Từ khóa: quyền tiếp cận thông tin; sở hữu chéo cổ phần; minh bạch thông tin; công bố thông tin doanh nghiệp; nghiên cứu so sánh pháp luật.
CONTROLLING CROSS-SHAREHOLDING THROUGH ACCESS TO INFORMATION - RESEARCH, COMPARISON OF JAPANESE AND AUSTRALIAN LAW, AND RECOMMENDATIONS FOR VIETNAM
Abstract: Strengthening control over cross-shareholding plays a crucial role in mitigating risks arising from complex and opaque ownership structures. This study analyzes, evaluates, and compares legal regulations and practices regarding information transparency related to cross-shareholding in Japan, Australia, and Vietnam to clarify the role of access to information as a legal tool to support the identification of interest relationships, risk prevention in corporate governance, competition, and f inancial stability. The study shows that both Japan and Australia consider information transparency as the foundation of their cross-ownership oversight mechanisms, while Vietnamese law still has limitations in ensuring access to information about ownership structures. Therefore, it highlights the need to improve the law towards increased transparency, data interoperability, and enhanced market and societal oversight effectiveness.
Keywords: Right of access to information; cross-shareholding; information transparency; corporate information disclosure; comparative legal study.
Đặt vấn đề
Trong Nhà nước pháp quyền, quyền tiếp cận thông tin được thừa nhận là quyền cơ bản, đồng thời, giữ vai trò nền tảng trong bảo đảm minh bạch, trách nhiệm giải trình và nâng cao chất lượng quản trị. Quyền này có mối liên hệ trực tiếp với quản trị doanh nghiệp, vận hành lành mạnh của thị trường vốn và khả năng phòng ngừa rủi ro hệ thống. Ngược lại, hiện tượng sở hữu chéo cổ phần, đặc biệt, trong lĩnh vực tài chính - ngân hàng, đặt ra những thách thức lớn đối với khuôn khổ pháp lý do khả năng “che giấu” quyền sở hữu thực, làm suy giảm kỷ luật thị trường, khiến các công cụ kiểm soát hành chính truyền thống bộc lộ nhiều hạn chế trước sự gia tăng của các cấu trúc sở hữu phức tạp. Nghiên cứu phân tích vai trò của quyền tiếp cận thông tin trong kiểm soát sở hữu chéo cổ phần thông qua phân tích, so sánh pháp luật Nhật Bản và Úc, từ đó, làm rõ những định hướng và gợi mở chính sách có giá trị để Việt Nam có thể nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc trong hoàn thiện pháp luật.
1. Cơ sở lý luận về sở hữu chéo cổ phần và vai trò của quyền tiếp cận thông tin trong kiểm soát quyền lực doanh nghiệp
Trong cấu trúc doanh nghiệp hiện đại, sở hữu chéo cổ phần được xem là hiện tượng mang tính phổ biến, phản ánh sự đan xen lợi ích kinh tế và quyền lực kiểm soát giữa các chủ thể tham gia thị trường. Về mặt lý luận, sở hữu chéo không đơn thuần là kỹ thuật tổ chức vốn, mà còn là biểu hiện tập trung của các mối quan hệ chi phối, kiểm soát và phân bổ lợi ích trong nội bộ doanh nghiệp cũng như giữa các doanh nghiệp có liên kết. Chính đặc điểm này làm cho sở hữu chéo trở thành đối tượng quan tâm đặc biệt của khoa học pháp lý, kinh tế học pháp luật và lý thuyết quản trị công ty.
Thứ nhất, xét từ góc độ khái niệm và bản chất lý luận, sở hữu chéo cổ phần thường được các học giả tiếp cận như hiện tượng, trong đó, hai hay nhiều doanh nghiệp hoặc nhóm nhà đầu tư, trực tiếp hoặc gián tiếp nắm giữ cổ phần của nhau thông qua các pháp nhân trung gian, qua đó, hình thành mạng lưới sở hữu và kiểm soát đan xen. Điểm cốt lõi của cách tiếp cận này không nằm ở tỷ lệ sở hữu hình thức, mà ở khả năng tạo lập quyền kiểm soát thực chất đối với quyết định chiến lược và dòng lợi ích của doanh nghiệp. Trong lý thuyết quản trị công ty, cấu trúc sở hữu được xem là công cụ trung tâm để điều chỉnh quan hệ đại diện và hạn chế xung đột lợi ích giữa cổ đông và nhà quản lý. Tuy nhiên, khi sở hữu chéo phát triển với mức độ phức tạp cao, ranh giới giữa chủ sở hữu, người kiểm soát và người thụ hưởng lợi ích cuối cùng trở nên khó nhận diện, làm gia tăng chi phí đại diện và làm suy giảm hiệu quả của các cơ chế giám sát truyền thống. Các nghiên cứu của La Porta và các cộng sự chỉ ra: “Trong những hệ thống mà mức độ bảo vệ nhà đầu tư còn hạn chế, sở hữu chéo thường được sử dụng như một công cụ để củng cố quyền lực của nhóm cổ đông kiểm soát, cho phép họ trích xuất lợi ích tư nhân từ doanh nghiệp, từ đó, gây bất lợi cho cổ đông thiểu số và làm suy giảm tính minh bạch của thị trường vốn”[1]. Cách tiếp cận này cho thấy, sở hữu chéo không phải hiện tượng trung tính về mặt giá trị, mà luôn gắn liền với vấn đề phân bổ quyền lực và lợi ích trong doanh nghiệp.
Thứ hai, từ góc độ lý luận về vai trò kinh tế và tác động hệ thống, sở hữu chéo cổ phần được xem là yếu tố có khả năng khuếch đại rủi ro trong nền kinh tế. Các nghiên cứu của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) nhấn mạnh, sở hữu chéo, đặc biệt, trong các lĩnh vực then chốt như tài chính, ngân hàng, năng lượng hay hạ tầng, có thể tạo ra các mối liên kết chặt chẽ đến mức “một cú sốc tài chính” tại một doanh nghiệp có khả năng nhanh chóng lan truyền sang các chủ thể khác trong mạng lưới sở hữu[2]. Hiện tượng này làm gia tăng rủi ro hệ thống và kéo theo chi phí xã hội lớn, đặt ra yêu cầu phải có các cơ chế kiểm soát hiệu quả nhằm hạn chế sự tích tụ và lan tỏa của quyền lực kinh tế. Trong bối cảnh đó, quyền tiếp cận thông tin được xác lập trong lý luận như một trụ cột nền tảng để kiểm soát sở hữu chéo cổ phần. Theo lý thuyết thị trường hiệu quả, thông tin minh bạch là điều kiện tiên quyết để thị trường có thể thực hiện chức năng giám sát và phân bổ nguồn lực một cách hợp lý. Khi các quan hệ sở hữu và kiểm soát được công khai và có thể tiếp cận, nhà đầu tư và các chủ thể liên quan có khả năng đánh giá chính xác hơn giá trị doanh nghiệp cũng như các quyền lực chi phối tiềm ẩn phía sau cấu trúc sở hữu. Minh bạch không chỉ là nghĩa vụ hình thức, mà là nền tảng để thị trường và xã hội thực hiện giám sát, qua đó, làm giảm sự phụ thuộc vào các biện pháp can thiệp trực tiếp mang tính hành chính[3].
Thứ ba, xét dưới góc độ lý luận pháp quyền và công bằng thị trường, quyền tiếp cận thông tin gắn liền với yêu cầu bảo đảm sự bình đẳng giữa các chủ thể tham gia quan hệ kinh doanh. Khi thông tin về sở hữu chéo được công khai, khả năng che giấu quyền kiểm soát thực sự bị thu hẹp, tạo điều kiện để cổ đông thiểu số, nhà đầu tư và xã hội nhận diện sớm các xung đột lợi ích cũng như nguy cơ lạm dụng quyền lực kinh tế. Do đó, trong hệ thống lý luận về sở hữu chéo cổ phần, quyền tiếp cận thông tin không chỉ đóng vai trò hỗ trợ mà giữ vị trí trung tâm như một cơ chế nền tảng nhằm cân bằng lợi ích, tăng cường trách nhiệm giải trình và góp phần bảo đảm vận hành lành mạnh, ổn định của thị trường vốn.
2. Pháp luật Nhật Bản về quyền tiếp cận thông tin và kiểm soát sở hữu chéo
Xuất phát từ đặc trưng của mô hình quản trị kinh tế phối hợp và truyền thống hành chính đề cao ổn định, pháp luật Nhật Bản tiếp cận quyền tiếp cận thông tin như công cụ điều tiết thận trọng, được thiết kế nhằm cân bằng giữa yêu cầu minh bạch và mục tiêu duy trì trật tự, qua đó, định hình cách thức kiểm soát sở hữu chéo trong doanh nghiệp.
2.1. Luật Công bố thông tin và tiếp cận thông tin của công chúng
Trọng tâm của Luật Công bố thông tin và tiếp cận thông tin của công chúng được thể hiện tại Điều 3, theo đó, mọi cá nhân, không phân biệt quốc tịch hay tư cách pháp lý, đều có quyền yêu cầu cơ quan hành chính trung ương công bố các tài liệu hành chính mà họ đang lưu giữ, mà không phải chứng minh lợi ích pháp lý hay mục đích cụ thể của yêu cầu. Việc thiết kế quyền yêu cầu thông tin theo hướng không gắn với lợi ích trực tiếp phản ánh rõ ý chí lập pháp của Nhật Bản trong việc coi tiếp cận thông tin là quyền công cộng mang tính nền tảng, nhằm mở rộng giám sát xã hội và tăng cường trách nhiệm giải trình của bộ máy hành chính, thay vì chỉ phục vụ cho bảo vệ quyền và lợi ích cá nhân trong từng vụ việc cụ thể. Nhà lập pháp Nhật Bản nhận thức, “việc thiếu minh bạch trong quá trình ra quyết định hành chính không chỉ làm gia tăng nguy cơ lạm quyền mà còn cản trở khả năng phát hiện sớm các rủi ro mang tính hệ thống trong nền kinh tế”[4]. Bằng việc trao quyền tiếp cận thông tin rộng rãi cho công chúng, đạo luật hướng tới mục tiêu kép vừa nâng cao kỷ luật hành chính, vừa tạo điều kiện để xã hội tham gia gián tiếp giám sát các chính sách và quyết định có ảnh hưởng lớn đến thị trường và doanh nghiệp.
Các cơ quan như Cơ quan Dịch vụ Tài chính Nhật Bản (Financial Services Agency - FSA) và Bộ Tài chính nắm giữ “một khối lượng lớn tài liệu liên quan đến hoạt động cấp phép, giám sát và xử lý vi phạm của doanh nghiệp niêm yết và tổ chức tài chính”[5]. Thông qua cơ chế yêu cầu cung cấp thông tin, công chúng và giới nghiên cứu có thể tiếp cận các báo cáo thanh tra, tài liệu trao đổi nội bộ và căn cứ pháp lý cho các quyết định quản lý, qua đó, gián tiếp làm sáng tỏ cấu trúc sở hữu, các mối quan hệ lợi ích và cách thức Nhà nước can thiệp vào thị trường. Thực tiễn xét xử của Tòa án tối cao Nhật Bản, tiêu biểu như phán quyết năm 2004 liên quan đến yêu cầu công bố tài liệu về xử lý nợ xấu ngân hàng cho thấy, Tòa án có xu hướng diễn giải quyền tiếp cận thông tin theo hướng ưu tiên lợi ích công cộng, chỉ chấp nhận từ chối công bố trong những trường hợp thực sự cần thiết để bảo vệ bí mật kinh doanh hoặc an ninh tài chính[6]. Các phán quyết này góp phần củng cố hiệu lực thực tế của đạo luật và tạo ra chuẩn mực minh bạch mới trong hoạt động quản lý tài chính.
2.2. Quyền tiếp cận thông tin trong kiểm soát sở hữu chéo cổ phần
Trong Financial Instruments and Exchange Act, đặc biệt, các quy định về công bố cổ đông lớn và báo cáo sở hữu quy định tại các điều 27-23 và 27-26, cùng với Companies Act, trong đó, đặt ra nghĩa vụ công bố thông tin về cơ cấu cổ đông, giao dịch với bên liên quan và các thỏa thuận ảnh hưởng đến quyền biểu quyết. Theo số liệu của OECD, tỷ lệ sở hữu chéo giữa các doanh nghiệp niêm yết lớn tại Nhật Bản giảm từ khoảng 30% vào đầu thập niên 1990 xuống dưới 10% vào giai đoạn sau năm 2015[7]. Sự suy giảm này gắn liền với áp lực minh bạch gia tăng và sự tham gia tích cực hơn của nhà đầu tư, tổ chức trong và ngoài nước, những chủ thể có khả năng khai thác thông tin công bố để yêu cầu cải thiện quản trị doanh nghiệp. Việc công khai thông tin về cổ đông lớn và các giao dịch với bên liên quan cho phép thị trường nhận diện các mạng lưới sở hữu chéo tiềm ẩn, từ đó, tạo sức ép điều chỉnh hành vi mà không cần can thiệp hành chính trực tiếp. Trong một số vụ việc được FSA công bố trong giai đoạn 2010 - 2020, các doanh nghiệp và nhà đầu tư đã bị xử phạt hành chính do không nộp hoặc nộp không đầy đủ báo cáo cổ đông lớn, đặc biệt, trong các trường hợp sử dụng công ty con và thỏa thuận ủy quyền biểu quyết để duy trì ảnh hưởng chi phối[8].
Trong lĩnh vực tài chính - ngân hàng, pháp luật Nhật Bản xây dựng cơ chế kiểm soát sở hữu chéo cổ phần trên nền tảng kết hợp chặt chẽ giữa giới hạn pháp lý về tỷ lệ sở hữu và nghĩa vụ báo cáo, công bố thông tin có chiều sâu, được cụ thể hóa chủ yếu trong Banking Act và các đạo luật liên quan về giám sát tài chính. Điều 16-2 Banking Act quy định nguyên tắc hạn chế ngân hàng nắm giữ cổ phần của doanh nghiệp phi tài chính vượt quá một tỷ lệ nhất định so với vốn tự có, đồng thời, yêu cầu các tổ chức tín dụng phải quản lý danh mục đầu tư cổ phần theo hướng không làm gia tăng rủi ro tập trung và không gây phương hại đến an toàn hệ thống. Quy định này phản ánh rõ mục tiêu lập pháp của Nhật Bản trong tách bạch tương đối giữa hoạt động ngân hàng và hoạt động sở hữu doanh nghiệp, nhằm tránh việc ngân hàng sử dụng nguồn vốn huy động từ xã hội để duy trì các mạng lưới sở hữu chéo mang tính bảo hộ lợi ích nhóm. Sau khủng hoảng tài chính thập niên 1990, các nghiên cứu của FSA chỉ ra, “mức độ sở hữu chéo cao đã làm trì hoãn quá trình tái cấu trúc doanh nghiệp, che giấu các khoản nợ xấu và khuếch đại rủi ro hệ thống khi các định chế tài chính lớn gặp khó khăn”[9]. Trong bối cảnh đó, việc duy trì giới hạn pháp lý nghiêm ngặt đối với sở hữu cổ phần của ngân hàng không chỉ nhằm bảo vệ từng tổ chức riêng lẻ, mà còn hướng đến mục tiêu ổn định toàn bộ hệ thống tài chính quốc gia.
3. Pháp luật Úc về quyền tiếp cận thông tin và kiểm soát sở hữu chéo
Pháp luật Úc phát triển tương đối hoàn chỉnh về quyền tiếp cận thông tin, coi đây là công cụ trung tâm để nhận diện, giám sát và điều chỉnh các cấu trúc sở hữu phức tạp, đặc biệt là hiện tượng sở hữu chéo trong doanh nghiệp.
3.1. Luật Tự do thông tin và tiếp cận dữ liệu công
Trụ cột của quyền tiếp cận thông tin tại Úc được thiết lập bởi Freedom of Information Act 1982, đặc biệt, thông qua các điều khoản nền tảng như Section 11 và Section 3.
Một là, theo Section 11, mọi cá nhân đều có quyền hợp pháp tiếp cận tài liệu do cơ quan nhà nước nắm giữ, trong khi Section 3 xác lập rõ mục tiêu của đạo luật là thúc đẩy sự tham gia của công chúng vào quá trình quản lý nhà nước, tăng cường trách nhiệm giải trình và nâng cao chất lượng ra quyết định hành chính. Mục đích của cách tiếp cận này xuất phát từ bối cảnh cải cách quản trị công của Úc từ cuối thế kỷ XX, khi các báo cáo điều tra và án lệ cho thấy sự thiếu minh bạch trong hoạt động hành chính có thể dẫn đến lạm quyền, quản lý kém hiệu quả và xói mòn niềm tin xã hội. Thông qua Freedom of Information Act 1982, nhà lập pháp Úc hướng tới việc đảo ngược logic quản lý truyền thống, trong đó, cơ quan nhà nước giữ vai trò quyết định việc công bố thông tin, sang mô hình đặt công chúng ở vị trí trung tâm của quyền tiếp cận. Trên thực tế, quy định này tạo ra cơ chế pháp lý cho phép báo chí, nhà đầu tư và các tổ chức xã hội dân sự chủ động giám sát các quyết định quản lý có ảnh hưởng lớn đến thị trường và doanh nghiệp[10].
Hai là, thông qua các sửa đổi quan trọng năm 2010 và việc ban hành Australian Government Public Data Policy Statement, pháp luật Úc mở rộng phạm vi tiếp cận sang các tập dữ liệu được tạo ra trong quá trình quản lý kinh tế và giám sát thị trường[11]. Các quy định này cho phép công chúng tiếp cận dữ liệu về đăng ký doanh nghiệp, báo cáo tài chính, giám sát thị trường vốn và hoạt động của các định chế tài chính, từ đó, làm giảm đáng kể tình trạng bất cân xứng thông tin. Trong bối cảnh kiểm soát sở hữu chéo cổ phần, việc tiếp cận dữ liệu công có ý nghĩa thực tiễn khi cho phép các chủ thể ngoài Nhà nước tiến hành phân tích độc lập về cấu trúc sở hữu, mối quan hệ lợi ích và mức độ tập trung quyền kiểm soát trong doanh nghiệp. Thực tiễn áp dụng Freedom of Information Act 1982 cho thấy hiệu quả đáng kể của cơ chế này. Theo Báo cáo thường niên của Office of the Australian Information Commissioner, mỗi năm có hàng chục nghìn yêu cầu tiếp cận thông tin được gửi tới các cơ quan liên bang, với tỷ lệ giải quyết thuận lợi ở mức cao và xu hướng ngày càng tăng đối với các yêu cầu liên quan đến lĩnh vực tài chính và quản lý kinh tế[12].
3.2. Quyền tiếp cận thông tin và kiểm soát sở hữu chéo cổ phần
Cách tiếp cận của Úc đối với kiểm soát sở hữu chéo cổ phần được thể hiện một cách hệ thống và có chiều sâu trong Phần 6C.1 Đạo luật Công ty năm 2001 (Corporations Act 2001), đặc biệt, tại các điều 671B và 671C.
Một là, Điều 671B quy định nghĩa vụ thông báo bắt buộc khi một cá nhân hoặc tổ chức bắt đầu có lợi ích đáng kể trong công ty niêm yết hoặc khi có sự thay đổi về lợi ích đáng kể đó, với ngưỡng khởi phát là 5% quyền biểu quyết. Điều 671C mở rộng nghĩa vụ này đối với các thay đổi tiếp theo, yêu cầu thông báo kịp thời cho công ty phát hành và Ủy ban Chứng khoán và Đầu tư Úc (ASIC) trong thời hạn luật định. Việc xác định nghĩa vụ thông báo không đơn thuần dựa vào quyền sở hữu hình thức đối với cổ phần, mà dựa trên khái niệm lợi ích đáng kể được định nghĩa theo hướng thực chất, bao quát quyền kiểm soát trực tiếp và gián tiếp, quyền hưởng lợi kinh tế, các thỏa thuận biểu quyết, cơ chế ủy quyền và các công cụ tài chính phái sinh có khả năng chuyển đổi thành quyền biểu quyết trong tương lai. Mục đích lập pháp của các quy định này xuất phát từ triết lý cốt lõi của pháp luật chứng khoán Úc, theo đó, thị trường chỉ có thể vận hành hiệu quả khi thông tin về cấu trúc quyền lực trong doanh nghiệp được công khai đầy đủ, kịp thời và chính xác. Do đó, việc thiết kế khái niệm lợi ích đáng kể theo hướng tiếp cận thực chất cho phép pháp luật “đi xuyên qua” các lớp vỏ pháp lý, nhận diện quyền kiểm soát thực tế và ngăn ngừa thao túng quyền biểu quyết.
Hai là, việc ban hành và thực thi nghiêm ngặt các điều 671B và 671C mang lại những hiệu quả thực tiễn rõ rệt. Theo Báo cáo giám sát thị trường của ASIC, hệ thống thông báo lợi ích đáng kể trở thành một trong những nguồn thông tin trung tâm giúp nhà đầu tư đánh giá rủi ro kiểm soát và khả năng thâu tóm trong các công ty niêm yết. Số liệu của ASIC cho thấy, phần lớn các thương vụ thâu tóm và tích lũy cổ phần quy mô lớn tại Úc đều được thị trường nhận diện sớm thông qua các thông báo theo Phần 6C.1, qua đó, hạn chế các cú sốc thông tin và giảm nguy cơ giao dịch dựa trên thông tin bất cân xứng[13]. Thực tiễn xét xử tại Úc cũng cho thấy vai trò then chốt của các quy định về công bố lợi ích đáng kể trong việc kiểm soát sở hữu chéo và hành vi thao túng. Ví dụ: trong vụ ASIC v. Yandal Gold Pty Ltd, Tòa án khẳng định, nghĩa vụ công bố theo Điều 671B phải được hiểu theo hướng ưu tiên bản chất kiểm soát thực tế hơn là hình thức pháp lý của giao dịch và việc không công bố đầy đủ các thỏa thuận liên quan đến quyền biểu quyết đã cấu thành vi phạm nghiêm trọng nghĩa vụ minh bạch[14]. Phán quyết này không chỉ củng cố hiệu lực của quy định pháp luật, mà còn khẳng định mọi nỗ lực che giấu sở hữu chéo thông qua cấu trúc phức tạp đều có thể bị phát hiện và xử lý. Nếu không ban hành các quy định như Phần 6C.1, thị trường chứng khoán Úc có nguy cơ đối mặt với tình trạng sở hữu chéo ẩn danh, làm gia tăng khả năng thao túng doanh nghiệp và làm sai lệch cơ chế thâu tóm minh bạch.
4. So sánh pháp luật Nhật Bản và Úc
Trong bối cảnh các quốc gia ngày càng tìm kiếm mô hình pháp lý hiệu quả để điều chỉnh các quan hệ kinh tế phức tạp, việc đặt pháp luật Nhật Bản và Úc trong cùng một bình diện phân tích cho phép làm rõ những điểm giao thoa và khác biệt trong lựa chọn thể chế.
4.1. Những điểm tương đồng
Một là, cả hai quốc gia đều vận hành trong khuôn khổ Nhà nước pháp quyền phát triển, tính hợp pháp của quyền lực công ngày càng phụ thuộc vào khả năng giải trình và sự kiểm soát từ bên ngoài. Trong bối cảnh đó, quyền tiếp cận thông tin được định vị không chỉ như một bảo đảm hiến định hoặc luật định cho cá nhân, mà còn là thiết chế trung gian kết nối giữa pháp luật hành chính, pháp luật doanh nghiệp và chính sách cạnh tranh. Ở góc độ này phản ánh nhận thức chung, thông tin là điều kiện tiền đề để các cơ chế kiểm soát khác vận hành hiệu quả, từ giám sát của Nghị viện, Tòa án cho đến kỷ luật thị trường và áp lực dư luận.
Hai là, sự tương đồng còn bắt nguồn từ quá trình cải cách quản trị kéo dài ở cả hai quốc gia, chịu tác động của các chuẩn mực quốc tế về Chính phủ tốt, quản trị doanh nghiệp và thị trường vốn. Nhật Bản, sau những khủng hoảng niềm tin liên quan đến quản trị công và quản trị doanh nghiệp trong thập niên 1990, buộc phải tái cấu trúc cách thức vận hành của Nhà nước và doanh nghiệp theo hướng mở hơn, trong đó, pháp luật về tiếp cận thông tin và công bố thông tin đóng vai trò như công cụ khắc phục di sản quản trị khép kín. Úc, với truyền thống pháp lý chịu ảnh hưởng mạnh của thông luật và tư tưởng dân chủ tự do, lại tiếp cận minh bạch như một thành tố nội tại của Chính phủ mở và quản trị dựa trên sự tham gia. Tuy khác nhau về động lực lịch sử, cả hai đều có điểm chung là “coi thông tin công và thông tin doanh nghiệp có ý nghĩa công cộng như một dạng tài sản thể chế, cần được pháp luật bảo vệ và phân phối hợp lý để phục vụ lợi ích chung”[15].
Ba là, Nhật Bản và Úc đều nhận thức, sở hữu chéo là hiện tượng kinh tế phức tạp, gắn với cấu trúc thị trường, chiến lược doanh nghiệp và quan hệ tài chính đan xen, do đó, khó có thể xử lý hiệu quả chỉ bằng các lệnh cấm mang tính hành chính. Thay vào đó, pháp luật cả hai nước đều lựa chọn chiến lược làm sáng tỏ các mối quan hệ sở hữu và kiểm soát thông qua nghĩa vụ công bố thông tin có hệ thống. Quyền tiếp cận thông tin của công chúng và các chủ thể thị trường, vì thế, trở thành điều kiện cần để nghĩa vụ công bố này phát huy tác dụng, biến minh bạch thành cơ chế kiểm soát gián tiếp nhưng bền vững. Khi thông tin về cổ đông lớn, quyền biểu quyết và giao dịch liên quan được công khai, minh bạch, áp lực điều chỉnh không chỉ đến từ cơ quan quản lý, mà còn từ nhà đầu tư, đối tác và xã hội nói chung.
4.2. Những điểm khác biệt
Một là, Úc xây dựng khuôn khổ pháp luật về tiếp cận thông tin trên nền tảng tư tưởng tự do và truyền thống thông luật, trong đó, công khai được coi là trạng thái mặc định của hoạt động công quyền. Việc không yêu cầu người yêu cầu thông tin phải chứng minh lợi ích cụ thể phản ánh quan niệm lợi ích công cộng của minh bạch vượt trội so với các chi phí tiềm ẩn, kể cả nguy cơ lộ, lọt thông tin nhạy cảm. Từ góc độ chính sách, cách tiếp cận này gắn liền với mục tiêu giảm thiểu bất cân xứng thông tin trên thị trường và trao quyền chủ động cho xã hội trong giám sát cả Nhà nước lẫn doanh nghiệp. Ngược lại, pháp luật Nhật Bản được hình thành trong bối cảnh nền kinh tế phối hợp, nơi quan hệ hợp tác dài hạn giữa Nhà nước, doanh nghiệp và các chủ thể tài chính giữ vai trò trung tâm. Việc duy trì nhiều ngoại lệ đối với quyền tiếp cận thông tin, đặc biệt, liên quan đến bí mật kinh doanh và ổn định tài chính, phản ánh lựa chọn chính sách thận trọng hơn, ưu tiên bảo vệ tính liên tục của các quan hệ kinh tế và tránh những cú sốc thông tin có thể làm xáo trộn hệ thống.
Hai là, pháp luật Úc xem việc tiếp cận thông tin rộng và kịp thời là điều kiện thiết yếu để thị trường vận hành hiệu quả, bởi chỉ khi thông tin được phổ biến đầy đủ thì các chủ thể mới có thể đưa ra quyết định đầu tư hợp lý và phản ứng kịp thời trước các cấu trúc sở hữu tiềm ẩn rủi ro. Trong khi đó, Nhật Bản lo ngại việc công khai quá mức các mối quan hệ sở hữu và lợi ích đan xen có thể làm suy yếu niềm tin nội bộ và phá vỡ các mạng lưới hợp tác vốn được coi là nguồn lực ổn định của nền kinh tế. Chính vì vậy, phạm vi và thời điểm tiếp cận thông tin tại Nhật Bản thường được điều chỉnh linh hoạt thông qua các ngoại lệ và hướng dẫn hành chính, cho phép cơ quan quản lý cân nhắc giữa minh bạch và ổn định.
Ba là, Úc thiết lập các cơ quan giám sát độc lập với thẩm quyền rõ ràng, tạo cơ chế kiểm soát bên ngoài đối với quyết định hành chính. Cơ chế khiếu nại và xem xét lại được pháp luật hóa chi tiết, qua đó, chuyển quyền tiếp cận thông tin từ một tuyên bố mang tính nguyên tắc thành quyền có thể được thực thi thực chất. Cách thiết kế này cho thấy niềm tin mạnh mẽ của nhà làm luật Úc vào vai trò của pháp quyền và kiểm soát quyền lực thông qua các thiết chế độc lập. Ngược lại, tại Nhật Bản, việc thực thi quyền tiếp cận thông tin vẫn gắn chặt với văn hóa hành chính, đề cao sự tự điều chỉnh và đồng thuận nội bộ. Chế tài đối với vi phạm nghĩa vụ công bố thông tin có xu hướng mềm hơn và phụ thuộc nhiều vào các công cụ hướng dẫn, phản ánh quan niệm tuân thủ tự nguyện và áp lực chuẩn mực xã hội có thể thay thế phần nào cho cưỡng chế pháp lý.
5. Kinh nghiệm đối với Việt Nam
Việc kiểm soát sở hữu chéo cổ phần không thể tách rời khỏi thiết kế thể chế về quyền tiếp cận thông tin, đặc biệt, khi đặt trong so sánh giữa pháp luật Việt Nam và các hệ thống pháp luật có mức độ minh bạch và thực thi cao như Úc và Nhật Bản.
Một là, trong bối cảnh cấu trúc sở hữu doanh nghiệp tại Việt Nam ngày càng phức tạp và có xu hướng đan xen thông qua các hình thức trung gian, việc đánh giá vai trò của quyền tiếp cận thông tin trong kiểm soát sở hữu chéo cổ phần cần được đặt trên cơ sở phân tích, so sánh pháp luật. Thực tiễn cho thấy, pháp luật Việt Nam hiện hành mới tiếp cận quyền tiếp cận thông tin chủ yếu như một quyền thủ tục chung, được điều chỉnh phân tán trong Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, Luật Doanh nghiệp năm 2020 (sửa đổi, bổ sung các năm 2022, 2025) và pháp luật về chứng khoán, nhưng chưa được thiết kế như một trụ cột thể chế phục vụ trực tiếp cho mục tiêu kiểm soát cấu trúc sở hữu chéo. Cách tiếp cận này dẫn đến tình trạng các nghĩa vụ công bố thông tin chủ yếu gắn với tỷ lệ sở hữu danh nghĩa, trong khi khả năng nhận diện quyền kiểm soát thực tế và chủ thể hưởng lợi cuối cùng còn hạn chế. Nhiều nghiên cứu, so sánh về quản trị công ty chỉ ra, “trong các hệ thống pháp luật có mức độ bảo vệ nhà đầu tư chưa cao, sở hữu chéo thường được sử dụng như công cụ che giấu quyền kiểm soát và trích xuất lợi ích tư nhân, gây bất lợi cho cổ đông thiểu số và làm suy giảm tính minh bạch của thị trường vốn”[16]. So sánh với pháp luật Úc cho thấy sự khác biệt rõ nét trong logic điều chỉnh. Pháp luật Úc không chỉ yêu cầu công bố thông tin về tỷ lệ sở hữu, mà còn nhấn mạnh nghĩa vụ minh bạch hóa quyền kiểm soát và lợi ích liên quan, coi đây là điều kiện để thị trường thực hiện chức năng giám sát hiệu quả. Minh bạch thông tin không đơn thuần là nghĩa vụ hình thức mà là nền tảng để thị trường và các chủ thể liên quan phát hiện sớm các quan hệ kiểm soát bất thường, qua đó, giảm nhu cầu can thiệp hành chính trực tiếp của Nhà nước[17]. Đặt trong so sánh này, có thể thấy, pháp luật Việt Nam còn thiếu sự gắn kết hữu cơ giữa quyền tiếp cận thông tin và mục tiêu kiểm soát sở hữu chéo, khiến các cấu trúc sở hữu tinh vi thông qua pháp nhân trung gian và giao dịch liên kết dễ dàng né tránh sự giám sát.
Hai là, xét trên phương diện thực thi, quyền tiếp cận thông tin tại Việt Nam chưa được bảo đảm bằng các thiết chế giám sát độc lập và chế tài đủ mạnh, đặc biệt, trong lĩnh vực sở hữu chéo cổ phần. Pháp luật hiện hành chủ yếu giao trách nhiệm giám sát công bố thông tin cho các cơ quan quản lý chuyên ngành, song thẩm quyền điều tra và cưỡng chế còn phân tán, mức độ chủ động hạn chế và phụ thuộc nhiều vào báo cáo của doanh nghiệp. Kinh nghiệm của Úc cho thấy, Ủy ban Chứng khoán và Đầu tư Úc được trao quyền rộng trong việc yêu cầu cung cấp thông tin, áp đặt chế tài dân sự và khởi kiện khi phát hiện vi phạm nghĩa vụ công bố, từ đó hình thành môi trường tuân thủ cao và ổn định[18]. Các phán quyết của Tòa án Liên bang Úc trong các vụ việc liên quan đến công bố thông tin sai lệch đã củng cố vai trò trung tâm của cơ quan giám sát và làm rõ trách nhiệm giải trình của doanh nghiệp đối với thị trường. Tương tự, pháp luật Nhật Bản tiếp cận kiểm soát sở hữu chéo thông qua việc tăng cường nghĩa vụ minh bạch gắn với quản trị công ty, coi công bố thông tin là công cụ để cổ đông và thị trường thực hiện giám sát liên tục, thay vì chỉ dựa vào can thiệp hành chính. Các nghiên cứu, so sánh về pháp luật công ty tại châu Á cho thấy, mô hình này giúp hạn chế đáng kể các cấu trúc sở hữu chéo mang tính che giấu và củng cố kỷ luật thị trường[19]. So với các mô hình này, pháp luật Việt Nam bộc lộ hạn chế khi chưa thiết lập được cơ chế thực thi đủ mạnh để chuyển hóa quyền tiếp cận thông tin thành công cụ kiểm soát hữu hiệu trong thực tiễn.
Ba là, từ góc độ lý luận và so sánh cho thấy, hạn chế cốt lõi của pháp luật Việt Nam nằm ở việc chưa thiết lập được sự phối hợp hài hòa giữa luật công và luật tư trong kiểm soát sở hữu chéo cổ phần. Trong khi pháp luật Úc và Nhật Bản đều nhấn mạnh vai trò của kỷ luật thị trường thông qua minh bạch thông tin, pháp luật Việt Nam vẫn thiên về mô hình kiểm soát hành chính, đặt gánh nặng giám sát chủ yếu lên cơ quan nhà nước. Việc chưa phát huy đầy đủ vai trò của các chủ thể tư như nhà đầu tư, chủ nợ, báo chí và xã hội trong giám sát cấu trúc sở hữu làm suy giảm hiệu quả tổng thể của cơ chế kiểm soát. OECD nhấn mạnh, minh bạch và quyền tiếp cận thông tin là điểm nối giữa giám sát Nhà nước và giám sát xã hội, tạo điều kiện hình thành cơ chế kiểm soát linh hoạt và bền vững trong nền kinh tế thị trường hiện đại[20]. Đối với Việt Nam, nếu không tái cấu trúc cách tiếp cận theo hướng coi quyền tiếp cận thông tin là trụ cột thể chế trong kiểm soát sở hữu chéo cổ phần, việc điều chỉnh pháp luật sẽ tiếp tục tụt hậu so với thực tiễn vận động của thị trường và làm suy giảm hiệu quả thực thi pháp luật trong dài hạn.
Kết luận
Quyền tiếp cận thông tin thể hiện quyền làm chủ của công dân và mức độ phát triển của quản trị dựa trên minh bạch và trách nhiệm giải trình. Trong điều chỉnh sở hữu chéo cổ phần, quyền này không chỉ bảo đảm quyền con người, mà còn là công cụ pháp lý giúp nhận diện quan hệ lợi ích và phòng ngừa rủi ro thị trường. Kinh nghiệm của Nhật Bản và Úc cho thấy, hiệu quả của quyền tiếp cận thông tin phụ thuộc vào khung pháp luật đồng bộ, trong đó, nghĩa vụ công bố thông tin phải gắn với cơ chế thực thi và giám sát thực chất. Do đó, hoàn thiện pháp luật Việt Nam theo hướng bảo đảm quyền tiếp cận thông tin có ý nghĩa chiến lược trong tăng cường kỷ luật thị trường, củng cố niềm tin nhà đầu tư và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, qua đó, thúc đẩy phát triển kinh tế minh bạch và bền vững./.
NCS. ThS. Trần Nguyễn Phước Thông
Trường Đại học Văn Hiến
Ảnh: Internet
[1]. La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., Shleifer, A. và Vishny, R. W. (1999), Corporate ownership around the world, The Journal of Finance, tập 54, số 02, tr. 471 - 517.
[2]. Organisation for Economic Co-operation and Development (2017), Corporate governance and capital markets, OECD Publishing.
[3]. Coffee, J. C. (2007), Gatekeepers: The professions and Corporate Governance, Oxford University Press.
[4]. Cabinet Secretariat of Japan (2020), Annual report on the information disclosure act, Chính phủ Nhật Bản.
[5]. Financial Services Agency of Japan (2019), Supervisory policy and information disclosure, Chính phủ Nhật Bản.
[6]. Supreme Court of Japan, Judgment on disclosure of documents related to non-performing loans, phán quyết năm 2004.
[7]. Organisation for Economic Co-operation and Development (2016), Open government review: Japan, OECD Publishing.
[8]. Financial Services Agency of Japan (2020), Annual report, Chính phủ Nhật Bản.
[9]. Milhaupt, C. J. và West, M. D. (2004), Economic organizations and corporate governance in Japan, Oxford University Press.
[10]. Hill, J. (2019), Corporate law and the financial system in Australia, Oxford University Press.
[11]. Hill, J. (2019), Corporate law and corporate governance in Australia, Oxford University Press.
[12]. Office of the Australian Information Commissioner (2020), Freedom of information guidelines, Chính phủ Úc.
[13]. Armour, J., Hansmann, H. và Kraakman, R. (2017), What is corporate law?, R. Kraakman và các tác giả khác (chủ biên), “The anatomy of corporate law: A comparative and functional approach”, lần xuất bản thứ 3, Oxford University Press, tr. 1 - 28.
[14]. Australian Securities and Investments Commission v. Yandal Gold Pty Ltd, phán quyết năm 1998, Australian Company and Securities Reports, tập 38, tr. 41.
[15]. Fox, M. B. (2017), Transparency for financial stability, Journal of Corporation Law, tập 42, tr. 593 - 640.
[16]. La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., Shleifer, A. và Vishny, R. W. (2000), Investor protection and corporate governance, Journal of Financial Economics, tập 58, số 01 - 02, tr. 03 - 27.
[17]. Coffee, J. C. (2006), Law and the market: The impact of enforcement, University of Pennsylvania Law Review, tập 156, số 02, tr. 229 - 311.
[18]. Ramsay, I. (2015), Corporate regulators and enforcement strategies in Australia, Melbourne University Law Review, tập 38, số 3, tr.1017-1046.
[19]. Puchniak, D. W., Baum, H. và Ewing-Chow, M. (chủ biên) (2012), The derivative action in Asia: A comparative and functional approach, Cambridge University Press.
[20]. Organisation for Economic Co-operation and Development (2015), G20/OECD principles of corporate governance, OECD Publishing.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Armour, J., Hansmann, H. và Kraakman, R. (2017), What is corporate law?, R. Kraakman và các tác giả khác (chủ biên), “The anatomy of corporate law: A comparative and functional approach”, lần xuất bản thứ 3, Oxford University Press.
2. Australian Securities and Investments Commission v. Yandal Gold Pty Ltd, phán quyết năm 1998, Australian Company and Securities Reports, tập 38.
3. Cabinet Secretariat of Japan (2020), Annual report on the information disclosure act, Chính phủ Nhật Bản.
4. Coffee, J. C. (2006), Law and the market: The impact of enforcement, University of Pennsylvania Law Review, tập 156, số 02.
5. Coffee, J. C. (2007), Gatekeepers: The professions and Corporate Governance, Oxford University Press.
6. Financial Services Agency of Japan (2019), Supervisory policy and information disclosure, Chính phủ Nhật Bản.
7. Financial Services Agency of Japan (2020), Annual report, Chính phủ Nhật Bản.
8. Fox, M. B. (2017), Transparency for financial stability, Journal of Corporation Law, tập 42.
9. Hill, J. (2019), Corporate law and corporate governance in Australia, Oxford University Press.
10. Hill, J. (2019), Corporate law and the financial system in Australia, Oxford University Press.
11. La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., Shleifer, A. và Vishny, R. W. (1999), Corporate ownership around the world, The Journal of Finance, tập 54, số 02.
12. La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., Shleifer, A. và Vishny, R. W. (2000), Investor protection and corporate governance, Journal of Financial Economics, tập 58, số 01 - 02.
13. Milhaupt, C. J. và West, M. D. (2004), Economic organizations and corporate governance in Japan, Oxford University Press.
14. Office of the Australian Information Commissioner (2020), Freedom of information guidelines, Chính phủ Úc.
15. Organisation for Economic Co-operation and Development (2015), G20/OECD principles of corporate governance, OECD Publishing.
16. Organisation for Economic Co-operation and Development (2016), Open government review: Japan, OECD Publishing.
17. Organisation for Economic Co-operation and Development (2017), Corporate governance and capital markets, OECD Publishing.
18. Puchniak, D. W., Baum, H. và Ewing-Chow, M. (chủ biên) (2012), The derivative action in Asia: A comparative and functional approach, Cambridge University Press.
19. Ramsay, I. (2015), Corporate regulators and enforcement strategies in Australia, Melbourne University Law Review, tập 38, số 03.
20. Supreme Court of Japan, Judgment on disclosure of documents related to non-performing loans, phán quyết năm 2004.
(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số Kỳ 1 (450) tháng 4/2026)
