Tóm tắt: Pháp luật ban hành quyết định hành chính đóng vai trò quan trọng trong kiểm soát ban hành quyết định hành chính và bảo đảm quyết định hành chính được ban hành theo đúng quy định, qua đó nâng cao chất lượng, hiệu quả quản lý nhà nước, quyền và nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Nghiên cứu phân tích pháp luật của Đức, Nhật Bản và Úc về thủ tục ban hành quyết định hành chính, vì đây là các quốc gia có hệ thống pháp luật tương đối hoàn thiện và điển hình nhằm rút ra những gợi mở có giá trị tham khảo trong xây dựng và hoàn thiện pháp luật tại Việt Nam. Kết quả nghiên cứu cho thấy, mặc dù, có khác biệt về mô hình và kỹ thuật lập pháp, nhưng, pháp luật của ba quốc gia này đều xác lập các nguyên tắc và thủ tục nền tảng bảo đảm sự cân bằng giữa yêu cầu quản lý hành chính hiệu quả với bảo đảm tính công khai, minh bạch, tuân thủ pháp quyền và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng chịu tác động. Trên cơ sở đó, nghiên cứu đề xuất Việt Nam nên nghiên cứu tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của các quốc gia này trong xây dựng đạo luật khung về thủ tục ban hành quyết định hành chính theo hướng quy định các nguyên tắc và thủ tục chung, kết hợp với các quy định chuyên ngành để hình thành khuôn khổ pháp lý thống nhất, đồng bộ, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động hành chính.
Từ khóa: quyết định hành chính; thủ tục; ban hành; luật thủ tục hành chính; so sánh pháp luật.
Đặt vấn đề
Trong bối cảnh Việt Nam đang xây dựng và hoàn thiện pháp luật về thủ tục ban hành quyết định hành chính, nghiên cứu kinh nghiệm của các quốc gia có hệ thống pháp luật hành chính phát triển mang ý nghĩa lý luận và thực tiễn quan trọng. Nghiên cứu tập trung phân tích kinh nghiệm của ba quốc gia tiêu biểu: Cộng hòa Liên bang Đức - đại diện cho truyền thống pháp luật thành văn châu Âu lục địa; Nhật Bản - quốc gia châu Á có hệ thống pháp luật hành chính hiện đại; Úc - quốc gia theo truyền thống thông luật với đặc thù riêng trong điều chỉnh hoạt động ban hành quyết định hành chính. Việc lựa chọn ba quốc gia này cho phép tiếp cận vấn đề từ nhiều góc độ khác nhau, từ đó, rút ra những bài học có giá trị tham khảo đối với Việt Nam.
1. Pháp luật về ban hành quyết định hành chính tại Đức
Trong hệ thống pháp luật hành chính của Đức, việc ban hành quyết định hành chính được điều chỉnh bởi Luật Thủ tục hành chính năm 1976. Trên thực tế, Đức không phải quốc gia đầu tiên trên thế giới pháp điển hóa luật về thủ tục hành chính; Áo đã ban hành Luật Thủ tục hành chính năm 1925, Hoa Kỳ ban hành đạo luật tương tự vào năm 1946[1]. Tại Đức, Chính phủ liên bang đã đệ trình dự luật đầu tiên vào năm 1970 và lần thứ hai vào năm 1973. Đến năm 1976, Luật Thủ tục hành chính liên bang mới được thông qua và hiện đang có hiệu lực thi hành[2]. Các bang ở Đức đều ban hành đạo luật riêng về thủ tục hành chính áp dụng cho các hoạt động hành chính của bang mình, nhưng về cơ bản, đều có cấu trúc và nội dung tương tự với Luật của liên bang. Ngoài Luật Thủ tục hành chính của liên bang, các luật chuyên ngành khác cũng có những quy định điều chỉnh hoạt động ban hành quyết định hành chính trong những lĩnh vực chuyên môn cụ thể, bổ sung cho quy định của Luật Thủ tục hành chính[3].
Một trong những nội dung quan trọng của Luật Thủ tục hành chính liên bang là đưa ra khái niệm quyết định hành chính. Theo đó, quyết định hành chính là bất cứ lệnh, quyết định hoặc biện pháp mang tính quyền lực nào do cơ quan nhà nước/người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đưa ra nhằm điều chỉnh vụ việc cụ thể trong lĩnh vực pháp luật công và nhằm tác động pháp lý trực tiếp ra bên ngoài[4].
Khi xây dựng khái niệm quyết định hành chính, pháp luật hành chính của Đức nhấn mạnh đến sự khác biệt giữa khái niệm này với khái niệm “hợp đồng hành chính” và “hoạt động hành chính thực tế” - hai khái niệm này chưa rõ ràng trong pháp luật Việt Nam. Khái niệm “hoạt động hành chính thực tế” thực chất là khái niệm “hành vi hành chính” theo quy định của một số văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam[5].Tuy nhiên, hành vi hành chính theo quy định của pháp luật Việt Nam bao hàm cả: “quyết định hành chính” được thể hiện dưới những hình thức không phải bằng văn bản như quy định của pháp luật Đức. Trong khi đó, “hợp đồng hành chính” là khái niệm được bàn luận dưới góc độ học thuật ở Việt Nam và thực tiễn áp dụng pháp luật liên quan đến nội dung này đang bỏ ngỏ.
Luật Thủ tục hành chính của Đức đặt ra những quy định liên quan đến yêu cầu về hình thức, thủ tục ban hành các quyết định hành chính, cũng như các vấn đề liên quan đến giá trị pháp lý của quyết định hành chính. Các quy định liên quan đến nội dung này cũng là các quy định chung trong Luật, các luật chuyên ngành khác có thể đưa ra các quy định bổ sung. Chẳng hạn, về hình thức, các quy định có liên quan của Luật này chỉ dừng ở mức độ chừng mực, theo đó, quyết định hành chính có thể được ban hành dưới dạng văn bản, qua phương tiện điện tử, bằng lời nói hoặc bằng các hình thức khác; quyết định hành chính bằng văn bản, quyết định hành chính điện tử phải có căn cứ (cơ sở) ban hành (Điều 39). Về thủ tục, việc tham gia giải trình và cho phép kiểm tra hồ sơ là những yêu cầu thủ tục quan trọng nhất trong hoạt động ban hành quyết định hành chính. Quyền được giải trình quy định tại Điều 28 là quyền quan trọng nhất của những người tham gia thủ tục ban hành quyết định hành chính. Họ phải được trao cơ hội đưa ra ý kiến bình luận về tất cả các tình tiết khách quan phù hợp với nội dung của quyết định. Người có thẩm quyền không được đưa ra quyết định dựa trên những trường hợp mà người tham gia thủ tục không được đưa ra ý kiến bình luận và phải thể hiện trong phần căn cứ ra quyết định rằng người có thẩm quyền đã lưu ý đến những đề xuất của người tham gia thủ tục hành chính[6].
Các yêu cầu về tính hợp pháp cũng như những căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính do Tòa án thực hiện đều không được quy định trong văn bản pháp luật; Luật Thủ tục hành chính liên bang chỉ đề cập đến một số khía cạnh đặc biệt (Điều 37(1) và 40). Lý do của việc thiếu các quy định này thuộc về vai trò quan trọng của lý luận pháp luật và học thuyết pháp lý do các học giả xây dựng. Tòa án và các học giả xác định các yếu tố của tính hợp pháp. Sau đó, các học giả phân loại, hệ thống hóa, bàn luận và trình bày chúng trong những bài báo khoa học, giáo trình, sách. Cách thức này tạo điều kiện cho sự linh hoạt hơn so với việc điều chỉnh bằng các văn bản pháp luật. Ở các quốc gia mà lý luận pháp luật và học thuyết pháp lý chưa thể thực hiện được chức năng này, việc điều chỉnh cụ thể bằng văn bản pháp luật là điều cần thiết. Tuy nhiên, cần phải để mở nhằm tạo điều kiện cho những nội dung mới và tránh liệt kê cố định các yếu tố của tính hợp pháp.
Nghiên cứu Luật Thủ tục hành chính năm 1976 của Đức cho thấy ưu điểm nổi bật là xây dựng được một luật khung có tính ổn định cao. Luật này được ban hành cách đây 50 năm nhưng cơ bản rất ít sửa đổi, bảo đảm sự nhất quán giữa pháp luật liên bang và các bang, đồng thời, tạo không gian cho sự phát triển linh hoạt của học thuyết pháp lý. Như vậy, Luật Thủ tục hành chính Liên bang năm 1976 của Đức có thể gợi mở nhiều ý tưởng cho việc xây dựng và ban hành một luật tương tự về thủ tục ban hành quyết định hành chính ở Việt Nam với tính chất là một luật chung, mang tính chất khung điều chỉnh các vấn đề mang tính nguyên tắc. Các chi tiết có liên quan khác có thể được quy định trong các luật chuyên ngành.
2. Pháp luật về ban hành quyết định hành chính tại Nhật Bản
Về thủ tục ban hành quyết định hành chính, Nhật Bản đã ban hành Luật Thủ tục hành chính năm 1993[7], đặt ra những quy định chung về thủ tục ban hành các quyết định hành chính, các hướng dẫn và thông báo hành chính và thủ tục hành chính ban hành các lệnh hành chính. Như vậy, xét về phương diện thủ tục ban hành quyết định hành chính Việt Nam có thể nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của Nhật Bản về Luật Thủ tục hành chính năm 1993 để ban hành một đạo luật tương tự. Luật Thủ tục hành chính năm 1993 của Nhật Bản có một số nội dung quan trọng sau[8]:
Thứ nhất, quyết định hành chính được hiểu là các quyết định và hành vi thực hiện quyền lực công của các cơ quan hành chính nhà nước. Có thể hiểu đây là các quyết định hành chính cá biệt, dùng để giải quyết các vụ việc cụ thể của các cơ quan hành chính.
Thứ hai, quy định về thủ tục ban hành các quyết định hành chính và quy định về thủ tục ban hành các hướng dẫn hành chính, thông báo hành chính hay các lệnh hành chính[9].
Thứ ba, thể hiện rõ nét yêu cầu công khai, minh bạch, bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của các đối tượng chịu sự tác động của quyết định hành chính. Luật chia quyết định hành chính thành hai nhóm: “quyết định hành chính có lợi” gồm các quyết định cho phép, chứng nhận, cấp phép thông qua đó mang lại lợi ích cho đối tượng và “quyết định hành chính bất lợi” gồm những quyết định áp đặt các nghĩa vụ hoặc hạn chế các quyền của đối tượng bị áp dụng và tương ứng với các nhóm này là những quy định đặc thù liên quan đến trình tự, thủ tục ban hành. Đối với các quyết định hành chính có lợi, Luật quy định một số thủ tục thực hiện chủ yếu để bảo đảm yêu cầu minh bạch, công khai, bảo đảm quyền lợi cho đối tượng chịu sự tác động của quyết định hành chính gồm: (i) công khai các tiêu chuẩn xem xét giải quyết yêu cầu của cá nhân, tổ chức; (ii) công bố thời hạn giải quyết; (iii) tiếp nhận yêu cầu của đối tượng và hoàn thiện thông tin hồ sơ; (iv) tổ chức đối thoại để lắng nghe ý kiến của những người khác. Đối với các quyết định hành chính bất lợi, Luật có nhiều quy định chi tiết bảo đảm yêu cầu minh bạch, công khai, bảo đảm quyền lợi cho đối tượng chịu sự tác động của quyết định hành chính, trong đó, có những quy định chung: (i) ban hành các tiêu chuẩn cụ thể để ban hành các quyết định hành chính bất lợi; (ii) thông báo lý do việc ban hành quyết định hành chính bất lợi; (iii) thủ tục về giải trình ý kiến và những quy định chi tiết liên quan đến thủ tục; (iv) đối thoại chính thức; (v) giải thích và bác bỏ các ý kiến giải trình.
Có thể thấy, ưu điểm nổi bật của mô hình Nhật Bản là cách tiếp cận hướng đến bảo vệ quyền lợi của người dân thông qua sự phân biệt rõ ràng giữa hai loại quyết định có lợi và bất lợi với các thủ tục tương ứng. Cách tiếp cận này mang tính thực dụng, dễ áp dụng và có giá trị tham chiếu cao cho Việt Nam. Vì vậy, Việt Nam có thể nghiên cứu tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của Nhật Bản về phân chia quyết định hành chính thành có lợi và bất lợi trong quá trình xây dựng Luật về thủ tục ban hành quyết định hành chính, bởi việc phân nhóm này giúp xác định rõ hơn các thủ tục bảo vệ quyền của đối tượng tương ứng với từng loại quyết định.
3. Pháp luật về ban hành quyết định hành chính tại Úc
Trong hệ thống pháp luật hành chính của Úc, có một số điểm nổi bật, quan trọng liên quan đến vấn đề ban hành quyết định hành chính như sau:
Thứ nhất, việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật (dưới luật) được điều chỉnh trong Luật Về văn bản pháp quy năm 2003. Luật này được ban hành nhằm mục đích bảo đảm chất lượng của các văn bản pháp quy được ban hành, bảo đảm hoạt động ban hành văn bản pháp quy được thực hiện trên cơ sở có sự tham vấn phù hợp với các cá nhân, tổ chức có liên quan, bảo đảm cho công chúng được tiếp cận với các văn bản pháp quy, bảo đảm cơ chế kiểm tra, giám sát của Quốc hội đối với hoạt động ban hành văn bản pháp quy[10].
Thứ hai, khác với Đức và Nhật Bản[11], Úc không ban hành Luật Thủ tục hành chính có nội dung điều chỉnh các hoạt động ban hành quyết định hành chính (cá biệt). Tuy nhiên, gián tiếp điều chỉnh nội dung này, Luật Quyết định hành chính (kiểm tra tư pháp) năm 1977 chứa đựng những quy định phản ánh những yêu cầu đặt ra đối với hoạt động ban hành quyết định hành chính. Nói cách khác, Luật Quyết định hành chính (kiểm tra tư pháp) năm 1977 của Úc không trực tiếp điều chỉnh hoạt động ban hành quyết định hành chính mà thực chất là đạo luật điều chỉnh hoạt động giải quyết việc kiện tụng các quyết định hành chính tại Tòa án. Luật Quyết định hành chính (kiểm tra tư pháp) năm 1977 pháp điển hóa tương đối đầy đủ các nguyên tắc của thông luật liên quan đến việc kiểm tra tư pháp các quyết định hành chính, đặc biệt, những căn cứ để làm cơ sở đánh giá tính hợp pháp của các quyết định hành chính là đối tượng của hoạt động kiểm tra tư pháp. Những căn cứ này thể hiện các yêu cầu đặt ra đối với hoạt động ban hành quyết định hành chính của các chủ thể có thẩm quyền. Úc là quốc gia có truyền thống pháp luật án lệ và các phán quyết của Tòa án là nguồn pháp luật truyền thống luôn được viện dẫn trong quá trình áp dụng pháp luật. Vì vậy, nếu các nguyên tắc pháp luật liên quan đến hoạt động ban hành quyết định hành chính trong Luật Quyết định hành chính (kiểm tra tư pháp) năm 1977 có dừng lại ở nội dung chung thì các phán quyết có liên quan của Tòa án sẽ đưa ra những giải thích chi tiết và trở thành những nguyên tắc pháp luật được áp dụng chung.
Thứ ba, ngoài các quy định của Luật Quyết định hành chính (kiểm tra tư pháp) năm 1977, các luật chuyên ngành như Luật Nhập cư năm 1958 cũng có các quy định trực tiếp điều chỉnh các vấn đề có liên quan đến hoạt động ban hành quyết định hành chính trong lĩnh vực chuyên ngành. Các quy định pháp luật này cùng với các quy định pháp luật mang tính nguyên tắc chung tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động ban hành quyết định hành chính trong các lĩnh vực có liên quan.
Mặc dù hầu như không trực tiếp đưa ra những quy định liên quan đến hoạt động ban hành quyết định hành chính, nhưng bằng quy định liên quan đến kiểm tra tư pháp các quyết định hành chính, Luật Quyết định hành chính (kiểm tra tư pháp) năm 1977 của Úc gián tiếp xác định các yêu cầu đối với hoạt động ban hành quyết định hành chính của các chủ thể có thẩm quyền đưa ra các quyết định hành chính.
Luật Quyết định hành chính (kiểm tra tư pháp) năm 1977 đưa ra định nghĩa về quyết định hành chính được áp dụng trong Luật này. Dù có sự khác biệt về cách diễn đạt, về bản chất “quyết định hành chính” được định nghĩa trong Luật này của Úc cũng là quyết định cá biệt, giống như sự điều chỉnh trong Luật Thủ tục hành chính của Đức. Điều 3 Luật Quyết định hành chính (kiểm tra tư pháp) năm 1977 quy định Luật này được áp dụng đối với các quyết định có tính chất hành chính được ban hành, được đề xuất ban hành hoặc được yêu cầu phải ban hành theo quy định của văn bản quy phạm pháp luật hoặc do người có thẩm quyền hay cơ quan có thẩm quyền theo quy định của văn bản quy phạm phạm pháp luật ban hành, đề xuất ban hành hay yêu cầu ban hành. Thông qua các quy định được giải thích trong Luật này về cụm từ “có tính chất hành chính” cũng như các phán quyết có liên quan do các Tòa án của Úc ban hành, quyết định hành chính được Luật này áp dụng về bản chất là các quyết định cá biệt (quyết định áp dụng pháp luật). Luật Quyết định hành chính (kiểm tra tư pháp) năm 1977 không đặt ra mục đích áp dụng đối với các văn bản quy phạm pháp luật (dưới luật). Những yêu cầu đặt ra đối với hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật (dưới luật) tuân theo các yêu cầu được quy định trong Luật Về văn bản quy phạm pháp luật năm 2003.
Về cơ bản, các yêu cầu đặt ra đối với hoạt động ban hành quyết định hành chính theo quy định của pháp luật Úc được xác định như sau:
(i) Quyết định hành chính được ban hành trên cơ sở tuân thủ nguyên tắc công bằng về thủ tục[12]. Về căn bản, “công bằng về thủ tục” trong hoạt động ban hành quyết định hành chính đòi hỏi: trong quá trình ban hành quyết định hành chính, chủ thể có thẩm quyền phải bảo đảm cho đối tượng có các quyền và lợi ích hợp pháp bị ảnh hưởng bởi quyết định hành chính sẽ ban hành được thực hiện việc chất vấn, giải trình về vụ việc của mình; trong quá trình ban hành quyết định hành chính, chủ thể có thẩm quyền không được thiên vị đối với bất kỳ đối tượng nào.
(ii) Quyết định hành chính phải được ban hành trên cơ sở tuân thủ các yêu cầu về thủ tục được pháp luật quy định đối với hoạt động ban hành quyết định đó.
(iii) Chủ thể đã ban hành ra quyết định phải là chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật.
(iv) Quyết định hành chính phải được ban hành phù hợp với mục đích của văn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở để ban hành.
(v) Quyết định hành chính phải được ban hành trên cơ sở sử dụng đúng thẩm quyền của chủ thể ban hành quyết định hành chính đã được pháp luật quy định[13]. Luật Quyết định hành chính (kiểm tra tư pháp) năm 1977 của Úc đưa ra những quy định chi tiết, cụ thể hóa nội dung của yêu cầu này như: không cân nhắc, xem xét những yếu tố không phù hợp khi đưa ra quyết định; không thực hiện thẩm quyền nằm ngoài mục đích được đặt ra khi pháp luật trao thẩm quyền đó cho chủ thể thực hiện; không được thực hiện thẩm quyền một cách bất hợp lý theo đó không một chủ thể bình thường nào trong trường hợp đó lại xử sự như vậy… Nếu chỉ căn cứ vào những quy định chung thì khó có thể hình dung nội dung cụ thể của mỗi yêu cầu này. Với truyền thống pháp luật án lệ, việc xác định những nội dung cụ thể này được gắn với phán quyết của các vụ việc cụ thể có liên quan. Thông qua những phán quyết này, nội dung pháp luật của những yêu cầu đối với hoạt động ban hành quyết định hành chính về khía cạnh này được xác định một cách rõ ràng.
(vi) Quyết định hành chính được ban hành trên cơ sở áp dụng đúng pháp luật.
(vii) Quyết định hành chính được ban hành trên cơ sở không có sự ảnh hưởng hoặc kết quả của sự lừa dối.
(viii) Quyết định hành chính được ban hành trên cơ sở có đầy đủ chứng cứ hoặc tài liệu để làm cơ sở cho việc ban hành quyết định theo quy định của pháp luật.
Cùng với những quy định về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của các quyết định hành chính, Luật này cũng quy định liên quan đến thực hiện nghĩa vụ cung cấp những lý do (cơ sở) của việc ban hành quyết định hành chính cho các đối tượng có liên quan (các cơ quan tài phán, cơ quan thanh tra, luật sư…) khi được yêu cầu. Theo quy định của pháp luật, chủ thể ban hành quyết định hành chính phải có nghĩa vụ cung cấp văn bản nêu rõ lý do (cơ sở) của việc đưa quyết định đó khi được yêu cầu trong trường hợp:
- Quyết định đó bị khiếu kiện tại cơ quan tài phán hành chính phúc thẩm;
- Quyết định đó bị khiếu kiện tại Tòa án theo quy định của Luật Về quyết định hànhchính (kiểm tra tư pháp) năm 1977[14]. - Khi văn bản luật có liên quan yêu cầu phải cung cấp văn bản này khi thông báo cho đối tượng bị tác động/ảnh hưởng bởi quyết định hành chính đó.
Thực tiễn pháp luật hành chính của Úc liên quan đến việc quy định những vấn đề về ban hành hành quyết định hành chính cho thấy vai trò quan trọng của những quy định mang tính chất nguyên tắc chung, bao trùm, làm cơ sở cho việc giải thích khi áp dụng pháp luật nhằm giải quyết các vụ việc cụ thể phát sinh. Dù chỉ là những quy định xác định căn cứ (cơ sở) đánh giá tính hợp pháp của các quyết định hành chính, gián tiếp đặt ra những yêu cầu đối với hoạt động ban hành quyết định hành chính, những quy định này tạo thành khung pháp luật định hướng hoạt động ban hành quyết định hành chính. Do sự đa dạng về nội dung của hoạt động ban hành các quyết định hành chính, việc xác lập đầy đủ các quy định chi tiết trong một văn bản pháp luật vấn đề phức tạp và tốn nhiều công sức. Vì thế, việc xác lập các quy định khung, làm cơ sở cho việc hình thành những nội dung điều chỉnh pháp luật chi tiết là giải pháp phù hợp. Cùng với điều này, vai trò của án lệ trong xây dựng và áp dụng pháp luật cũng là vấn đề cần xem xét đối với các nước theo truyền thống pháp luật châu Âu.
Từ những nhận định trên cho thấy, Việt Nam có thể nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc các kinh nghiệm này trong quá trình xem xét xây dựng và ban hành Luật Ban hành quyết định hành chính. Việc đặt ra mục tiêu ban hành một văn bản luật điều chỉnh tương đối toàn diện các vấn đề liên quan đến hoạt động ban hành quyết định hành chính là yêu cầu chính đáng. Tuy nhiên, do tính chất đa dạng, phức tạp của vấn đề điều chỉnh, cần phải xác định các nội dung chi tiết liên quan đến quyết định hành chính ở lĩnh vực nào cần được quy định ở những văn bản luật chuyên ngành tương ứng. Luật Ban hành quyết định hành chính cần xác định là luật khung, bao hàm các quy định mang tính nguyên tắc chung, không đi vào các quy định mang tính chi tiết. Phần quy định mang tính chi tiết là nhiệm vụ của các văn bản luật chuyên ngành.
4. Một số gợi mở đối với Việt Nam từ kinh nghiệm pháp luật của của Đức, Nhật Bản và Úc
Nghiên cứu kinh nghiệm pháp luật về ban hành quyết định hành chính của Đức, Nhật Bản và Úc cho thấy, Việt Nam có thể nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của các quốc gia này liên quan đến phương pháp tiếp cận vấn đề và những nội dung xây dựng, hoàn thiện pháp luật về ban hành quyết định hành chính, cụ thể:
Thứ nhất, những hình thức văn bản pháp luật phản ánh các quy định pháp luật liên quan đến hoạt động ban hành quyết định hành chính trong pháp luật của các quốc gia trên thế giới, kể cả các quốc gia có hệ thống pháp luật hành chính phát triển là đa dạng và linh hoạt. Mặc dù những quy định pháp luật đó có thể trong Luật Thủ tục hành chính ở Đức, Nhật Bản hay Luật Quyết định hành chính (kiểm tra tư pháp) của Úc, nhưng điều cơ bản xuyên suốt là pháp luật của các quốc gia này xác lập những quy định pháp luật mang tính nguyên tắc nền tảng cho hoạt động ban hành quyết định hành chính. Những quy định này góp phần, điều chỉnh hiệu quả hoạt động ban hành quyết định hành chính. Vì thế, khi xây dựng và hoàn thiện pháp luật về ban hành quyết định hành chính ở Việt Nam, việc quan trọng không phải là ban hành một Luật có tên gọi là Luật Thủ tục hành chính hay Luật Ban hành quyết định hành chính, mà cần nhận thức rõ tầm quan trọng của những quy định pháp luật mang tính nguyên tắc chung đặt cơ sở pháp lý nền tảng cho việc điều chỉnh hoạt động ban hành quyết định hành chính.
Thứ hai, xây dựng và hoàn thiện pháp luật trong điều kiện hệ thống pháp luật chuyển đổi như Việt Nam có điều kiện thuận lợi từ việc nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm pháp luật của các nước phát triển. Tuy vậy, Việt Nam cần xác định, không nên rập khuôn máy móc mà cần nghiên cứu tiếp thu có chọn lọc những ưu điểm được coi là nổi trội trong quy định pháp luật của từng quốc gia mà Việt Nam tham khảo kinh nghiệm. Chẳng hạn, khi xem xét về nội dung căn cứ đánh giá tính hợp pháp của các quyết định hành chính, thực tiễn cho thấy pháp luật hành chính của Đức không có quy định pháp luật cụ thể liên quan đến nội dung này mà được giải quyết thông qua vai trò của Tòa án và các học giả. Tuy nhiên, ở Việt Nam, việc điều chỉnh bằng văn bản pháp luật về vấn đề này là cần thiết.
Thứ ba, về những nội dung xây dựng, hoàn thiện pháp luật:
(i) Việc xây dựng Luật chứa đựng những quy định mang tính nguyên tắc chung liên quan đến hoạt động ban hành quyết định hành chính là lựa chọn phù hợp đối với Việt Nam; vấn đề đặt ra là các nhà làm luật của Việt Nam cần xác định đúng những nội dung nào mang tính nguyên tắc sẽ được đưa vào Luật này còn những vấn đề nào sẽ được quy định trong các Luật chuyên ngành có liên quan.
(ii) Việc hoàn thiện pháp luật về ban hành quyết định hành chính ở Việt Nam cần xác định rõ phạm vi điều chỉnh các vấn đề liên quan trong lĩnh vực này là các quyết định hành chính cá biệt; đồng thời, cần xây dựng khái niệm chung, thống nhất về quyết định hành chính, theo đó, Việt Nam có thể nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của Đức trong việc quy định khái niệm về quyết định hành chính trong quá trình xây dựng Luật Thủ tục hành chính.
(iii) Việc hoàn thiện pháp luật ban hành quyết định hành chính ở Việt Nam cần tập trung giải quyết những vấn đề mang tính cốt lõi do yêu cầu của các nguyên tắc pháp quyền đặt ra, gồm: các quy định về thủ tục hành chính, về ban hành quyết định hành chính bảo đảm công khai, minh bạch, bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng tác động của quyết định hành chính; kiểm soát việc lạm quyền của chủ thể ban hành quyết định hành chính thông qua các quy định về quyền tự định liệu; các quy định về căn cứ đánh giá tính hợp pháp làm cơ sở cho kiểm soát hoạt động ban hành quyết định hành chính và xử lý các quyết định hành chính khiếm khuyết.
Kết luận
Nghiên cứu so sánh kinh nghiệm của Đức, Nhật Bản và Úc về thủ tục ban hành quyết định hành chính cho thấy, dù có sự khác biệt đáng kể về truyền thống pháp luật và hình thức tổ chức hệ thống pháp luật hành chính, các quốc gia này đã xác lập được nền tảng pháp lý vững chắc cho hoạt động ban hành quyết định hành chính trên cơ sở công khai, minh bạch, bảo vệ quyền giải trình của người dân và kiểm soát quyền lực nhà nước. Vì vậy, Việt Nam có thể nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc những kinh nghiệm này để khẳng định sự cần thiết và tính đúng đắn của định hướng ban hành một đạo luật điều chỉnh thủ tục ban hành quyết định hành chính. Đạo luật cần được xác định là luật khung mang tính nguyên tắc, tập trung vào các nội dung bảo đảm yêu cầu pháp quyền trong hoạt động ban hành các quyết định hành chính. Trên cơ sở đó, các luật chuyên ngành sẽ cụ thể hóa các quy định phù hợp với đặc thù từng lĩnh vực.
PGS. TS. Nguyễn Văn Quang
Phó Hiệu trưởng Trường Đại học Luật Hà Nội
[1]. Österreichisches Bundesgesetz über das allgemeine Verwaltungsverfahren [Austrian Federal General Administrative Procedure Act] (Luật thủ tục hành chính liên bang của CH Áo ban hành ngày 21/7/1925 và Administrative Procedure Act (APA) (Luật thủ tục hành chính của Hoa Kỳ) ban hành ngày 11/6/1946.
[2]. Về thông tin chung liên quan đến Luật Thủ tục hành chính năm 1976 của Đức, Thomas Schimtz (2013), Thủ tục hành chính trong luật hành chính Đức, Hội thảo: Quyết định hành chính và thủ tục hành chính trong pháp luật của Đức, Pháp và Việt Nam, http://www.thomas-schmitz-hanoi.vn/, truy cập ngày 26/5/2026.
[3]. Xem: Thomas Schimtz, tlđd.
[4]. Xem: Đoạn thứ nhất, Điều 35 Luật Thủ tục hành chính liên bang.
[5]. Ví dụ: Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định rằng hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.
[6]. Xem: Maurer, Allge mei nes Verwaltungsrecht, 18th edition 2011, § 19 no. 20.
[7]. Xem: https://www.japaneselawtranslation.go.jp/en/laws/view/2874/en.
[8]. Phạm Hồng Quang (2015), Kinh nghiệm pháp luật về ban hành quyết định hành chính của Đức, Nhật Bản, Hàn Quốc, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, https://danchuphapluat.vn/kinh-nghiem-phap-luat-ve-ban-ha-nh-quyet-dinh-ha-nh-chinh-cu-a-duc-nhat-ba-n-ha-n-quoc-659.html, truy cập ngày 26/5/2026; Phạm Hồng Quang (2013), Kinh nghiệm của Nhật Bản về cơ chế kiểm soát việc ban hành quyết định hành chính, https://pbgdpl.gov.vn/Pages/chi-tiet-tin.aspx?ItemID=1736&l=Nghiencuutraodoi, truy cập ngày 26/5/2026.
[9]. Hướng dẫn hành chính (administrative guidance); thông báo hành chính (administrative notification) và lệnh hành chính (administrative order) đều được xác định cụ thể trong Luật Thủ tục hành chính năm 1993 của Nhật Bản.
[10]. Xem: Điều 3, Luật về văn bản pháp quy năm 2003 của Australia.
[11]. Luật thủ tục hành chính năm 1976 của Cộng hòa Liên bang Đức (bản dịch tiếng Anh), https:// www.refworld.org/legal/legislation/natlegbod/1976/en/63421, truy cập ngày 19/3/2024; Luật Thủ tục hành chính năm 1993 của Nhật Bản (bản dịch tiếng Anh), https://www.japaneselawtranslation.go.jp/en/laws/view/2874/en, truy cập ngày 19/3/2024; Luật thủ tục hành chính của Hoa Kỳ năm 1946, https://www.justice.gov/sites/default/files/jmd/legacy/2014/05/01/act-pl79-404.pdf, truy cập ngày 19/3/2024.
[12]. Nguyễn Văn Quang (2013), Căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, Tạp chí Luật học, số 11, tr.30-31.
[13]. Xem chi tiết khoản 2 Điều 5 Luật Quyết định hành chính (kiểm tra tư pháp) năm 1977.
[14]. Xem: Điều 13 Luật Quyết định hành chính (kiểm tra tư pháp) năm 1977.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Maurer, H., Allgemeines Verwaltungsrecht, 18th edition 2011, C.H. Beck.
2. Nguyễn Văn Quang (2013), Căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, Tạp chí Luật học, 11/2013, tr. 26-35.
3. Phạm Hồng Quang (2013), Kinh nghiệm của Nhật Bản về cơ chế kiểm soát việc ban hành quyết định hành chính, https://pbgdpl.gov.vn/Pages/chi-tiet-tin.aspx?ItemID=1736&l=Nghiencuutraodoi, truy cập ngày 26/5/2026.
4. Phạm Hồng Quang (2015), Kinh nghiệm pháp luật về ban hành quyết định hành chính của Đức, Nhật Bản, Hàn Quốc, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, https://danchuphapluat.vn/kinh-nghiem-phap-luat-ve-ban-ha-nh-quyet-dinh-ha-nh-chinh-cu-a-duc-nhat-ba-n-ha-n-quoc-659.html, truy cập ngày 26/5/2026.
5. Thomas Schimtz (2013), Thủ tục hành chính trong luật hành chính Đức, Hội thảo: Quyết định hành chính và thủ tục hành chính trong pháp luật của Đức, Pháp và Việt Nam.
