Abstract: Given that Vietnam's transportation infrastructure capital needs exceed budgetary capacity, land fund explotation has become a crucial solution. This study analyzes and evaluates the legal basis and international experience regarding the recovery of added value from land associated with infrastructure through transport-oriented urban development (TOD) models, land readjustment, and infrastructure-real estate integration. The results show that Vietnamese law is still limited in terms of mechanisms for differential land rent allocation, criteria for adjacent areas, and legal consistency. Based on this, the study proposes several solutions to improve the law in order to enhance the efficiency of land fund explotation for transportation infrastructure development.

Đặt vấn đề

Tại Việt Nam, nhu cầu vốn cho phát triển hạ tầng giao thông giai đoạn 2021 - 2030 rất lớn, ước tính khoảng 3 triệu tỷ đồng, trong đó đường bộ cần khoảng 1 triệu tỷ đồng để hoàn thành 5.000km cao tốc[1]. Nguồn lực ngân sách và tín dụng truyền thống không đáp ứng được yêu cầu này, đặt ra nhu cầu cấp thiết phải khai thác hiệu quả nguồn lực từ đất đai. Trong bối cảnh đó, Nghị quyết số 66-NQ/TW ngày 30/4/2025 của Bộ Chính trị về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới định hướng đổi mới pháp luật theo tư duy kiến tạo, coi pháp luật là công cụ thúc đẩy và khơi thông nguồn lực phát triển. Vì vậy, nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế là cần thiết nhằm hoàn thiện cơ chế khai thác giá trị gia tăng từ đất gắn với phát triển hạ tầng giao thông, phù hợp với điều kiện Việt Nam.

1. Khái quát chung về khai thác quỹ đất tạo vốn phát triển kết cấu hạ tầng giao thông

Thực tế cho thấy, các dự án giao thông lớn thường làm tăng mạnh giá trị đất đai khu vực lân cận do cải thiện kết nối và thúc đẩy phát triển thương mại, dịch vụ. Tuy nhiên, nếu không có cơ chế điều tiết kịp thời, phần giá trị gia tăng này dễ rơi vào nhóm đầu cơ, dẫn đến tình trạng “găm giữ đất”[2], làm méo mó thị trường và tạo giá đất ảo, trong khi Nhà nước lại thiếu nguồn lực tái đầu tư hạ tầng. Để khắc phục bất cập này, nhiều quốc gia áp dụng mô hình quỹ đất công và cơ chế thu hồi giá trị đất đai, theo đó, Nhà nước chủ động nắm giữ hoặc kiểm soát đất tại khu vực có tiềm năng tăng giá, sau đó thu hồi phần giá trị gia tăng thông qua đấu giá, cho thuê hoặc sử dụng công cụ tài chính khác. Về bản chất, đây là cơ chế thu lại “địa tô chênh lệch” có nguồn gốc từ đầu tư công, nhằm tái phân bổ cho lợi ích chung và bảo đảm phát triển hạ tầng bền vững. Vì vậy, việc Nhà nước thu hồi lại để phục vụ lợi ích chung là hợp lý và cần thiết.

Ở Việt Nam, Luật Đất đai năm 2024 đã bước đầu luật hóa cách tiếp cận này khi cho phép thu hồi đất tại các khu vực phụ cận dự án giao thông, đặc biệt, các điểm kết nối và khu vực có tiềm năng phát triển[3]. Đây là bước tiến quan trọng, tạo cơ sở pháp lý khai thác quỹ đất chủ động thay vì bị động sau khi hình thành hạ tầng. Cơ chế này kết hợp giữa quy hoạch và tài chính, trong đó, Nhà nước khai thác giá trị gia tăng từ đất thông qua thu hồi, đấu giá hoặc phát triển đô thị, đồng thời, tái đầu tư nguồn thu cho hạ tầng, hình thành vòng tuần hoàn tài chính khép kín. Cơ chế này giúp nâng cao hiệu quả sử dụng đất, giảm phụ thuộc ngân sách và hạn chế áp lực nợ công. Đồng thời, định hướng phát triển đô thị theo quy hoạch, đặc biệt, quanh nhà ga và nút giao thông theo mô hình giao thông công cộng, qua đó, hạn chế phát triển dàn trải, tự phát.

Như vậy, khai thác quỹ đất để tạo vốn cho hạ tầng giao thông là giải pháp chiến lược, vừa huy động nguồn lực, vừa định hướng phát triển đô thị. Nếu được triển khai đồng bộ, cơ chế này sẽ góp phần hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, doanh nghiệp và người dân, đồng thời, tạo nền tảng phát triển bền vững trong dài hạn.

2. Kinh nghiệm quốc tế về khai thác quỹ đất tạo vốn phát triển kết cấu hạ tầng giao thông

Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế cho thấy, khai thác quỹ đất nhằm tạo vốn phát triển kết cấu hạ tầng giao thông không chỉ là giải pháp tài chính mà còn là vấn đề pháp lý then chốt, gắn với cơ chế thu hồi giá trị gia tăng từ đất và bảo đảm phân chia lợi ích hài hòa, công bằng giữa Nhà nước, doanh nghiệp và người dân.

2.1. Về thiết lập nguyên tắc khai thác quỹ đất: bảo đảm hài hòa lợi ích và tuân thủ nguyên tắc tỷ lệ (proportionality)

Thực tiễn tại Thái Lan, qua vụ Ashton Asoke cho thấy, cơ quan nhà nước từng cho phép doanh nghiệp sử dụng đất công làm lối tiếp cận dự án thương mại[4], nhưng pháp luật không quy định rõ tiêu chí đánh giá mối quan hệ giữa lợi ích công và lợi ích tư. Điều này dẫn đến cách diễn giải chặt chẽ của Tòa án, theo đó, việc sử dụng đất công không phục vụ đúng mục đích công cộng và toàn bộ dự án bị bác bỏ. Từ đó cho thấy, nếu không lượng hóa rõ tỷ lệ lợi ích công - tư, đặc biệt, trong các mô hình TOD, nơi lợi ích công và tư đan xen, rủi ro pháp lý sẽ rất lớn, dễ dẫn đến cách hiểu khác nhau, nguy cơ bị tuyên vô hiệu và phát sinh xung đột về quyền tài sản của người dân và nhà đầu tư.

Không chỉ dừng ở rủi ro pháp lý, việc thiếu cơ chế chia sẻ lợi ích còn gây ra hệ quả xã hội rõ rệt. Tại Ghana[5] và Trung Quốc[6], nhiều dự án thu hồi đất quy mô lớn ở vùng ven đã phát sinh tranh chấp kéo dài do cách bồi thường không thỏa đáng. Người dân thường chỉ được tính bồi thường theo giá trị sử dụng hiện tại, như hoa màu hoặc thu nhập canh tác. Trong khi tiềm năng gia tăng giá trị của đất sau khi được đầu tư hạ tầng thường không được tính đến, dẫn đến bất cập khi người dân bị thu hồi đất không được hưởng phần giá trị gia tăng này, sinh kế bị ảnh hưởng và khoảng cách lợi ích giữa các bên ngày càng gia tăng. Trong bối cảnh thiếu cơ chế chia sẻ lợi ích hợp lý, xung đột trở nên khó tránh khỏi, kéo theo khiếu kiện phát sinh và kéo dài, đồng thời, làm suy giảm niềm tin của người dân vào chính sách. Về bản chất, đây là hệ quả của việc không điều tiết và phân bổ hợp lý “địa tô chênh lệch”, khi phần giá trị tăng chỉ tập trung vào một phía, dẫn đến sự mất cân bằng của hệ thống và làm suy giảm tính bền vững trong dài hạn.

Từ những kinh nghiệm trên cho thấy, thiết lập nguyên tắc hài hòa lợi ích và tính tỷ lệ tương xứng là điều kiện tiên quyết. Pháp luật cần quy định rõ cách xác định, phân bổ và giám sát phần giá trị gia tăng từ đất. Chỉ khi đó, việc khai thác quỹ đất mới hiệu quả về kinh tế, bảo đảm công bằng và ổn định xã hội.

2.2. Về lượng hóa “vùng phụ cận” và giải quyết vấn nạn “đầu cơ”, “găm giữ đất”

Trong thực tiễn, việc xác định phạm vi thu hồi đất dọc các tuyến giao thông không đơn giản; nếu ranh giới không rõ ràng, hiện tượng đầu cơ dễ phát sinh, khi một số chủ sử dụng đất cố tình giữ đất để chờ tăng giá, hay còn gọi là “holdout problem”[7], làm cho dự án chậm tiến độ và chi phí giải phóng mặt bằng tăng cao. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, để xử lý hiệu quả vấn đề này cần thiết lập các cơ chế linh hoạt và thị trường hơn, thay vì chỉ dựa vào biện pháp chuyển dịch đất đai bắt buộc mang tính hành chính.

Tại Nhật Bản, mô hình “tái điều chỉnh đất đai” (Land Readjustment)[8] được xem là giải pháp hiệu quả trong phát triển hạ tầng đô thị. Theo đó, Nhà nước không thu hồi toàn bộ đất, mà các chủ sử dụng đất cùng đóng góp một phần diện tích để xây dựng hạ tầng như đường giao thông, công viên; sau khi hoàn thiện, đất được sắp xếp lại[9], diện tích có thể giảm nhưng giá trị tăng lên đáng kể nhờ hạ tầng và kết nối tốt hơn. Cách tiếp cận này giúp người dân duy trì quyền sử dụng đất, đồng thời, được hưởng lợi từ sự gia tăng giá trị, qua đó, giảm xung đột, hạn chế tình trạng “găm giữ đất” và được coi là cơ chế chia sẻ địa tô chênh lệch tương đối bền vững.

Bên cạnh đó, việc xác định rõ “vùng phụ cận” (vicinity) cũng giữ vai trò then chốt trong bảo đảm minh bạch chính sách. Tại Hoa Kỳ, cơ chế “thưởng hệ số sử dụng đất” (FAR Bonus)[10] được áp dụng theo hướng cho phép tăng mật độ xây dựng trong khu vực gần các đầu mối giao thông công cộng như nhà ga, với phạm vi thường được xác định trong bán kính khoảng 400 - 800m. Đổi lại, nhà đầu tư phải thực hiện nghĩa vụ đóng góp cho cộng đồng thông qua xây dựng hạ tầng, không gian công cộng hoặc nộp phí phát triển. Cách tiếp cận này giúp lượng hóa rõ khu vực hưởng lợi từ hạ tầng, đồng thời, tạo cơ chế thu hồi giá trị gia tăng hợp lý mà không cần mở rộng thu hồi đất, qua đó, vừa khuyến khích đầu tư, vừa bảo đảm Nhà nước thu được phần giá trị tăng thêm.

2.3. Về kiểm soát rủi ro “độ trễ thời gian” và công cụ định giá thu hồi giá trị

Thách thức lớn trong khai thác quỹ đất là “độ trễ thời gian”, tức khoảng cách giữa thời điểm Nhà nước đầu tư hạ tầng và thời điểm thu hồi vốn từ giá trị đất. Trong điều kiện thị trường thuận lợi, đây có thể là cơ hội tạo nguồn thu lớn; nhưng khi thị trường biến động, rủi ro tài chính rất cao. Trường hợp Hà Lan với mô hình “ngân hàng đất đai toàn diện” (comprehensive land banking)[11] là minh chứng điển hình: chính quyền mua đất từ sớm, đầu tư hạ tầng rồi bán lại khi giá tăng. Tuy nhiên, sau khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008, thị trường bất động sản suy giảm mạnh, giá đất giảm trong khi chi phí đầu tư lớn, làm cho nhiều địa phương thua lỗ và gia tăng nợ công. Điều này cho thấy, rủi ro đáng kể nếu phụ thuộc vào việc thu hồi vốn từ biến động giá đất trong tương lai, đặc biệt, khi độ trễ đầu tư càng dài thì mức độ rủi ro càng lớn.

Để khắc phục rủi ro “độ trễ thời gian”, nhiều quốc gia sử dụng các công cụ tài chính linh hoạt nhằm phân bổ nguồn thu theo tiến độ phát triển thực tế. Tại Hoa Kỳ, cơ chế “Tài trợ qua gia tăng thuế” (Tax Increment Financing, TIF)[12] cho phép chính quyền phát hành trái phiếu để đầu tư hạ tầng, sau đó dùng phần tăng thu từ thuế bất động sản trong khu vực hưởng lợi để hoàn trả dần theo thời gian, qua đó, giảm phụ thuộc vào thu hồi vốn một lần và hạn chế rủi ro định giá. Tương tự, tại Hồng Kông, mô hình “Rail + Property”[13] gắn phát triển hạ tầng đường sắt với khai thác bất động sản ngay từ đầu, trong đó, quyền phát triển không gian phía trên nhà ga “air rights” được chuyển giao hoặc hợp tác khai thác để tạo nguồn thu song song với quá trình xây dựng. Cách tiếp cận này giúp rút ngắn đáng kể độ trễ thu hồi vốn, đồng thời, tạo dòng tiền ổn định và giảm thiểu rủi ro biến động giá đất trong tương lai.

3. Thực trạng pháp luật Việt Nam về khai thác quỹ đất tạo vốn phát triển kết cấu hạ tầng giao thông

Mặc dù Luật Đất đai năm 2024 và pháp luật về đối tác công tư (PPP) đã mở rộng cơ chế thu hồi đất vùng phụ cận để khai thác, song trên thực tế còn nhiều vướng mắc.

3.1. Về nguyên tắc khai thác quỹ đất

Điều 112 Luật Đất đai năm 2024 quy định: “việc phát triển, quản lý và khai thác quỹ đất phải tuân theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; bảo đảm công khai, minh bạch, hiệu quả và theo quy định của pháp luật; bảo đảm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, hỗ trợ tái định cư, an sinh xã hội, bố trí đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số để thực hiện chính sách theo quy định của Luật này”. Dù định hướng chung là đúng, việc kết hợp giữa Điều 112 và Nghị quyết số 254/2025/QH15 ngày 11/12/2025 của Quốc hội quy định một số cơ chế, chính sách tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong tổ chức thi hành Luật Đất đai (Nghị quyết số 254/2025/QH15) có thể dẫn đến một số hạn chế như sau:

Thứ nhất, khoảng trống trong lượng hóa và phân chia “địa tô chênh lệch”. Bên cạnh điểm nghẽn về công cụ kế hoạch, Điều 112 hoàn toàn thiếu các nguyên tắc cụ thể để lượng hóa sự hài hòa lợi ích. Pháp luật hiện hành vẫn chưa có cơ chế điều tiết rõ ràng phần giá trị đất tăng thêm (địa tô loại 2) không do sự đầu tư của người sử dụng đất tạo ra. Hệ quả là khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển hạ tầng, người dân bị thu hồi thường nhận mức bồi thường thấp và không được chia sẻ lợi ích từ giá trị đất tăng thêm, dẫn đến tình trạng bất bình đẳng, làm gia tăng khiếu nại và cản trở tiến độ giải phóng mặt bằng các dự án giao thông trọng điểm.

Thứ hai, nguyên tắc “phát triển bền vững” và “an sinh xã hội” mang tính hình thức. Yêu cầu phát triển quỹ đất phải bảo đảm an sinh xã hội, môi trường và hỗ trợ tái định cư chỉ dừng ở định hướng vĩ mô mà thiếu các tiêu chí ràng buộc mang tính định lượng. Sự lỏng lẻo này tạo kẽ hở cho lạm dụng, thể hiện rõ ở một số địa phương ưu tiên khai thác quỹ đất dọc các trục giao thông để “phân lô bán nền” thu lợi ích ngắn hạn, xem nhẹ những tác động tiêu cực đến quy hoạch dài hạn và môi trường sinh thái.

Thứ ba, kỹ thuật lập pháp thiếu cụ thể, dẫn đến nguy cơ đùn đẩy trách nhiệm trong tổ chức thực hiện. Luật thường sử dụng các quy định mang tính định khung như “theo quy định của pháp luật” mà thiếu nội hàm chi tiết và hướng dẫn cụ thể, làm giảm tính dẫn dắt và gây lúng túng cho địa phương khi áp dụng. Đặc biệt, trong bối cảnh mô hình chính quyền địa phương hai cấp mới đi vào vận hành, khi ranh giới thẩm quyền giữa các cấp chưa được phân định rõ ràng, tình trạng e dè, sợ sai và né tránh trách nhiệm càng có nguy cơ gia tăng, ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả quản lý và khai thác quỹ đất.

Thứ tư, việc thay đổi cơ chế pháp luật mới đã tạo xung đột giữa các công cụ quản lý, làm giảm hiệu quả thực thi. Điều 112 Luật Đất đai năm 2024 yêu cầu khai thác quỹ đất phải tuân theo “kế hoạch sử dụng đất”, trong khi Nghị quyết số 254/2025/QH15 bãi bỏ công cụ này để đơn giản hóa thủ tục. Sự thiếu thống nhất làm cho địa phương không có căn cứ áp dụng nhưng bị ràng buộc bởi quy định hiện hành, dẫn đến khó khăn và đình trệ trong triển khai các dự án thu hồi, phát triển quỹ đất, đặt ra yêu cầu phải sớm sửa đổi để bảo đảm tính đồng bộ của hệ thống pháp luật.

3.2. Điểm nghẽn trong xác định và thu hồi đất vùng phụ cận để tái định cư tại chỗ

Khoản 26 Điều 79 Luật Đất đai năm 2024 cho phép thu hồi đất tại vùng phụ cận các tuyến giao thông, tạo cơ sở quan trọng để hình thành quỹ đất phục vụ hạ tầng và tái định cư tại chỗ. Tuy nhiên, quá trình triển khai còn nhiều vướng mắc, đặc biệt, mối quan hệ với cơ chế tái định cư. Trước hết, pháp luật chưa có tiêu chí định lượng rõ ràng; khái niệm “có tiềm năng phát triển” mang tính định tính, chưa xác định cụ thể về phạm vi, quy mô hay cách đo lường giá trị gia tăng của đất. Vì vậy, việc xác định ranh giới thu hồi dễ mang tính tùy nghi, làm giảm tính minh bạch và gia tăng nguy cơ khiếu kiện.

Trên nền tảng thiếu tiêu chí định lượng, mâu thuẫn pháp lý với cơ chế tái định cư càng trở nên rõ nét. Luật Đất đai năm 2024 yêu cầu phải hoàn thành phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và bố trí chỗ ở trước khi ban hành quyết định thu hồi đất nhằm bảo đảm ổn định đời sống người dân. Tuy nhiên, với trường hợp tái định cư tại chỗ, quỹ đất xây dựng khu tái định cư nằm trong vùng phụ cận cần thu hồi, dẫn đến nghịch lý: muốn có đất để xây khu tái định cư thì phải thu hồi đất trước, nhưng nếu chưa có khu tái định cư thì lại chưa được phép thu hồi đất. Sự thiếu tương thích này tạo “vòng lặp bế tắc”, làm gián đoạn giải phóng mặt bằng, gia tăng chi phí và kéo dài thời gian thực hiện dự án, đồng thời, khuyến khích tâm lý “găm giữ đất” chờ chính sách rõ ràng hơn.

Để tháo gỡ vướng mắc này, pháp luật đã thiết kế một số cơ chế linh hoạt, cho phép trong các trường hợp như tái định cư tại chỗ hoặc theo tuyến công trình, Nhà nước được thu hồi đất trước khi hoàn thành bố trí tái định cư[14], đồng thời, chính quyền địa phương phải bảo đảm chỗ ở tạm cư và hỗ trợ người dân trong thời gian chờ[15]. Tuy nhiên, đây chỉ là giải pháp mang tính tình thế. Về lâu dài, cần tiếp cận từ khâu quy hoạch, theo đó, phải xác định sẵn quỹ đất tái định cư ngay từ đầu dự án và có thể yêu cầu nhà đầu tư đầu tư hạ tầng, bàn giao quỹ đất sạch để triển khai. Cách tiếp cận này giúp công tác tái định cư chủ động hơn, hạn chế phụ thuộc vào tiến độ thu hồi đất và giảm nguy cơ phát sinh ách tắc trong thực tiễn.

Bên cạnh đó, hiện hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ khi quy định về đất đai và giao thông chưa được kết nối chặt chẽ; pháp luật giao thông chủ yếu dừng ở hành lang an toàn công trình, trong khi chưa có tiêu chuẩn không gian cho TOD, làm hạn chế khả năng khai thác quỹ đất và tổ chức tái định cư hiệu quả.

3.3. Về định giá đất quỹ đất thanh toán cho dự án BT

Thực tế triển khai các dự án BT cho thấy tồn tại một khoảng “độ trễ thời gian” rất lớn. Nhà đầu tư thường hoàn thành và bàn giao công trình hạ tầng sớm (thời điểm T1). Tuy nhiên, việc giao quỹ đất thanh toán diễn ra muộn hơn nhiều (thời điểm T2). Khoảng cách này có thể kéo dài nhiều năm. Từ đó, phát sinh rủi ro phá vỡ nguyên tắc ngang giá. Theo quy định hiện hành, giá đất được xác định tại thời điểm giao đất (T2). Trong khi chi phí đầu tư đã phát sinh từ trước đó (T1). Khi thị trường biến động, giá đất tăng mạnh theo thời gian. Điều này làm cho giá trị quỹ đất thanh toán có thể cao hơn nhiều so với giá trị công trình BT. Về lý thuyết, cơ chế này có lợi cho Nhà nước, nhưng trên thực tế việc xác định lại giá trị tại thời điểm T2 phát sinh nhiều bất cập. Nhà đầu tư phải chờ đợi kéo dài, chịu chi phí cơ hội lớn, trong khi mức hỗ trợ lãi suất cho thời gian chậm giao đất, dù được pháp luật quy định, vẫn không theo kịp biến động của thị trường gây ra sự thiếu công bằng.

Bên cạnh rủi ro về độ trễ định giá, cơ chế tháo gỡ hiện hành tồn tại “điểm mờ” pháp lý nghiêm trọng đối với các dự án BT chuyển tiếp. Cụ thể, điểm b khoản 9 Điều 4 Nghị quyết số 254/2025/QH15 quy định: “Đối với quỹ đất được sử dụng để thanh toán hợp đồng BT đã ký kết theo quy định của pháp luật từ ngày 01/7/2025 đến trước ngày Nghị quyết này có hiệu lực mà chưa có quyết định giao đất, cho thuê đất thì thực hiện giao đất, cho thuê đất theo quy định của Nghị quyết này”. Theo quy định này, chỉ cho phép áp dụng quy định giao đất, cho thuê đất mới đối với các hợp đồng ký kết từ ngày 01/7/2025. Giới hạn thời gian này vô tình loại trừ và “đóng băng” khoảng 160 dự án được ký kết trong giai đoạn 2007 – 2025[16]. Thực tế, dù công trình đã hoàn thành và bàn giao từ lâu, các dự án này vẫn bị ách tắc thanh toán do vướng ba nút thắt phức tạp về: sự “lệch pha” giữa giá trị công trình và quỹ đất đối ứng[17]; vị trí quỹ đất bị thay đổi do điều chỉnh quy hoạch qua nhiều nhiệm kỳ; nội dung hợp đồng cũ chưa đúng hay không còn phù hợp với quy định pháp luật hiện hành[18]. Việc thiếu cơ chế xử lý mang tính hồi tố đã đẩy hàng loạt dự án vào thế bế tắc kéo dài, dẫn đến hệ lụy kép: nhà đầu tư bị “chôn vốn”, trong khi Nhà nước “bỏ hoang” quỹ đất, gây lãng phí khổng lồ nguồn lực của xã hội.

4. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả khai thác quỹ đất tạo vốn phát triển kết cấu hạ tầng giao thông

Để khắc phục các điểm nghẽn và khai thác hiệu quả nguồn lực đất đai phục vụ phát triển hạ tầng, cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật trên cơ sở tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế phù hợp và nhận diện rõ các bất cập từ thực tiễn. Trên cơ sở đó, có thể xác định ba nhóm giải pháp trọng tâm sau:

4.1. Hoàn thiện hệ thống nguyên tắc khai thác quỹ đất và điều tiết giá trị gia tăng

Thực tiễn quốc tế cho thấy, khi thiếu cơ chế chia sẻ lợi ích, rủi ro pháp lý và bất ổn xã hội rất dễ phát sinh. Vụ Ashton Asoke tại Thái Lan bị Tòa án tuyên vô hiệu do không lượng hóa được “lợi ích công - tư”. Tại Ghana và Trung Quốc, nhiều tranh chấp kéo dài vì người dân không được hưởng phần giá trị tăng thêm của đất. Những kinh nghiệm này đặt ra yêu cầu phải hoàn thiện Điều 112 Luật Đất đai năm 2024 theo hướng cụ thể và thực chất hơn như sau:

“Điều 112 (đề xuất sửa đổi). Nguyên tắc phát triển, quản lý và khai thác quỹ đất

1. Việc phát triển, quản lý và khai thác quỹ đất phải tuân thủ chỉ tiêu sử dụng đất trong phương án phân bổ và khoanh vùng đất đai của quy hoạch tỉnh được phân bổ đến đơn vị hành chính cấp xã; bảo đảm tính công khai, minh bạch, hiệu quả và phù hợp với cơ chế thị trường dưới sự quản lý của Nhà nước;

2. Bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư, người sử dụng đất và cộng đồng dân cư. Việc phân bổ lợi ích từ đất đai phải công bằng; thiết lập cơ chế chia sẻ hợp lý phần giá trị tăng thêm từ đất do đầu tư hạ tầng, thay đổi quy hoạch và chuyển mục đích sử dụng đất mang lại;

3. Việc thu hồi, tạo lập và khai thác quỹ đất phải tuân thủ nguyên tắc tương xứng; bảo đảm sự giới hạn ở mức độ cần thiết, tương xứng giữa mục tiêu lợi ích công cộng và mức độ can thiệp vào quyền tài sản, quyền sử dụng đất của người dân;

4. Nhà nước chủ động thu hồi và điều tiết phần giá trị gia tăng từ đất không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại thông qua các công cụ tài chính, thuế và định giá. Nguồn thu này được ưu tiên phân bổ cho phát triển kết cấu hạ tầng, không gian công cộng, nhà ở xã hội, tái định cư và phục hồi sinh kế bền vững cho người có đất bị thu hồi;

5. Việc khai thác quỹ đất phải gắn với mục tiêu phát triển bền vững; không làm suy thoái tài nguyên đất, biến đổi tiêu cực cảnh quan, môi trường và phải gắn kết chặt chẽ với các chính sách bảo đảm an sinh xã hội;

6. Tổ chức phát triển quỹ đất hoạt động theo nguyên tắc chuyên trách, độc lập và minh bạch; được giao quyền chủ động trong tạo lập, quản lý và khai thác quỹ đất theo cơ chế thị trường nhằm tạo lập, phát triển quỹ đất sạch phục vụ phát triển kinh tế - xã hội;

7. Chính phủ quy định chi tiết về tiêu chí xác định vùng phụ cận, phương pháp định lượng giá trị gia tăng từ đất, cơ chế chia sẻ lợi ích và các công cụ tài chính để điều tiết địa tô chênh lệch”. Các đề xuất cần gắn trực tiếp với cơ chế thực thi. Trước hết, nguyên tắc hài hòa lợi ích phải được cụ thể hóa bằng cơ chế chia sẻ “địa tô chênh lệch”, theo đó, giá trị gia tăng từ đất sau đầu tư hạ tầng được phân bổ cho hạ tầng công cộng, nhà ở xã hội và phục hồi sinh kế. Tiếp đến, nguyên tắc tương xứng cần được xác định như giới hạn pháp lý của quyền thu hồi đất, bảo đảm chỉ thực hiện khi thật sự cần thiết và phù hợp với lợi ích công cộng. Trên cơ sở đó, yêu cầu phát triển bền vững phải gắn với tái đầu tư giá trị đất cho không gian công cộng và an sinh xã hội, tránh khai thác ngắn hạn. Đồng thời, cần một tổ chức phát triển quỹ đất chuyên trách, độc lập, có quyền chủ động trong bồi thường, ứng vốn và tạo lập quỹ đất sạch. Cuối cùng, cần cụ thể hóa bằng các tiêu chí định lượng về vùng phụ cận, phương pháp xác định giá trị gia tăng và cơ chế chia sẻ lợi ích, làm cầu nối giữa nguyên tắc và thực tiễn áp dụng.

4.2. Cụ thể hóa tiêu chí “vùng phụ cận” và cơ chế tái điều chỉnh đất đai

Để khắc phục tính định tính của cụm từ “có tiềm năng phát triển”, thiếu tiêu chí chung trong xác định phạm vi thu hồi đất và tháo gỡ nút thắt trong công tác giải phóng mặt bằng, bồi thường, cần ban hành nghị định hướng dẫn với hai công cụ rõ ràng, dễ áp dụng:

Thứ nhất, lượng hóa rõ ranh giới “vùng phụ cận” theo tiêu chuẩn không gian và tích hợp công cụ điều tiết. Thay vì xác định tùy nghi, phạm vi này nên được quy định dựa trên quy hoạch đô thị, có thể theo khoảng cách đi bộ từ 0,5 - 1km quanh nhà ga hoặc bán kính khoảng 1.000m theo mô hình TOD đang áp dụng tại Thành phố Hồ Chí Minh[19], qua đó, tạo cơ sở pháp lý rõ ràng và thống nhất cho việc thu hồi đất. Trên nền tảng không gian đó, cần bổ sung các công cụ điều tiết linh hoạt như cơ chế “thưởng hệ số sử dụng đất (FAR Bonus)” của Hoa Kỳ, theo đó, hệ số sử dụng đất có thể được điều chỉnh tăng nhưng không vượt quá 1,5 lần so với quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về quy hoạch đô thị và nông thôn, tương tự cách áp dụng trong thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh[20]; đồng thời, Nhà nước thu hồi phần giá trị gia tăng từ diện tích sàn xây dựng bổ sung để tái đầu tư cho hạ tầng và giao thông công cộng. Cách tiếp cận này giúp nâng cao hiệu quả khai thác quỹ đất mà không cần mở rộng phạm vi thu hồi.

Thứ hai, luật hóa cơ chế tái điều chỉnh đất đai (Land Readjustment). Thay vì chỉ áp dụng phương thức thu hồi toàn bộ bằng mệnh lệnh hành chính truyền thống, cần luật hóa cơ chế tái điều chỉnh đất đai - một biện pháp chỉnh trang đô thị có tham gia của người dân dựa trên cơ sở xây dựng sự đồng thuận. Cơ chế này cho phép áp dụng “Hệ thống góp đất”, trong đó người dân tự nguyện góp một phần diện tích để làm hạ tầng, không gian công cộng. Dù phần đất nhận lại sau khi sắp xếp có diện tích nhỏ hơn, nhưng giá trị thực tế tăng lên nhiều lần nhờ được hưởng lợi trực tiếp từ hạ tầng đồng bộ và phát triển thương mại. Để cơ chế này khả thi, cần quy định rõ một ngưỡng đồng thuận cụ thể làm điều kiện kích hoạt. Cách tiếp cận này giúp chia sẻ rủi ro và lợi ích công bằng giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người dân, đồng thời, tự động hóa bài toán tái định cư tại chỗ mà không tách riêng thành bước độc lập.

4.3. Giải pháp tháo gỡ rào cản dự án chuyển tiếp và rủi ro định giá cho các dự án BT

Trước hết, cần mở rộng phạm vi áp dụng Nghị quyết số 254/2025/QH15. Cụ thể, nên bỏ mốc thời gian giới hạn “từ ngày 01 tháng 7 năm 2025” tại quy định: “Đối với quỹ đất được sử dụng để thanh toán hợp đồng BT đã ký kết theo quy định của pháp luật từ ngày 01 tháng 7 năm 2025 đến trước ngày Nghị quyết này có hiệu lực mà chưa có quyết định giao đất, cho thuê đất thì thực hiện giao đất, cho thuê đất theo quy định của Nghị quyết này”. Việc này giúp bao phủ toàn bộ các hợp đồng BT hợp pháp đã ký trước đó. Nhờ đó, chính quyền có đủ cơ sở pháp lý để thực hiện giao đất thanh toán, không bị vướng về thời điểm. Trên cơ sở đó, cần áp dụng linh hoạt các phương án xử lý. Với hợp đồng đúng quy định, tiếp tục triển khai thanh toán. Với hợp đồng có sai sót, tiến hành rà soát và xử lý vi phạm nhưng không làm gián đoạn dự án. Nếu nội dung hợp đồng không còn phù hợp, cho phép điều chỉnh bằng phụ lục để cân bằng lại giá trị giữa đất và công trình. Trường hợp không thể điều chỉnh, cần cho phép chấm dứt hợp đồng, đồng thời, thanh toán chi phí hợp lý cho nhà đầu tư. Tiếp theo, cần vận dụng hiệu quả các quy định hiện hành, có thể áp dụng cơ chế bù trừ chênh lệch giá trị: nếu giá đất cao hơn thì nhà đầu tư nộp phần dôi dư; nếu công trình có giá trị cao hơn thì Nhà nước thanh toán phần thiếu hụt. Đồng thời, cho phép điều chỉnh dự án khi có biến động quy hoạch, nhằm giải quyết các trường hợp quỹ đất thay đổi.

Cùng với tháo gỡ pháp lý, cần hoàn thiện cơ chế định giá. Trước hết là minh bạch phương pháp xác định giá đất. Hệ số điều chỉnh giá cần được chuẩn hóa, hạn chế yếu tố chủ quan. Việc định giá phải bám sát nguyên tắc thị trường, bảo đảm cân bằng lợi ích giữa các bên. Tiếp đó, cần thiết lập cơ chế bù trừ rõ ràng theo nguyên tắc ngang giá. Giá trị đất và giá trị công trình phải được so sánh tại cùng một thời điểm. Mọi chênh lệch cần được xử lý dứt điểm bằng tiền. Cách làm này giúp giảm rủi ro do biến động giá theo thời gian. Cuối cùng, cần tăng cường vai trò giám sát độc lập. Kiểm toán Nhà nước nên tham gia ngay từ giai đoạn xác định giá trị công trình và tiếp tục kiểm tra khi chốt giá đất thanh toán. Sự tham gia này tạo “lớp bảo vệ” pháp lý. Đồng thời, giúp cán bộ thực thi yên tâm hơn khi ra quyết định, giảm tình trạng né tránh và “sợ sai”.

Kết luận

Khai thác và thương mại hóa quỹ đất để tạo vốn phát triển kết cấu hạ tầng giao thông là đòi hỏi cấp thiết, khách quan, nhằm thiết lập chu trình tài chính tự chủ và thu hồi hiệu quả địa tô chênh lệch. Tuy nhiên, để hiện thực hóa mục tiêu này, hệ thống pháp luật cần sớm sửa đổi để cụ thể hóa các tiêu chí định lượng không gian đối với việc thu hồi đất “vùng phụ cận”, bảo đảm chia sẻ hài hòa lợi ích dựa trên nguyên tắc tỷ lệ, đồng thời, chuẩn hóa phương pháp định giá và tháo gỡ triệt để các rào cản thời gian trong cơ chế thanh toán hợp đồng BT. Những bước tiến lập pháp này sẽ loại bỏ sự tùy nghi hành chính và rủi ro pháp lý, qua đó, khơi thông mọi nguồn lực đất đai phục vụ sự nghiệp hiện đại hóa đô thị bền vững.

Nguyễn Văn Nhãn

Học viên Cao học Luật Kinh tế - Đại học Cần Thơ

Ảnh: Internet

[1]. Vũ Trang Liên (2026), Hạ tầng giao thông - “tài sản” hấp dẫn trên thị trường vốn, https://nhandan.vn/ha-tang-giao-thong-tai-san-hap-dan-tren-thi-truong-von-post950297.html, truy cập ngày 02/4/2026.

[2]. Phạm Hoàng Linh (2021), Pháp luật về giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư: một số bất cập và hướng hoàn thiện, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 02+03 (450+451).

[3]. Khoản 26 Điều 79 Luật Đất đai năm 2024.

[4]. Saharat Augnistasat (2026), Transit-Oriented Development (TOD) and the Legality of Private Residential Use on Expropriated Land Originally Acquired for Mass Rapid Transit Business: An Analytical Approach for Interpreting the Statutory Purpose of Expropriation - A Case Study of the Ashton Asoke Project (Supreme Administrative Court Decision No. 188/2566, Grand Chamber), Thammasat University Law Journal, Vol. 55, No. 1.

[5]. Alexander Sasu, Arshad Javed, Muhammad Imran (2024), Optimal location to land banking practices in urban- rural informal land market continuum of Ghana, Cities, 154, https://doi.org/10.1016/j.cities.2024.105410.

[6]. Liping Shan, Ann T.W. Yu, Yuzhe Wu (2017), Strategies for risk management in urban-rural conflict: Two case studies of land acquisition in urbanising China, Habitat international, 59.

[7]. Thomas J. Miceli, C. F. Sirmans (2007), The holdout problem, urban sprawl, and eminent domain, Journal of Housing Economics, 16(3-4).

[8]. Arlene D. R. Santiago, Tabassam Raza (2025), Land Readjustment Approach as an Urban Development Tool Towards Disaster Resilience: A Study of Japan’s, Proceedings of the 3rd International Symposium on Disaster Resilience and SustainableDevelopment - Volume 1: Disaster and Climate Resilience, Springer Nature.

[9]. Felipe Francisco De Souza (2018), What is Land Readjustment?, Land Readjustment, 15.

[10]. Ren Thomas, Dorina Pojani, Sander Lenferink, Luca Bertolini, Dominic Stead, Erwin van der Krabben (2018), Is transit-oriented development (TOD) an internationally transferable policy concept?, Regional Studies, 52(9).

[11]. Erik Louw (2008), Land assembly for urban transformation - The case of ‘s-Hertogenbosch in The Netherlands, Land use policy, 25(1).

[12]. Graham Squires, Alexander Duncan Lord (2012), The transfer of Tax Increment Financing (TIF) as an urban policy for spatially targeted economic development, Land Use Policy, 29(4).

[13]. Clément Clément Musil (2019), 10 Hong Kong’s “Rail-plus-Property” Development, Future Challenges of Cities in Asia.

[14]. Điểm b khoản 3 Điều 3 Nghị quyết số 254/2025/QH15.

[15]. Khoản 4 Nghị quyết số 254/2025/QH15.

[16]. Quang Huy (2026), Số phận 160 dự án BT ‘trùm mền’: 5 kịch bản gỡ vướng, https://plo.vn/so-phan-160-du-an-bt-trum-men-5-kich-ban-go-vuong-post889717.html, truy cập ngày 02/4/2026.

[17]. Thái Bình (2026), Dự án BT chuyển tiếp: Hướng đột phá mới từ quỹ đất lấn biển, https://theleader.vn/du-an-bt-chuyen-tiep-huong-dot-pha-moi-tu-quy-dat-lan-bien-d45509.html, truy cập ngày 02/4/2026.

[18]. Công văn số 117/CV-BCĐ751 ngày 05/8/2025 của Ban Chỉ đạo về giải quyết các vấn đề khó khăn, vướng mắc, dự án tồn động về việc đề nghị bộ, ngành, địa phương nghiên cứu rà soát, đề xuất giải pháp tháo gỡ khó khăn, vướng mắc của các dự án tồn động trên Hệ thống cơ sở dữ liệu 751.

[19]. Khoản 1 Điều 4 Nghị quyết số 38/2025/NQ-HĐND ngày 28/08/2025 của Hội đồng nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh quy định việc lập, thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch khu vực phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng tại Thành phố Hồ Chí Minh.

[20]. Khoản 1 Điều 5 Nghị quyết số 38/2025/NQ-HĐND ngày 28/08/2025 của Hội đồng nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh quy định việc lập, thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch khu vực phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng tại Thành phố Hồ Chí Minh.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Alexander Sasu, Arshad Javed, Muhammad Imran (2024), Optimal location to land banking practices in urban-rural informal land market continuum of Ghana, Cities, 154, https://doi. org/10.1016/j.cities.2024.105410.

2. Arlene D. R. Santiago, Tabassam Raza (2025), Land Readjustment Approach as an Urban Development Tool Towards Disaster Resilience: A Study of Japan’s, Proceedings of the 3rd International Symposium on Disaster Resilience and Sustainable Development - Volume 1: Disaster and Climate Resilience, Springer Nature.

3. Ban Chỉ đạo về giải quyết các vấn đề khó khăn, vướng mắc, dự án tồn đọng (2025), Công văn số 117/CV-BCĐ751 ngày 05/8/2025 về việc đề nghị bộ, ngành, địa phương nghiên cứu rà soát, đề xuất giải pháp tháo gỡ khó khăn, vướng mắc của các dự án tồn động trên Hệ thống cơ sở dữ liệu 751.

4. Clément Musil (2019), 10 Hong Kong’s “Rail-plus-Property” Development, Future Challenges of Cities in Asia.

5. Erik Louw (2008), Land assembly for urban transformation - The case of ‘s-Hertogenbosch in The Netherlands, Land use policy, 25(1).

6. Felipe Francisco De Souza (2018), What is Land Readjustment?, Land Readjustment, 15.

7. Graham Squires, Alexander Duncan Lord (2012), The transfer of Tax Increment Financing (TIF) as an urban policy for spatially targeted economic development, Land Use Policy, 29(4).

8. Liping Shan, Ann T.W. Yu, Yuzhe Wu (2017), Strategies for risk management in urban-rural conflict: Two case studies of land acquisition in urbanising China, Habitat international, 59.

9. Phạm Hoàng Linh (2021), Pháp luật về giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư: một số bất cập và hướng hoàn thiện, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 02+03 (450+451).

10. Quang Huy (2026), Số phận 160 dự án BT ‘trùm mền’: 5 kịch bản gỡ vướng, https://plo.vn/so-phan-160-du-an-bt-trum-men-5-kich-ban-go-vuong-post889717.html, truy cập ngày 02/4/2026.

11. Ren Thomas, Dorina Pojani, Sander Lenferink, Luca Bertolini, Dominic Stead, Erwin van der Krabben (2018), Is transit- oriented development (TOD) an internationally transferable policy concept?, Regional Studies, 52(9).

12. Saharat Augnistasat (2026), Transit- Oriented Development (TOD) and the Legality of Private Residential Use on Expropriated Land Originally Acquired for Mass Rapid Transit Business: An Analytical Approach for Interpreting the Statutory Purpose of Expropriation - A Case Study of the Ashton Asoke Project (Supreme Administrative Court Decision No. 188/2566, Grand Chamber), Thammasat University Law Journal, Vol. 55, No. 1.

13. Thái Bình (2026), Dự án BT chuyển tiếp: Hướng đột phá mới từ quỹ đất lấn biển, https://theleader.vn/du-an-bt-chuyen-tiep-huong-dot-pha-moi-tu-quy-dat-lan-bien-d45509.html, truy cập ngày 02/4/2026.

14. Thomas J. Miceli, C. F. Sirmans (2007), The holdout problem, urban sprawl, and eminent domain, Journal of Housing Economics, 16(3-4).

15. Vũ Trang Liên (2026), Hạ tầng giao thông - “tài sản” hấp dẫn trên thị trường vốn, https://nhandan.vn/ha-tang-giao-thong-tai-san-hap-dan-tren-thi-truong-von-post950297.html, truy cập ngày 02/4/2026.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số Kỳ 1 (452) tháng 5/2026)