ tại cảng[23].

Về giám sát trên biển, lực lượng kiểm ngư được quyền quản lý, sử dụng vũ khí, công cụ hỗ trợ, phương tiện kỹ thuật, các biện pháp nghiệp vụ để thực hiện nhiệm vụ kiểm ngư và thực hiện quyền kiểm soát việc chấp hành pháp luật; ngăn chặn tàu cá Việt Nam vi phạm vùng biển nước ngoài và xử lý tàu cá nước ngoài vi phạm vùng biển Việt Nam.

Về các hình thức xử lý vi phạm, Điều 60 Luật Thủy sản năm 2017 quy định tổ chức, cá nhân vi phạm các quy định về khai thác thủy sản bất hợp pháp thì tùy theo mức độ vi phạm mà bị xử lý vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật. Cụ thể: (i) Về xử lý vi phạm hành chính, theo Điều 5 Nghị định số 38/2024/NĐ-CP ngày 05/4/2024 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thủy sản, khung tiền phạt được phân định rõ ràng giữa cá nhân và tổ chức. Đối với cá nhân, mức phạt tiền tối đa cho một hành vi vi phạm hành chính là 1.000.000.000 đồng; đối với tổ chức, mức phạt tiền bằng 02 lần mức phạt đối với cá nhân cho cùng một hành vi vi phạm, tương đương tối đa là 2.000.000.000 đồng Việt Nam. (ii) Về xử lý vi phạm hình sự, Việt Nam đã ban hành Nghị quyết số 04/2024/NQ-HĐTP ngày 12/6/2024 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao Hướng dẫn áp dụng một số quy định của Bộ luật Hình sự về truy cứu trách nhiệm hình sự đối với hành vi liên quan đến khai thác, mua bán, vận chuyển trái phép thủy sản. Đây là văn bản mang tính lịch sử trong công tác chống IUU, chính thức “hình sự hóa” các hành vi mà trước đây chỉ coi là vi phạm hành chính. Lần đầu tiên, hành vi tháo gỡ, gửi thiết bị VMS sang tàu khác để trốn tránh sự giám sát có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự về tội “Cản trở hoặc gây rối loạn hoạt động của mạng máy tính, mạng viễn thông” theo quy định tại Điều 287 Bộ luật Hình sự năm 2015, sửa đổi, bổ sung các năm 2017, 2025.

4. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật

Thứ nhất, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về quản lý hạn ngạch khai thác.

- Điều 49 Luật Thủy sản năm 2017 quy định việc xác định hạn ngạch giấy phép phải căn cứ vào kết quả điều tra trữ lượng và tổng sản lượng cho phép khai thác bền vững, tuy nhiên, thực tiễn thực thi tại Việt Nam hiện chủ yếu dựa trên kiểm soát “đầu vào” thông qua giới hạn số lượng giấy phép tàu cá[24]. Cách tiếp cận này không kiểm soát được sản lượng khai thác thực tế và chưa bảo vệ nguồn lợi triệt để do sự gia tăng về công suất và công nghệ đánh bắt theo thời gian[25]. Tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm từ mô hình của Indonesia, Việt Nam cần sửa đổi Điều 49 Luật Thủy sản năm 2017 theo hướng quy định cụ thể: “Việc cấp hạn ngạch khai thác thủy sản phải dựa trên sản lượng cụ thể (tính bằng tấn/nhóm loài) cho từng đội tàu hoặc địa phương”.

Bên cạnh đó, cần bổ sung quy định phân chia hạn ngạch thành ba nhóm đối tượng riêng biệt như mô hình của Indonesia gồm: (i) hạn ngạch công nghiệp dành cho các pháp nhân thương mại quy mô lớn; (ii) hạn ngạch ngư dân địa phương nhằm bảo vệ quyền lợi sinh kế của cộng đồng cư dân ven biển; (iii) hạn ngạch phi thương mại phục vụ nghiên cứu, đào tạo và du lịch. Việc này giúp xác định rõ phạm vi hoạt động của từng nhóm tàu, qua đó, ưu tiên bảo đảm sinh kế bền vững cho ngư dân quy mô nhỏ trong vùng biển địa phương. Đồng thời, tạo cơ sở pháp lý để áp dụng các biện pháp kiểm soát chặt chẽ đối với hoạt động khai thác công nghiệp và các đội tàu thương mại lớn, vốn là những chủ thể có nguy cơ cao gây khai thác quá mức và suy giảm nguồn lợi thủy sản[26].

- Bổ sung vào Luật Thủy sản năm 2017 quy định việc xác định hạn ngạch phải dựa trên tham vấn bắt buộc của Hội đồng Tư vấn khoa học nghề cá quốc gia. Hội đồng này có trách nhiệm phân tích biến động nguồn lợi, kết hợp với dữ liệu sinh học từ nhật ký khai thác và dữ liệu hành trình từ VMS của kiểm ngư cung cấp nhằm xác nhận tính xác thực của sản lượng khai thác thực tế so với hạn ngạch được giao, từ đó, đưa ra khuyến nghị về tổng sản lượng khai thác cho phép hàng năm cho từng vùng sinh thái biển, thay vì chỉ tham vấn định kỳ 05 năm một lần như hiện nay.

Thứ hai, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về chống khai thác IUU.

- Sửa đổi Điều 52 và Điều 54 Luật Thủy sản năm 2017 theo hướng bãi bỏ quy định cho phép mang “bản sao chứng thực” các loại giấy tờ khi hoạt động trên biển. Thay vào đó, cần quy định bắt buộc chủ tàu và thuyền trưởng mang theo bản chính Giấy phép khai thác thủy sản và Giấy chứng nhận đăng ký tàu cá, nhằm khắc phục tình trạng sử dụng bản sao giấy tờ để quay vòng cho nhiều tàu cá hoặc hợp thức hóa tàu vi phạm.

- Sửa đổi Điều 10 Luật Thủy sản năm 2017 theo hướng mở rộng phạm vi của “tổ chức cộng đồng” (như các chi hội nghề cá, tổ đội đoàn kết), gồm chức năng giám sát và báo cáo các hành vi khai thác IUU trên các vùng biển rộng hơn, thay vì chủ yếu tập trung vào việc bảo vệ nguồn lợi trong một khu vực địa lý xác định. Điều này giúp tạo mạng lưới giám sát đa tầng tương tự như Indonesia, giảm tải áp lực cho lực lượng kiểm ngư còn ít, chưa đáp ứng đủ số lượng, nhu cầu thực tế, đồng thời, nâng cao ý thức tuân thủ pháp luật của chính cộng đồng ngư dân.

- Sửa đổi Điều 88 Luật Thủy sản năm 2017 theo hướng quy định rõ hơn quyền hạn của lực lượng kiểm ngư, nhằm tạo cơ sở pháp lý mạnh mẽ để xử lý các hành vi vi phạm tinh vi của tàu cá trong và ngoài nước. Theo đó, kiểm ngư có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết, gồm dữ liệu từ hệ thống giám sát hành trình và nhật ký khai thác điện tử thời gian thực để phục vụ công tác thanh tra, tuần tra, kiểm tra, kiểm soát, điều tra, phát hiện và xử lý vi phạm pháp luật về khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản. Bổ sung quy định đối với tàu cá nước ngoài xâm phạm vùng đặc quyền kinh tế, có quyền tịch thu tang vật, ngư cụ và phương tiện vi phạm để bảo đảm tính răn đe theo quy định của pháp luật và Điều 73 UNCLOS.

Kết luận

Thực tiễn thi hành UNCLOS tại Việt Nam và kinh nghiệm từ Indonesia cho thấy, yêu cầu chống khai thác IUU không chỉ dừng ở các giải pháp kỹ thuật, mà đòi hỏi sự đổi mới căn bản về tư duy pháp lý trong quản trị nghề cá: chuyển dịch từ mô hình kiểm soát năng lực tàu sang kiểm soát sản lượng thực tế dựa trên cơ sở dữ liệu khoa học.

Việc hoàn thiện hành lang pháp lý theo hướng thể chế hóa vai trò của hội đồng khoa học độc lập, phân vùng quản lý theo hệ sinh thái và tăng cường tính răn đe của chế tài xử phạt là những yêu cầu cấp bách hiện nay. Đây không chỉ là điều kiện tiên quyết để Việt Nam gỡ bỏ cảnh báo “thẻ vàng” của Ủy ban châu Âu, mà còn là nền tảng để xây dựng nền tư pháp và hành chính biển minh bạch, trách nhiệm, phù hợp với xu thế hội nhập quốc tế.

ThS. Lê Thị Huỳnh Như

Trường Đại học An Giang, Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh

Ảnh: Internet

[1]. Nguyễn Khắc Vượt (2024), Quy định của Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 về trách nhiệm của quốc gia trong phòng, chống khai thác thủy sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định tại vùng đặc quyền kinh tế, Tạp chí Khoa học Pháp lý Việt Nam, số 09 (181)/2024, tr.96.

[2]. Điều 61 UNCLOS.

[3]. ITLOS (2015), Request for an Advisory Opinion submitted by the Sub-Regional Fisheries Commission (SRFC), Advisory Opinion of 2 April 2015, ITLOS Reports 2015, tr.4.

[4]. Valentin J. Schatz (2016), Combating Illegal Fishing in the Exclusive Economic Zone - Flag State Obligations in the Context of the Primary Responsibility of the Coastal State, Goettingen Journal of International Law, Vol. 7, No. 2, tr. 405-408.

[5]. The Government Regulation of Indonesia Republic No. 11/2023 on Measurable Capture Fisheries, https://faolex.fao.org/docs/pdf/ins221230.pdf, truy cập ngày 04/01/2026.

[6]. Khoản 5 Điều 2 Nghị định số 11/2023 quy định sáu vùng khai thác như sau: Vùng 01 gồm WPPNRI 711, trải rộng trên các khu vực: Eo biển Karimata, Biển Natuna và Biển Bắc Natuna. Vùng 02 gồm WPPNRI 716 (vùng biển Biển Sulawesi và phía Bắc đảo Halmahera) và WPPNRI 717 (vùng biển Vịnh Cendrawasih và Thái Bình Dương). Vùng 03: đây là vùng quản lý phức hợp gồm WPPNRI 715, 718 và 714, bao quát các khu vực: Vịnh Tomini, Biển Maluku, Biển Halmahera, Biển Seram, Vịnh Berau, Biển Aru, Biển Arafuru, Biển Timor phía Đông, Vịnh Tolo và Biển Banda. Vùng 04 gồm WPPNRI 572 (Ấn Độ Dương phía Tây Sumatra và Eo biển Sunda) và WPPNRI 573 (Ấn Độ Dương phía Nam Java đến phía Nam Nusa Tenggara, Biển Sawu và Biển Timor phía Tây). Vùng 05 gồm WPPNRI 571, tập trung vào khu vực Eo biển Malacca và Biển Andaman. Vùng 06 gồm WPPNRI 712 (Biển Java) và WPPNRI 713 (Eo biển Makassar, Vịnh Bone, Biển Flores và Biển Bali).

[7]. Aritonang, L. R. Y., Simatupang, T. M., & Handayati, Y. (2025), Towards Quota-based Fishery: Current Status and Future Needs of The Quota-Based Fisheries Management in Indonesia, Economics and Business Quarterly Reviews, 8(2), 210-216.

[8]. Sakti Wahyu Trenggono (2023), A quota-based fishing for sustainability of the indonesian fishery, Jurnal Kelautan dan Perikanan Terapan, Edisi Khusus 2023, tr.3.

[9]. M. T. Muktiatma, F. Kurohman, H. A. Setyawan (2023), Analysis of the Suitability of Using Logbook and Implementation of Fishery Vessel Monitoring System Policies through Operational Distribution of Purse Seine Vessels in Benoa Public Port, IOP Conference Series: Earth and Environmental Science, số 1224, bài 012012.

[10]. Lee, Wen Chiat, và K. Kuperan Viswanathan (2020), Framework for Managing Illegal, Unreported and Unregulated Fishing in ASEAN, Asian Fisheries Science33, No.1.

[11]. Đây là thiết bị phát tín hiệu được lắp đặt và kích hoạt trên một số tàu cá nhất định. Chức năng của nó là truyền dữ liệu vị trí tàu và các dữ liệu khác trực tiếp từ tàu cá đến trung tâm giám sát tàu cá thông qua mạng vệ tinh.

[12]. Nguyễn Thị Hồng Yến (2019), Đánh bắt cá bất hợp pháp, không được báo cáo, không theo quy định (IUU) trong pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam (Sách chuyên khảo), Nxb. Lao động, tr.171.

[13]. Karina Tri Ambarsari, Ilham Rahmansyah, Muhammad Andi Fajar và Aurellya Desita Ananda Putri (2023), Concept of Illegal Fishing for Indonesian Regulations and UNCLOS, Tạp chí Yuridika, tập 38, số 1.

[14]. Karina Tri Ambarsari, Ilham Rahmansyah, Muhammad Andi Fajar và Aurellya Desita Ananda Putri (2023), tlđd.

[15]. Nguyen Hong Thao (2018), The 2017 Fisheries Law and the fight against illegal fishing, https://vietnamlawmagazine.vn/the-2017-fisheries-law-and-the-fight-against-illegal-fishing-6192.html, truy cập ngày 04/01/2026.

[16]. Hải Đăng (2024), Điều chỉnh hạn ngạch Giấy phép khai thác thủy sản, https://tongcucthuysan.gov.vn/vi-vn/khai-th%C3%A1c-th%E1%BB%A7y-s%E1%BA%A3n/-khai-th%C3%A1c/doc-tin/020650/2024-05-09/dieu-chinh-han-ngach-giay-phep-khai-thac-thuy-san, truy cập ngày 04/01/2026.

[17]. Palomares, M. L. D., and D. Pauly (2019), On the creeping increase of vessels’ fishing power, Ecology and Society24(3):31.

[18]. To Van Phuong, Vu Ke Nghiep (2020), Status on Off-shore Vessel Management and Monitoring System in Khanh Hoa, Binh Dinh and Quang Nam Provinces, Journal of Fisheries Science and Technology, tr. 74.

[19]. Điểm h khoản 2 Điều 52 Luật Thủy sản năm 2017.

[20]. Khoản 4 Điều 5 Thông tư số 81/2025/TT-BNNMT ngày 31/12/2025 của Bộ Nông nghiệp và Môi trường quy định ghi, nộp báo cáo, nhật ký khai thác thủy sản; kiểm tra tàu cá và giám sát sản lượng thủy sản tại cảng cá; danh sách tàu cá khai thác thủy sản bất hợp pháp; xác nhận nguyên liệu, chứng nhận nguồn gốc thủy sản khai thác (Thông tư số 81/2025/TT-BNNMT).

[21]. Khoản 3 Điều 22 Thông tư số 81/2025/TT-BNNMT.

[22]. Phạm Đông (2025), 79.213 tàu cá đã đăng ký và cập nhật trên hệ thống VnFishbase, https://laodong.vn/thoi-su/79213-tau-ca-da-dang-ky-va-cap-nhat-tren-he-thong-vnfishbase-1629784.ldo#:~:text=79.213%20t%C3%A0u%20c%C3%A1%20%C4%91%C3%A3%20%C4%91%C4%83ng%20k%C3%BD%20v%C3%A0%20c%E1%BA%ADp%20nh%E1%BA%ADt%20tr%C3%AAn%20h%E1%BB%87%20th%E1%BB%91ng%20VnFishbase, truy cập ngày 04/01/2026.

[23]. Điểm b khoản 5 Điều 70 Nghị định số 26/2019/NĐ-CP.

[24]. Nguyễn Thị Hà (2024), Đánh bắt cá bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU) trong pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam, https://tapchicongthuong.vn/danh-bat-ca-bat-hop-phap-khong-bao-cao-va-khong-theo-quy-dinh-iuu-trong-phap-luat-quoc-te-va-phap-luat-viet-nam-116875.htm, truy cập ngày 04/01/2026.

[25]. Nguyễn Thị Hà (2024), tlđd.

[26]. Masitha Tismananda Kumala, Titik Suharti, Ria Tri Vinata (2024), Economic Analysis of Law on Catch Quota Based Measured Fishing Regulations in Indonesia, Lex Portus, Vol. 10(1), tr. 25-30.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Hải Đăng (2024), Điều chỉnh hạn ngạch Giấy phép khai thác thủy sản, https://tongcucthuysan.gov.vn/vi-vn/khai-th%C3%A1c-th%E1%BB%A7y-s%E1%BA%A3n/-khai-th%C3%A1c/doc-tin/020650/2024-05-09/dieu-chinh-han-ngach-giay-phep-khai-thac-thuy-san, truy cập ngày 04/01/2026.

2. Nguyễn Hồng Thao (2018), The 2017 Fisheries Law and the fight against illegal fishing, Vietnam Law Magazine, https://vietnamlawmagazine.vn/the-2017-fisheries-law-and-the-fight-against-illegal-fishing-6192.html, truy cập ngày 04/01/2026.

3. Nguyễn Khắc Vượt (2024), Quy định của Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 về trách nhiệm của quốc gia trong phòng, chống khai thác thủy sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định tại vùng đặc quyền kinh tế, Tạp chí Khoa học Pháp lý Việt Nam, số 09 (181)/2024.

4. Nguyễn Thị Hà (2024), Đánh bắt cá bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU) trong pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam, https://tapchicongthuong.vn/danh-bat-ca-bat-hop-phap-khong-bao-cao-va-khong-theo-quy-dinh-iuu-trong-phap-luat-quoc-te-va-phap-luat-viet-nam-116875. htm, truy cập ngày 04/01/2026.

5. Nguyễn Thị Hồng Yến (2019), Đánh bắt cá bất hợp pháp, không được báo cáo, không theo quy định (IUU) trong pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam (Sách chuyên khảo), Nxb. Lao động.

6. Phạm Đông (2025), 79.213 tàu cá đã đăng ký và cập nhật trên hệ thống VnFishbase, https://laodong.vn/thoi-su/79213-tau-ca-da-dang-ky-va-cap-nhat-tren-he-thong-vnfishbase-1629784.ldo#:~:text=79.213%20t%C3%A0u%20c%C3%A1%20%C4%91%C3%A3%20 %C4%91%C4%83ng%20k%C3%BD%20v%C3%A0%20c%E1%BA%ADp%20nh%E1%BA%ADt%20tr%C3%AAn%20h%E1%BB%87%20th%E1%BB%91ng%20VnFishbase, truy cập ngày 19/01/2026.

7. ITLOS (2015), Request for an Advisory Opinion submitted by the Sub-Regional Fisheries Commission (SRFC), Advisory Opinion of 2 April 2015, ITLOS Reports 2015.

8. Karina Tri Ambarsari, Ilham Rahmansyah, Muhammad Andi Fajar và Aurellya Desita Ananda Putri (2023), Concept of Illegal Fishing for Indonesian Regulations and UNCLOS, Tạp chí Yuridika, tập 38, số 1.

9. Lee, Wen Chiat; Kuperan Viswanathan, K. (2020), Framework for Managing Illegal, Unreported and Unregulated Fishing in ASEAN, Asian Fisheries Science, Vol. 33, No. 1.

10. Muktiatma, M. T.; Kurohman, F.; Setyawan, H. A. (2023), Analysis of the Suitability of Using Logbook and Implementation of Fishery Vessel Monitoring System Policies through Operational Distribution of Purse Seine Vessels in Benoa Public Port, IOP Conference Series: Earth and Environmental Science, Vol. 1224, Article 012012.

11. Masitha Tismananda Kumala, Titik Suharti, Ria Tri Vinata (2024), Economic Analysis of Law on Catch Quota Based Measured Fishing Regulations in Indonesia, Lex Portus, Vol. 10(1).

12. Palomares, M. L. D.; Pauly, D. (2019), On the creeping increase of vessels’ fishing power,Ecology and Society, Vol. 24, No. 3.

13. Sakti Wahyu Trenggono (2023), A quota-based fishing for sustainability of the Indonesian fishery, Jurnal Kelautan dan Perikanan Terapan, Edisi Khusus.

14. Sufian Almubarak (2020), Illegal fishing and its impacts on marine life,International Journal of Life Sciences Research, Vol. 8, Issue 3.

15. Valentin J. Schatz (2016), Combating Illegal Fishing in the Exclusive Economic Zone - Flag State Obligations in the Context of the Primary Responsibility of the Coastal State, Goettingen Journal of International Law, Vol. 7, No. 2.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số Kỳ 1 (448) tháng 3/2026)