Mô hình hạn ngạch việc làm cho người khuyết tật ở Trung Quốc - Kinh nghiệm đối với Việt Nam

Abstract: Ensuring employment rights for people with disabilities is a major challenge for the legal systems of developing countries. This article examines the mandatory employment quota model in China and compares it with the current legal situation in Vietnam. Based on this, it proposes several recommendations for improving the law to optimize employment rights for people with disabilities in the context of amending the Law on People with Disabilities.

Đặt vấn đề

Đối với người khuyết tật, việc làm không chỉ là nguồn thu nhập, mà còn là điều kiện tiên quyết để hòa nhập cộng đồng và khẳng định giá trị bản thân. Tại Việt Nam, dù Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách ưu đãi nhằm khuyến khích doanh nghiệp tiếp nhận lao động là người khuyết tật, nhưng tỷ lệ người khuyết tật có việc làm ổn định còn rất thấp. Thực tế cho thấy, mô hình dựa trên sự tự nguyện và khuyến khích hiện nay đang bộc lộ những hạn chế nhất định về tính hiệu lực và hiệu quả. Trong khi đó, Trung Quốc - quốc gia có nhiều nét tương đồng về bối cảnh kinh tế, xã hội với Việt Nam, đã áp dụng thành công mô hình hạn ngạch bắt buộc với những cơ chế tài chính đặc thù. Việc nghiên cứu, tham khảo tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của Trung Quốc phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam trong việc cân bằng giữa trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp và quyền an sinh của người khuyết tật là cần thiết. Bài viết phân tích mô hình hạn ngạch của Trung Quốc, từ đó, đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật Việt Nam theo hướng thực chất và hiệu quả hơn.

1. Một số vấn đề lý luận về hạn ngạch việc làm cho người khuyết tật

1.1. Khái niệm hạn ngạch việc làm cho người khuyết tật

Trong lĩnh vực pháp luật lao động và an sinh xã hội, hạn ngạch việc làm cho người khuyết tật được hiểu là một công cụ pháp lý mang tính định lượng, quy định tỷ lệ phần trăm hoặc số lượng lao động là người khuyết tật tối thiểu mà các đơn vị sử dụng lao động (gồm cả khu vực công và khu vực tư nhân) có nghĩa vụ phải tiếp nhận và bố trí việc làm.

Về bản chất, cơ chế hạn ngạch là phương thức can thiệp của Nhà nước vào thị trường lao động nhằm tạo ra một “không gian ưu tiên” cho nhóm đối tượng yếu thế. Thay vì để thị trường tự vận hành theo quy luật cạnh tranh thuần túy, hạn ngạch chuyển hóa trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp thành nghĩa vụ pháp lý có tính cưỡng chế.

Trên bình diện quốc tế, hạn ngạch việc làm là biện pháp được áp dụng khá phổ biến nhằm thúc đẩy bình đẳng cơ hội việc làm cho người khuyết tật. Tính đến năm 2019, đã có 103 quốc gia trên thế giới luật hóa quy định hạn ngạch việc làm trong pháp luật quốc gia[1]. Với việc áp dụng chỉ tiêu này, Chính phủ có thể bảo đảm tỷ lệ việc làm nhất định trong một doanh nghiệp cho người khuyết tật bằng cách kết hợp các biện pháp khuyến khích hoặc quy định số lượng lao động là người khuyết tật tối thiểu[2]. Tùy thuộc vào đặc thù kinh tế - xã hội của từng quốc gia, tỷ lệ hạn ngạch thường dao động phổ biến trong khoảng từ 02% đến 07%[3].

1.2. Phân loại các mô hình hạn ngạch việc làm trên thế giới

Dựa trên tính chất bắt buộc và phương thức vận hành, hiện, các hệ thống pháp luật trên thế giới thường áp dụng hai mô hình hạn ngạch việc làm cơ bản sau:

Thứ nhất, mô hình hạn ngạch bắt buộc (Mandatory Quota System). Đây là mô hình phổ biến tại nhiều quốc gia như Pháp, Nhật Bản và đặc biệt là Trung Quốc. Đặc trưng của mô hình này là cơ chế “tuyển dụng hoặc nộp phí” (Hire-or-Pay). Theo đó, nếu doanh nghiệp không tuyển dụng đủ tỷ lệ người khuyết tật theo quy định, họ buộc phải đóng một khoản phí tương ứng vào quỹ bảo trợ việc làm. Khoản phí này không chỉ đóng vai trò là một loại chế tài hành chính, mà còn là nguồn lực tài chính để Nhà nước tái đầu tư vào đào tạo nghề và hỗ trợ sinh kế cho người khuyết tật.

Thứ hai, mô hình hạn ngạch không bắt buộc - dựa trên sự khuyến khích và chống phân biệt đối xử (Non-mandatory/ Incentive-based Model). Mô hình này phổ biến tại Mỹ, Anh và Việt Nam. Thay vì áp đặt một tỷ lệ bắt buộc kèm theo chế tài phạt hành chính, mô hình này tập trung vào thiết lập khung pháp lý chống phân biệt đối xử và thúc đẩy các chính sách ưu đãi về thuế, tín dụng hoặc hỗ trợ hạ tầng cho doanh nghiệp tiếp nhận lao động là người khuyết tật. Ưu điểm của mô hình này là tính nhân văn và giảm áp lực tài chính cho doanh nghiệp, tuy nhiên, hiệu quả thực tế thường phụ thuộc vào tinh thần tự giác của người sử dụng lao động.

Về cơ sở lý luận, việc thiết lập hạn ngạch việc làm cho người khuyết tật dựa trên hai trụ cột chính: (i) nguyên tắc công bằng xã hội; (ii) bình đẳng thực chất trách nhiệm chia sẻ chi phí giữa Nhà nước và doanh nghiệp. Đây là biểu hiện của học thuyết “Trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp (Corporate Social Responsibility - CSR) trong quản trị quốc gia hiện đại[4].

2. Thực trạng pháp luật về hạn ngạch việc làm cho người khuyết tật của Trung Quốc và Việt Nam

2.1. Thực trạng pháp luật về hạn ngạch việc làm cho người khuyết tật của Trung Quốc

Với lực lượng lao động đặc thù gồm hơn 30 triệu người khuyết tật đang trong độ tuổi lao động, Trung Quốc đã thể hiện cam kết mạnh mẽ trong việc mở rộng các kênh việc làm, đồng thời, cải thiện cả về số lượng và chất lượng công việc cho nhóm đối tượng này. Hiện, Trung Quốc triển khai ba nhóm việc làm chính: (i) Việc làm tập trung, dành cho các doanh nghiệp chuyên biệt (được định nghĩa là nơi sử dụng hơn 10 triệu người khuyết tật và tỷ lệ lao động khuyết tật vượt quá 25% tổng số nhân viên); (ii) Tự kinh doanh, khuyến khích người khuyết tật tự tạo việc làm; (iii) Chương trình hạn ngạch áp dụng cho các doanh nghiệp thông thường. Đáng chú ý, dù đã được áp dụng 30 năm, hệ thống hạn ngạch vẫn khẳng định vai trò là một trong những con đường trọng yếu và là trụ cột chính sách của Trung Quốc nhằm thúc đẩy việc làm cho người khuyết tật[5]. Nghĩa vụ này được quy định rõ ràng và áp dụng trên phạm vi rộng, thể hiện sự can thiệp mạnh mẽ của Nhà nước vào thị trường lao động vì mục tiêu an sinh xã hội.

Thứ nhất, về đối tượng áp dụng, pháp luật Trung Quốc quy định nghĩa vụ này mang tính phổ quát, bao trùm hầu hết các đơn vị sử dụng lao động trong xã hội[6], từ các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp, từ trung ương đến địa phương, đến các đoàn thể xã hội, tổ chức sự nghiệp công và mọi loại hình doanh nghiệp. Sự bao trùm này bảo đảm rằng nghĩa vụ không chỉ đặt ra đối với khu vực tư nhân, mà cả khu vực công cũng có trách nhiệm tiên phong thực hiện.

Thứ hai, về tỷ lệ bắt buộc, pháp luật quy định “mức sàn” tuyển dụng người khuyết tật. Theo đó, các đơn vị sử dụng lao động phải tuyển dụng người khuyết tật với tỷ lệ không được thấp hơn 1,5% tổng số nhân sự. Tuy nhiên, cơ chế này có sự linh hoạt khi trao quyền cho chính quyền cấp tỉnh (gồm các tỉnh, khu tự trị và đô thị trực thuộc trung ương) tự quy định tỷ lệ cụ thể dựa trên điều kiện kinh tế - xã hội và số lượng người khuyết tật thực tế của địa phương.

Thứ ba, về cơ chế tài chính. Ưu điểm lớn nhất trong thiết kế này là việc hình thành Quỹ An sinh việc làm (ESF) - một cơ chế tài chính chuyên biệt và ổn định[7]. Về lý thuyết, ESF được thu từ các doanh nghiệp không tuân thủ yêu cầu về hạn ngạch, được tái đầu tư để hỗ trợ đào tạo nghề và cung cấp dịch vụ việc làm cho người khuyết tật. Về kết quả, chính sách này đã từng rất hiệu quả về mặt số lượng. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai tại Trung Quốc không đạt được mục tiêu đặt ra, dẫn đến một số hệ lụy nghiêm trọng. Cụ thể:

Một là, hình thành thị trường “việc làm giả mạo”: Do cơ chế giám sát chủ yếu dựa trên hồ sơ giấy tờ (hồ sơ đăng ký lao động và bảo hiểm xã hội), một thị trường ngầm đã hình thành, được biết đến với tên gọi “guakao” - “việc làm giả mạo”[8]. Các doanh nghiệp, thay vì tuyển dụng người khuyết tật thực sự, đã chọn cách thuê giấy chứng nhận khuyết tật. Họ trả một khoản lương tượng trưng (thường rất thấp, chỉ bằng 30% mức phí phải nộp vào ESF) để ghi danh người khuyết tật vào sổ sách mà không thực sự tiếp nhận người khuyết tật vào làm việc. Hành vi này không chỉ triệt tiêu cơ hội hòa nhập thực chất, mà còn đẩy người khuyết tật, những người phải đối mặt với sự phân biệt đối xử, vào các lựa chọn thực tế phi pháp để có sinh kế[9].

Hai là, đối với nhiều doanh nghiệp tư nhân, việc nộp phí vào ESF không được xem là một chế tài trừng phạt, mà là lựa chọn tuân thủ thay thế (alternative compliance path) - một loại thuế/phí để “mua sự miễn trừ nghĩa vụ”. Đáng quan ngại hơn, khu vực công, vốn được kỳ vọng là “tấm gương” điển hình, lại vừa không tuyển dụng, cũng không nộp thuế. Tỷ lệ công chức là người khuyết tật chỉ là 0,03%, thấp hơn rất nhiều lần so với mức yêu cầu là 1,5%. Thậm chí, nhiều thành phố không tuyển dụng một công chức khuyết tật nào trong suốt bốn năm[10].

Ba là, thất bại của chính sách còn mang tính hệ thống, khi ngay cả các cơ quan thực thi cấp cơ sở cũng tham gia vào việc làm sai lệch số liệu. Các nghiên cứu gần đây cho thấy, do bị áp lực về chỉ tiêu (KPIs) việc làm cho người khuyết tật, các Ủy ban Cư trú (tương đương cấp phường/tổ dân phố) đã đóng vai trò trung gian, tích cực tạo điều kiện cho doanh nghiệp thuê giấy chứng nhận khuyết tật để “làm đẹp” số liệu báo cáo[11]. Thêm vào đó, tính hợp pháp của ESF bị suy yếu nghiêm trọng do thiếu minh bạch trong quản lý, không có cơ chế công khai rõ ràng để xã hội giám sát việc thu chi của ESF.

2.2. Thực trạng pháp luật về chính sách việc làm cho người khuyết tật của Việt Nam

Khác biệt căn bản so với mô hình của Trung Quốc, pháp luật Việt Nam hiện không áp dụng hạn ngạch bắt buộc, mà tiếp cận theo mô hình khuyến khích và ưu đãi. Điều 158 Bộ luật Lao động năm 2019 quy định: “Nhà nước bảo trợ quyền lao động, tự tạo việc làm của người lao động là người khuyết tật; có chính sách khuyến khích, ưu đãi phù hợp đối với người sử dụng lao động trong tạo việc làm và nhận người lao động là người khuyết tật vào làm việc theo quy định của pháp luật về người khuyết tật”. Điều 34 Luật Người khuyết tật năm 2010 quy định, các cơ sở sản xuất kinh doanh sử dụng từ 30% tổng số lao động là người khuyết tật trở lên sẽ được hưởng những ưu đãi của Nhà nước. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai cho thấy mô hình này đang đối mặt với nhiều rào cản mang tính hệ thống.

Thứ nhất, bất cập từ “ngưỡng ưu đãi” quá cao. Pháp luật hiện hành quy định các cơ sở sản xuất kinh doanh phải sử dụng từ 30% tổng số lao động là người khuyết tật trở lên mới được hưởng các ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp và tài chính. Đây được xem là “ngưỡng bất khả thi” đối với đại đa số doanh nghiệp Việt Nam - vốn chủ yếu là doanh nghiệp nhỏ và siêu nhỏ (chiếm 98%). Việc áp đặt một tỷ lệ cố định quá cao mà thiếu đi các mức phân bậc linh hoạt đã triệt tiêu động lực tiếp nhận lao động khuyết tật, dẫn đến hệ quả tỷ lệ người khuyết tật có việc làm bền vững vẫn ở mức rất thấp, chỉ đạt khoảng 31,7%[12], đồng thời, gây ra sự bất bình đẳng giữa các doanh nghiệp[13].

Thứ hai, thiếu cơ chế bắt buộc và chế tài “điều chỉnh hợp lý”. Khác với mô hình hạn ngạch bắt buộc và có chế tài đóng phí, mô hình khuyến khích và ưu đãi của Việt Nam hoàn toàn dựa vào sự tự nguyện tuân thủ của doanh nghiệp, không có bất kỳ chế tài nào nếu không sử dụng lao động là người khuyết tật. Mặc dù, Bộ luật Lao động năm 2019 đã có quy định cấm phân biệt đối xử, nhưng khuôn khổ pháp lý hiện hành của Việt Nam vẫn tồn tại những khoảng trống đáng kể do định nghĩa về hành vi này trong Luật Người khuyết tật năm 2010 còn tương đối hẹp. Việc thiếu các quy định bắt buộc về “điều chỉnh hợp lý” tại nơi làm việc (như cải tạo hạ tầng hay phần mềm chuyên dụng) dẫn đến tình trạng người sử dụng lao động thường có xu hướng từ chối tiếp nhận người khuyết tật để tránh phát sinh chi phí và trách nhiệm. Khoảng trống này cho thấy pháp luật Việt Nam chủ yếu tiếp cận vấn đề người khuyết tật dựa trên mô hình y tế (hỗ trợ, từ thiện), thay vì chuyển dịch hoàn toàn sang mô hình xã hội (bảo đảm quyền và sự hòa nhập thực chất).

Thứ ba, rào cản pháp lý từ nghĩa vụ chứng minh trong tố tụng. Theo nguyên tắc chung của tố tụng dân sự hiện hành[14], nghĩa vụ chứng minh thuộc về đương sự đưa ra yêu cầu khởi kiện. Tuy nhiên, trong các tranh chấp về phân biệt đối xử trong lao động, quy định này đã tạo sự bất bình đẳng thực tế do tình trạng bất cân xứng về thông tin. Người lao động khuyết tật thường ở vị thế yếu và không có khả năng tiếp cận các chứng cứ quan trọng (như quy trình tuyển dụng nội bộ, biên bản đánh giá nhân sự hay các quyết định quản trị…) hoàn toàn nằm dưới sự kiểm soát và lưu giữ của người sử dụng lao động. Do đó, việc áp dụng cứng nhắc nguyên tắc chứng minh này vô hình trung đã triệt tiêu khả năng tự bảo vệ của người khuyết tật trước Tòa án.

2.3. So sánh mô hình hạn ngạch việc làm cho người khuyết tật của Việt Nam và Trung Quốc

Nghiên cứu mô hình hạn ngạch việc làm cho người khuyết tật của Việt Nam và Trung Quốc cho thấy một số vấn đề nổi bật sau:

Thứ nhất, về tính xác định và hiệu lực của nghĩa vụ pháp lý. Sự khác biệt căn bản giữa hai hệ thống nằm ở triết lý xác lập nghĩa vụ. Trong khi mô hình Trung Quốc xác lập một nghĩa vụ “cứng” thông qua hạn ngạch bắt buộc, giúp doanh nghiệp định hình rõ trách nhiệm định lượng, thì pháp luật Việt Nam chủ yếu dựa trên triết lý “khuyến khích”, thiếu tiêu chuẩn định lượng trong trách nhiệm của doanh nghiệp. Kinh nghiệm từ Trung Quốc cho thấy, khi không có chế tài tài chính đi kèm, các chính sách ưu đãi của Việt Nam chưa đủ sức hấp dẫn để bù đắp rủi ro quản trị và chi phí cơ hội của doanh nghiệp. Việc thể chế hóa trách nhiệm xã hội thông qua các khung khổ pháp lý bắt buộc là cần thiết để thay đổi hành vi quản trị doanh nghiệp thay vì chỉ dựa vào sự tự nguyện[15]. Do đó, Việt Nam cần nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của Trung Quốc, chuyển dịch dần sang việc xác lập một tỷ lệ cụ thể nhằm định hình rõ trách nhiệm pháp lý của chủ thể sử dụng lao động.

Thứ hai, về cơ chế tài chính chuyên biệt để tái đầu tư xã hội. Điểm ưu việt trong mô hình của Trung Quốc là việc thiết lập ESF từ nguồn đóng góp của các đơn vị không thực hiện đủ hạn ngạch. Cơ chế này tạo ra một vòng tuần hoàn tài chính ổn định, giúp Nhà nước chủ động nguồn lực trong đào tạo nghề và hỗ trợ sinh kế[16]. Tại Việt Nam, việc thiếu “Quỹ hạn ngạch” chuyên biệt làm cho nguồn lực hỗ trợ vẫn phụ thuộc lớn vào ngân sách hoặc các quỹ xã hội hóa không ổn định. Việt Nam cần hình thành một cơ chế tài chính chuyên biệt để điều tiết kinh tế hữu hiệu, đi kèm với cải cách phương thức thu linh hoạt, hướng tới việc huy động nguồn lực xã hội một cách tự giác và minh bạch.

Thứ ba, về tính linh hoạt của tỷ lệ hạn ngạch và rủi ro thực thi thực chất. Mặc dù, Trung Quốc thành công về mặt huy động tài chính, nhưng việc áp đặt một tỷ lệ “cứng” cho mọi ngành nghề mà không tính đến đặc thù là một hạn chế lớn. Áp lực này dẫn đến hiện tượng “tuyển dụng ảo” (Guakao) để đối phó[17]. Pháp luật Việt Nam hiện đang thiếu sự phân tầng này trong các chính sách ưu đãi. Như vậy, bất cập này không chỉ nằm ở việc chưa có hạn ngạch bắt buộc, mà còn ở việc chưa xây dựng được lộ trình linh hoạt.

Thứ tư, về việc ngăn chặn rủi ro biến nghĩa vụ tài chính thành “giấy thông hành” trốn tránh trách nhiệm. Một vấn đề pháp lý cần luận giải là bản chất của khoản phí nộp thay cho nghĩa vụ tuyển dụng. Nếu không được thiết kế chặt chẽ bằng những chế tài đủ mạnh, cơ chế nộp phí có thể bị “biến tướng” thành một loại “giấy thông hành” (pay-to-ignore), cho phép doanh nghiệp dùng tiền để trốn tránh trách nhiệm trực tiếp tiếp nhận người khuyết tật thực tế. Việt Nam cần kết hợp giữa mức phí đủ sức răn đe với các biện pháp giám sát dữ liệu thực chất. Cần quy định lộ trình bắt buộc doanh nghiệp phải tiếp nhận lao động là người khuyết tật thực tế sau một thời gian nhất định nộp phí, bảo đảm tài chính không thể thay thế hoàn toàn mục tiêu tạo cơ hội việc làm thực chất.

3. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật Việt Nam

Từ những phân tích, đánh giá và so sánh mô hình hạn ngạch việc làm cho người khuyết tật của Trung Quốc, nghiên cứu đề xuất một số khuyến nghị hoàn thiện pháp luật đối với Việt Nam như sau:

3.1. Thiết lập lộ trình áp dụng hạn ngạch linh hoạt và tiên phong từ khu vực công

Việt Nam cần thí điểm chuyển đổi từ mô hình khuyến khích thuần túy sang mô hình hạn ngạch kết hợp, ưu tiên vai trò tiên phong tại khu vực công. Để phòng ngừa hệ lụy “tuyển dụng ảo” của Trung Quốc, cơ chế giám sát cần được thiết lập dựa trên ba trụ cột cốt lõi:

Thứ nhất, đối với khu vực công, chuyển từ báo cáo hành chính sang trách nhiệm chính trị và kiểm toán. Thay vì chỉ áp dụng chế tài hành chính, thường ít hiệu quả đối với đơn vị sử dụng ngân sách, pháp luật cần đưa chỉ tiêu tuyển dụng người khuyết tật thành tiêu chí KPIs trong khung đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ và quy hoạch, bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan, đơn vị. Bên cạnh đó, cần thể chế hóa vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong việc đưa nội dung thực hiện chính sách việc làm cho người khuyết tật vào danh mục kiểm toán định kỳ. Cơ chế này không chỉ bảo đảm tính minh bạch trong sử dụng nguồn lực công, mà còn tạo ra áp lực giải trình trực tiếp, buộc các cơ quan nhà nước phải đi đầu trong hiện thực hóa quyền làm việc của người khuyết tật trước khi áp dụng bắt buộc đối với khu vực tư nhân.

Thứ hai, ngăn chặn tình trạng “việc làm giả mạo” thông qua định nghĩa pháp lý và quản trị công nghệ. Pháp luật cần cụ thể hóa khái niệm “việc làm thực chất” với các tiêu chí định lượng: có sự hiện diện làm việc, trả lương qua tài khoản và có phân công công việc cụ thể. Đặc biệt, cần thiết lập hệ thống dữ liệu liên thông giữa cơ quan thuế, bảo hiểm xã hội và lao động để tự động nhận diện các bất thường (như mức lương phi lý hoặc một người khuyết tật đăng ký nhân sự tại nhiều đơn vị) nhằm sàng lọc các sai phạm ngay từ khâu dữ liệu[18].

Thứ ba, thiết lập cơ chế giám sát độc lập và đa phương. Thay vì phụ thuộc hoàn toàn vào cơ quan thanh tra hành chính vốn dễ nảy sinh bất cập, Việt Nam nên trao quyền giám sát cộng đồng cho các tổ chức của người khuyết tật và Liên hiệp Hội về người khuyết tật. Các tổ chức này đóng vai trò xác thực tình trạng làm việc thực tế của lao động là người khuyết tật trước khi doanh nghiệp được thụ hưởng các ưu đãi hoặc miễn trừ đóng góp.

Như vậy, chiến lược hoàn thiện pháp luật của Việt Nam không nên dừng ở các biện pháp thanh tra - xử phạt truyền thống, mà phải chuyển dịch sang mô hình giám sát dựa trên dữ liệu và trách nhiệm giải trình. Khi rủi ro về pháp lý và danh tiếng lớn hơn chi phí tuân thủ, quyền việc làm của người khuyết tật mới được thực thi một cách thực chất và bền vững.

3.2. Xây dựng cơ chế tài chính chia sẻ trách nhiệm xã hội và minh bạch hóa nguồn lực hỗ trợ

Pháp luật cần nghiên cứu thành lập Quỹ Hỗ trợ việc làm cho người khuyết tật (Quỹ), dựa trên triết lý chia sẻ trách nhiệm thay vì trừng phạt. Nguồn hình thành Quỹ nên được đa dạng hóa từ: ngân sách nhà nước; đóng góp tự nguyện; một khoản đóng góp mang tính nghĩa vụ tài chính thay thế (khoản tiền này thấp hơn chi phí tuyển dụng thực tế để không bị coi là phạt, mà là sự chia sẻ trách nhiệm xã hội, đối với các doanh nghiệp quy mô lớn). Bổ sung cơ chế để bảo đảm Quỹ hoạt động hiệu quả hoặc/và cơ chế thu không phải là phổ quát (mang tính thuế), mà là tự nguyện có điều kiện[19].

Cần cải cách chính sách khuyến khích và ưu đãi bằng cách sửa đổi chính sách ưu đãi thuế hiện hành, thay vì áp dụng mức ưu đãi cứng từ 30% trở lên, cần áp dụng ưu đãi theo thang bậc (ví dụ: tuyển 5% - 10% người khuyết tật đã được hưởng ưu đãi ở mức độ nhất định); bên cạnh đó, cần đơn giản hóa thủ tục hành chính để doanh nghiệp dễ dàng tiếp cận ưu đãi[20].

3.3. Luật hóa nghĩa vụ “điều chỉnh hợp lý” và hoàn thiện cơ chế bảo đảm thực thi

Việc chuyển dịch từ mô hình y tế sang mô hình xã hội đòi hỏi pháp luật Việt Nam phải cụ thể hóa nghĩa vụ “điều chỉnh hợp lý” nhằm xóa bỏ các rào cản môi trường làm việc. Nội dung này cần tập trung vào ba phương diện:

Thứ nhất, mở rộng nội hàm điều chỉnh theo tiêu chuẩn quốc tế. Nghĩa vụ này không chỉ dừng ở việc cải thiện hạ tầng vật lý, mà cần bao quát các điều chỉnh linh hoạt về tổ chức (thời gian làm việc, hỗ trợ làm việc từ xa), phân công lại nhiệm vụ không cốt yếu và cung cấp thiết bị trợ giúp kỹ thuật chuyên dụng[21]. Mục tiêu là bảo đảm người khuyết tật thực hiện quyền lao động trên cơ sở bình đẳng, đồng thời, thiết lập khung pháp lý để xác định giới hạn “gánh nặng quá mức” cho người sử dụng lao động, nhằm bảo đảm tính hài hòa và khả thi trong thực thi pháp luật.

Thứ hai, thay đổi nhận thức từ “chi phí” sang “đầu tư kinh tế”. Các nghiên cứu khoa học chỉ ra rằng, rào cản về môi trường (ánh sáng, tiếng ồn, thiết kế không gian) là nguyên nhân chính gây bất bình đẳng về năng suất[22]. Việc thực hiện điều chỉnh hợp lý, đặc biệt, các yếu tố công thái học, không phải là hoạt động từ thiện mà là khoản đầu tư giúp tối ưu hóa hiệu suất, tăng tỷ lệ gắn bó của lao động người khuyết tật, từ đó, giảm chi phí tuyển dụng và đào tạo lại nhân sự cho doanh nghiệp.

Thứ ba, thiết lập cơ chế bảo đảm thực thi thông qua nghĩa vụ chứng minh. Để ngăn ngừa tình trạng quy định chỉ mang tính hình thức, pháp luật cần áp dụng quy tắc “đảo ngược nghĩa vụ chứng minh” trong các tranh chấp về phân biệt đối xử. Cụ thể, khi người khuyết tật đưa ra được bằng chứng ban đầu về năng lực làm việc nếu có sự hỗ trợ phù hợp, người sử dụng lao động phải chịu trách nhiệm chứng minh việc điều chỉnh đó gây ra “gánh nặng quá mức” về tài chính hoặc vận hành. Nếu không chứng minh được, hành vi từ chối hỗ trợ sẽ bị xác định là phân biệt đối xử và phải chịu chế tài pháp lý.

Như vậy, luật hóa nghĩa vụ điều chỉnh hợp lý không chỉ là bước đi tất yếu để Việt Nam tuân thủ Công ước quốc tế về quyền của người khuyết tật (CRPD), mà còn là công cụ then chốt để kiến tạo thị trường lao động công bằng, tại đó, năng lực của người khuyết tật được đánh giá khách quan dựa trên hiệu suất thực tế, thay vì bị giới hạn bởi các rào cản môi trường hay sự định kiến của người sử dụng lao động.

Kết luận

Việc xác lập và thực thi các cơ chế bảo đảm quyền lao động của người khuyết tật luôn đặt ra những yêu cầu pháp lý phức tạp về tính khả thi, đặc biệt, trong việc giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp và các quy định mang tính cưỡng chế của Nhà nước, nhất là tại những quốc gia đang phát triển. Nghiên cứu cho thấy, không có mô hình quản trị nào là hoàn hảo tuyệt đối, trong khi mô hình của Việt Nam giàu tính nhân văn nhưng hiệu quả thực thi còn thấp, mô hình của Trung Quốc tạo ra nguồn lực tài chính mạnh mẽ nhưng lại bộc lộ sự cứng nhắc và rủi ro “lách luật” cao. Trong bối cảnh kinh tế - xã hội hiện đại, Việt Nam cần học hỏi, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của Trung Quốc cũng như các quốc gia khác, nhằm giải quyết hài hoà chính sách xã hội và lợi ích kinh tế của các chủ thể liên quan đến việc bảo đảm quyền việc làm của người khuyết tật./.

ThS. NCS. Phan Thị Liên

Trường Đại học Sài Gòn

PGS. TS. Nguyễn Hữu Chí

Giảng viên cao cấp, Trường Đại học Luật Hà Nội

Ảnh: Internet

[1]. International Labour Organization - ILO (2019), Promoting Employment Opportunities for People with Disabilities - Quota Schemes (Volume 1), International Labour Office, tr. 1.

[2]. Patricia Thornton (1998), Employment Quotas, Levies And National Rehabilitation Funds For Persons With Disabilities: Pointers For Policy And Practice, International Labour Office, tr. 4.

[3]. J. Curran, M. Benard, S. De Dycker, et al., Legal rights and protection of people with disabilities in the workplace, Swiss Institute of Comparative Law (ISDC), E-Avis ISDC 2019-17.

[4]. Jingchen Zhao (2017), Promoting more socially responsible corporations through a corporate law regulatory framework, Legal Studies, 37(1), tr. 103 - 136.

[5]. Liao, J. (2020), The quota system for employment of people withdisabilities in China: Policy, practice, barriers, andways forward, Disability & Society, https://doi.org/DOI:10.1080/09687599.2020.1833311, truy cập ngày 20/01/2026.

[6]. Điều 33 Luật Bảo vệ quyền lợi người khuyết tật của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa năm 2018.

[7]. Huang, Y. (2023), Reflections on the discriminatory effect of employment quota with referring to the experience of disabled people in China, Disability & Society, 38(10), 1963 - 1967.

[8]. Liao, J. (2020), tlđd.

[9]. Feng, Zehua, Xiangdong Liu, and Zhengzong Huang (2024), Unveiling False Employment: Challenges and Solutions for Persons with Disabilities in China’s Labour Market, Disability & Society, https://doi.org/10.1080/09687599.2024.2373761, truy cập ngày 20/01/2026.

[10]. Liao, J. (2020), tlđd.

[11]. Feng, Zehua, Xiangdong Liu, and Zhengzong Huang (2024), tlđd.

[12]. Liên hiệp Hội về người khuyết Việt Nam (2020), Báo cáo độc lập về tình hình thực thi Công ước của Liên hợp quốc về quyền của người khuyết tật tại Việt Nam, Hà Nội, tr. 38.

[13]. Bùi Hữu Toàn và Đỗ Mạnh Hùng (2023), Pháp luật về quyền lao động, việc làm của người khuyết tật và thực tiễn thi hành, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 10 (482), tháng 05/2023.

[14]. Khoản 1 Điều 6 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015.

[15]. Jingchen Zhao (2017), tlđd.

[16]. Hao, Y. & Li, P. (2020), Employment Legal Framework for Persons with Disabilities in China: Effectiveness and Reasons, International Journal of Environmental Research and Public Health, Vol. 17, No. 14, 4976.

[17]. Feng, Z., Liu, X., & Huang, Z. (2024), Unveiling false employment: Challenges and solutions for persons with disabilities in China’s labour market, Disability & Society, 821-826.

[18]. Feng, Z., Liu, X., & Huang, Z. (2024), tlđd.

[19]. Jingchen Zhao (2017), tlđd.

[20]. International Labour Organization - ILO (2019), Promoting Diversity and Inclusion through Workplace Adjustments: A Practical Guide, International Labour Office.

[21]. J. Curran và cộng sự (2019), Legal rights and protection of people with disabilities in the workplace, https://www.isdc.ch, truy cập ngày 20/01/2026.

[22]. Hao, Y. & Li, P. (2020), tlđd.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Bùi Hữu Toàn và Đỗ Mạnh Hùng (2023), Pháp luật về quyền lao động, việc làm của người khuyết tật và thực tiễn thi hành, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 10 (482), tháng 05/2023.

2. Luật Bảo vệ quyền lợi người khuyết tật của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa năm 2018

3. International Labour Organization - ILO (2019), Promoting Employment Opportunities for People with Disabilities - Quota Schemes (Volume 1), International Labour Office.

4. J. Curran và cộng sự (2019), Legal rights and protection of people with disabilities in the workplace, https://www.isdc.ch, truy cập ngày 20/01/2026.

5. Feng, Z., Liu, X., & Huang, Z. (2024), Unveiling false employment: Challenges and solutions for persons with disabilities in China’s labour market, Disability & Society, 821-826.

6. Hao, Y. & Li, P. (2020), Employment Legal Framework for Persons with Disabilities in China: Effectiveness and Reasons, International Journal of Environmental Research and Public Health, Vol. 17, No. 14, 4976.

7. Huang, Y. (2023), Reflections on the discriminatory effect of employment quota with referring to the experience of disabled people in China, Disability & Society, 38(10), 1963 - 1967.

8. Jingchen Zhao (2017), Promoting more socially responsible corporations through a corporate law regulatory framework, Legal Studies, 37(1).

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số Kỳ 1 (446) tháng 2/2026)