Từ khóa: quyết định hành chính, hành vi hành chính, pháp luật nước ngoài.

Đặt vấn đề

Hoàn thiện quy định pháp luật về quyết định hành chính (QĐHC) có ý nghĩa quan trọng trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Hiện, các quy định về trình tự, thủ tục, thẩm quyền, căn cứ ban hành QĐHC được quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành như đất đai, thuế, xây dựng, xử lý vi phạm hành chính… Điều này tạo sự chồng chéo, mâu thuẫn và gây khó khăn cho cả cơ quan ban hành và đối tượng chịu tác động. Hiện, pháp luật Việt Nam thiếu đạo luật mang tính nguyên tắc chung định hướng việc ban hành các QĐHC. Việc nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm pháp luật của một số quốc gia có hệ thống pháp luật về QĐHC hoàn thiện, phát triển, tiến bộ có ý nghĩa quan trọng, góp phần thiện pháp luật Việt Nam về QĐHC, đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật theo tinh thần Kết luận số 09-KL/TW.

1. Pháp luật một số quốc gia quy định về quyết định hành chính

Nghiên cứu cho thấy, pháp luật của Cộng hòa Liên bang Đức, Nhật Bản và Na Uy có nhiều cách tiếp cận khác nhau trong việc luật hóa khái niệm, trình tự, thủ tục ban hành QĐHC. Vì vậy, việc nghiên cứu, nhận diện và tiếp thu có chọn lọc những giá trị phổ quát trong việc bảo đảm tính hợp pháp và minh bạch của QĐHC tại các quốc gia có nền quản trị công tiên tiến, hiện đại sẽ giúp Việt Nam có nhiều kinh nghiệm thực hiện cải cách pháp luật, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

1.1. Pháp luật về quyết định hành chính của Đức

Luật hành chính đóng vai trò quan trọng trong việc bảo đảm nguyên tắc nhà nước pháp quyền. Trong mô hình nhà nước pháp quyền, kiểm soát quyền hành pháp là yếu tố then chốt để bảo vệ quyền tự do cá nhân. Cơ chế này vận hành dựa trên ba trụ cột: (i) tính hợp pháp, có nghĩa hành pháp phải tuân thủ tuyệt đối và chỉ được hành động trong phạm vi luật định; (ii) tính minh bạch, nhằm ngăn chặn sự lạm quyền bằng cách cụ thể hóa các nội dung ủy quyền, loại bỏ các quy định mơ hồ; (iii) tài phán độc lập, để bảo đảm mọi hành vi hành chính trái luật đều có thể bị khởi kiện và phán quyết bởi Tòa án độc lập. Như vậy, quyền hành pháp cần được kiểm soát bằng pháp luật và chịu sự giám sát tư pháp nghiêm ngặt để bảo đảm công lý[1]. Trên cơ sở đó, Cộng hòa Liên bang Đức ban hành Luật Thủ tục hành chính đầu tiên năm 1976 và được sửa đổi, bổ sung các năm 2003 và 2004[2]. Luật Thủ tục hành chính Đức gồm các quy định về khái niệm, hình thức, hiệu lực của QĐHC. Những nội dung này có ý nghĩa quan trọng làm căn cứ nền tảng để chủ thể có thẩm quyền thực hiện hoạt động quản lý, cũng như để giải quyết khiếu nại hay khởi kiện vụ án hành chính, cụ thể:

Thứ nhất, về khái niệm QĐHC. Điều 35 Luật Thủ tục hành chính Đức quy định QĐHC là tất cả các mệnh lệnh, quyết định hoặc các hoạt động mang tính quyền lực mà một cơ quan nhà nước thực hiện nhằm điều chỉnh một trường hợp cụ thể trong phạm vi hành chính công và điều chỉnh pháp lý trực tiếp đối với bên ngoài. Mệnh lệnh chung là QĐHC hướng đến một nhóm người được xác định hoặc có thể xác định dựa trên các đặc điểm chung hoặc liên quan đến khía cạnh luật công của một vấn đề hoặc việc sử dụng vấn đề đó bởi công chúng nói chung. Theo định nghĩa này, khái niệm QĐHC được hiểu tương đối rộng, gồm tất cả các mệnh lệnh, quyết định mang tính cá biệt (giải quyết một công việc cụ thể) và các văn bản quy phạm pháp luật được thể hiện dưới hình thức văn bản hoặc các hình thức khác (lời nói, hành động - hành vi hành chính).

Thứ hai, về hình thức của QĐHC. Điều 37 Luật Thủ tục hành chính Đức quy định về nội dung và hình thức của QĐHC, gồm các tiêu chí cụ thể về nội dung, được ban hành dưới hình thức văn bản dưới dạng điện tử, bằng lời nói hoặc bằng những hình thức khác. QĐHC được thực hiện bằng lời nói cần được xác nhận bằng văn bản, nếu trong đó có đề cập đến quyền lợi và nghĩa vụ phải thực hiện của những người có liên quan. QĐHC bằng văn bản hoặc bằng điện tử phải cho phép xác định được cơ quan ban hành và phải có chữ ký hoặc tên của lãnh đạo cơ quan đó, người đại diện hoặc người được ủy quyền. Nếu QĐHC theo quy định phải được ban hành dưới hình thức văn bản, nhưng nếu ban hành dưới hình thức điện tử, thì chữ ký trong văn bản đó cũng phải được xác nhận bởi cơ quan có chuyên môn và được cơ quan ban hành văn bản đó chấp nhận.

Như vậy, có thể thấy, khái niệm QĐHC trong pháp luật Đức tương đối rộng, gồm các QĐHC thể hiện dưới hình thức khác nhau. Điểm tiến bộ trong quy định này là các QĐHC thể hiện dưới hình thức lời nói cần được xác nhận bằng văn bản trong trường hợp nhất định nhằm bảo đảm quyền lợi của các cá nhân, tổ chức có liên quan khi là đối tượng của các QĐHC, được sử dụng là chứng cứ trong các vụ khiếu nại hay khởi kiện vụ án hành chính. Bên cạnh đó, pháp luật về QĐHC của Đức cũng quy định việc áp dụng công nghệ thông tin (văn bản điện tử, chữ ký điện tử, thiết bị tự động) từ rất sớm, góp phần cải cách thủ tục hành chính, tiết kiệm thời gian, chi phí, cũng như bảo đảm tính công khai, minh bạch trong quản lý hành chính.

Thứ ba, về hiệu lực của QĐHC. Điều 39 Luật Thủ tục hành chính Đức quy định việc ban hành QĐHC hay hành vi hành chính bắt buộc phải dựa trên các giải trình về căn cứ pháp lý, thực tiễn và quyền tự định đoạt của cơ quan có thẩm quyền. Pháp luật chỉ miễn nghĩa vụ giải trình đối với những quyết định mang tính chấp thuận, các tình tiết hiển nhiên hoặc các quyết định được xử lý tự động hóa số lượng lớn bằng công nghệ. Ngoài ra, Điều 43 Luật Thủ tục hành chính Đức quy định về tính hiệu lực của QĐHC đối với đối tượng có liên quan vào thời điểm được công bố đến đối tượng và luôn có hiệu lực nếu như không bị thu hồi, hủy bỏ hoặc đã kết thúc do hết thời hạn. Như vậy, quy định về hiệu lực của QĐHC cũng là điều kiện quan trọng bảo đảm việc thi hành QĐHC trên thực tế.

Thứ tư, về tính vô hiệu của QĐHC. Quy định về QĐHC vô hiệu là cơ sở pháp lý quan trọng để bảo đảm tính hợp pháp của nền hành chính. QĐHC có thể bị tuyên vô hiệu nếu thuộc các trường hợp có sai sót nghiêm trọng như: đối tượng không thể tiếp cận văn bản QĐHC; chủ thể ban hành QĐHC vượt quá thẩm quyền; nội dung QĐHC không khả thi, trái đạo đức xã hội hoặc buộc cá nhân, tổ chức thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể xác định tính vô hiệu của QĐHC vào bất cứ thời điểm nào khi có đơn đề nghị hợp pháp của đối tượng chịu tác động của QĐHC đó. Quy định này tạo cơ sở pháp lý quan trọng để Tòa án xem xét tính hợp pháp của QĐHC trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính.

Ngoài ra, để kiểm soát quyền lực hành chính, bảo đảm tính công khai, minh bạch trong ban hành QĐHC, Luật Thủ tục hành chính Đức quy định cụ thể về quyền tự định đoạt (Điều 40); việc công bố QĐHC (Điều 41); những sai sót hiển nhiên trong QĐHC như lỗi chính tả, lỗi tính toán (Điều 41). Như vậy, có thể thấy, pháp luật về ban hành QĐHC của Đức đã quy định tương đối đầy đủ và toàn diện trong khuôn khổ pháp luật thủ tục hành chính, qua đó, bảo đảm các yêu cầu về nội dung, thẩm quyền, trình tự, thủ tục và hình thức của QĐHC. Pháp luật Đức thể hiện rõ sự tiến bộ, phát triển của nền hành chính trong việc quy định ứng dụng công nghệ thông tin, thiết bị kỹ thuật (chữ ký điện tử, văn bản điện tử) bên cạnh những hình thức văn bản truyền thống.

1.2. Pháp luật về quyết định hành chính của Nhật Bản

Pháp luật hành chính Nhật Bản đã trải qua quá trình cải cách sâu, rộng, chuyển từ mô hình nhà nước quan liêu thời Minh trị sang nền hành chính nhà nước pháp quyền hiện đại. Trước đây, các cơ quan công quyền Nhật Bản thường vận hành dựa trên sự tùy nghi và các hướng dẫn hành chính thiếu tính ràng buộc pháp lý rõ ràng, làm cho người dân gặp nhiều khó khăn trong việc khiếu kiện. Tuy nhiên, theo xu hướng toàn cầu về tư pháp hóa, Nhật Bản đã ban hành những đạo luật nền tảng để thiết lập các quy định thủ tục chặt chẽ[3]. Theo đó, Nhật Bản đã ban hành Luật Thủ tục hành chính năm 1993[4] nhằm kiểm soát thực hiện quyền hành pháp, trong đó, có quy định một số nội dung liên quan đến QĐHC. Cụ thể:

Thứ nhất, về khái niệm QĐHC. Theo quan niệm của Nhật Bản, QĐHC là văn bản do cơ quan thực hiện quyền hành pháp ban hành. Tuy nhiên, các văn bản do cơ quan hành pháp ban hành theo thẩm quyền lập pháp thì không được xem là QĐHC. Ví dụ, Điều 73 Hiến pháp Nhật Bản quy định Chính phủ có quyền ban hành các mệnh lệnh/chỉ thị để thực hiện các điều khoản của Hiến pháp và pháp luật; các bộ có quyền ban hành thông tư nhằm đặt ra các quy tắc hành chính chung[5]. Như vậy, khái niệm QĐHC của Nhật Bản được tiếp cận hẹp hơn khái niệm QĐHC theo quan điểm của các học giả Việt Nam (gồm cả QĐHC quy phạm)[6].

Điểm nổi bật của pháp luật về QĐHC của Nhật Bản là quy định cụ thể về hướng dẫn hành chính và thông báo hành chính. Theo Điều 2 Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản, hướng dẫn hành chính là các biện pháp mang tính phi quyền lực (tư vấn, kiến nghị) thay thế việc ban hành QĐHC. Các hướng dẫn hành chính không phải là hành vi pháp lý và không có tính chất bắt buộc đối với đối tượng áp dụng[7]. Tuy nhiên, trên thực tế, các văn bản này có khả năng tạo ra “sức ép” đối với đối tượng quản lý do gắn với quyền lực quản lý hành chính nhà nước.

Thứ hai, về thủ tục ban hành QĐHC. Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản quy định thủ tục hành chính được chia thành hai nhóm cơ bản tùy thuộc vào nội dung giải quyết vụ việc, gồm thủ tục xử lý có lợi và thủ tục xử lý bất lợi. Thủ tục xử lý có lợi gồm cho phép, chứng nhận, cấp phép, qua đó, mang lại lợi ích cho đối tượng. Thủ tục xử lý bất lợi là những quyết định áp đặt các nghĩa vụ hoặc hạn chế các quyền của đối tượng bị áp dụng[8]. Dựa trên tiêu chí phân loại vụ việc, Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản quy định các trình tự riêng biệt đối với từng nhóm đối tượng. Theo Điều 3 Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản, các văn bản quy phạm chung như chỉ thị hoặc thông tư không được coi là QĐHC cá biệt và không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật này. Như vậy, Nhật Bản tiếp cận QĐHC theo nghĩa hẹp nhưng mở rộng áp dụng đối với các hướng dẫn và thông báo hành chính. Cách tiếp cận này tương đồng với Việt Nam khi tách biệt QĐHC cá biệt với văn bản quy phạm pháp luật được điều chỉnh bởi pháp luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ ba, về trình tự giải quyết vụ việc ban hành QĐHC. Có thể thấy, QĐHC là kết quả của hoạt động xử lý hành chính. Thủ tục ban hành QĐHC được quy định theo thủ tục xử lý hành chính và được chia thành hai loại là thủ tục xử lý có lợi và thủ tục xử lý bất lợi.

Đối với thủ tục xử lý có lợi gồm các bước cơ bản như công bố, công khai các căn cứ, tiêu chuẩn ban hành quyết định dựa trên yêu cầu của đối tượng (khoản 1 Điều 5 Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản). Theo đó, cơ quan hành chính nhà nước phải thông báo công khai về các tiêu chuẩn xem xét này trừ trường hợp phải giữ bí mật. Công bố công khai có thể được thực hiện bằng việc niêm yết các thông tin đó tại trụ sở cơ quan nơi có nghĩa vụ nhận yêu cầu của đối tượng quản lý hoặc các biện pháp phù hợp khác (khoản 3 Điều 5 Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản). Trong xử lý có lợi, cơ quan hành chính nhà nước có trách nhiệm xác định tiêu chuẩn về thời hạn cần thiết để ban hành một quyết định liên quan đến yêu cầu của đối tượng và phải thông báo công khai tiêu chuẩn về thời hạn giống như việc công khai đối với tiêu chuẩn xem xét (Điều 6 Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản). Thời hạn giải quyết là dấu hiệu quan trọng khi đưa ra các phán xét trong trường hợp người yêu cầu khiếu nại về việc vượt quá “khoảng thời gian thích hợp”.

Trong quá trình giải quyết vụ việc, cơ quan hành chính có trách nhiệm thông báo rõ ràng về thủ tục, thời hạn và các điều kiện cần thiết cho đối tượng quản lý. Đồng thời, cần tổ chức đối thoại hoặc lấy ý kiến các bên liên quan để bảo đảm tính khách quan và toàn diện của quyết định được ban hành. Đối với những vụ việc liên quan đến thẩm quyền của nhiều đơn vị, cơ quan tiếp nhận bắt buộc phải phối hợp lấy ý kiến hoặc cùng đối thoại với các cơ quan khác trước khi ban hành quyết định.

Đối với thủ tục xử lý bất lợi, cơ quan nhà nước có nghĩa vụ công khai tiêu chuẩn và thông báo rõ lý do cho đối tượng tác động; trường hợp khẩn cấp có thể bổ sung lý do sau đó. Đặc biệt, thủ tục đối thoại hoặc giải trình là yêu cầu bắt buộc, nhất là trong các vụ việc về nhân sự và kỷ luật, nhằm tạo cơ hội cho đối tượng bác bỏ hoặc cung cấp chứng cứ. Cơ chế này không chỉ bảo vệ quyền lợi hợp pháp của cá nhân, tổ chức, mà còn giúp cơ quan hành chính rà soát đầy đủ các tình tiết, bảo đảm quyết định ban hành khách quan và đúng pháp luật.

Như vậy, Nhật Bản đã xây dựng tương đối đầy đủ các quy định pháp luật về QĐHC thông qua Luật Thủ tục hành chính. Đạo luật này không chỉ quy định cụ thể về các loại QĐHC, mà còn thiết lập trình tự, thủ tục chặt chẽ đối với việc ban hành QĐHC cá biệt nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động hành chính nhà nước. Việc ban hành Luật Thủ tục hành chính năm 1993 được xem là bước cải cách quan trọng trong tiến trình hiện đại hóa nền hành chính và hệ thống tư pháp Nhật Bản, góp phần hạn chế tình trạng lạm quyền, nâng cao hiệu quả quản trị công và tăng cường bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người dân trong bối cảnh toàn cầu hóa và cải cách Nhà nước pháp quyền hiện đại[9].

1.3. Pháp luật về quyết định hành chính của Na Uy

Na Uy là quốc gia có truyền thống xây dựng Nhà nước pháp quyền từ rất sớm, khởi nguồn từ Bộ luật Quốc gia năm 1274. Mặc dù, các nguyên tắc cơ bản của luật hành chính như tính hợp pháp, khách quan đã được hiến định từ năm 1814. Tuy nhiên, pháp luật hành chính hiện đại chỉ thực sự phát triển mạnh mẽ từ sau năm 1945, cùng với sự mở rộng của các quy định quản lý chuyên biệt. Việc ban hành Luật Hành chính công năm 1967 của Na Uy là bước tiến quan trọng nhằm thiết lập các quy trình chuẩn mực trong thực hiện công vụ, tạo cơ sở pháp lý vững chắc để bảo vệ quyền lợi của công dân trước các cơ quan công quyền[10]. Trong đó, có những quy định về QĐHC, cụ thể:

Thứ nhất, về khái niệm QĐHC. Theo Điều 2 Luật Hành chính công Na Uy, QĐHC được phân thành ba nhóm chính dựa trên phạm vi tác động, gồm: quyết định thực thi quyền lực công (quy định quyền và nghĩa vụ nói chung), quyết định cá biệt (áp dụng đối với các cá nhân, tổ chức cụ thể) và quy định/điều lệ (áp dụng đối với các nhóm đối tượng hoặc thiết lập các quy tắc chung). Sự phân loại này giúp xác định rõ phạm vi điều chỉnh và trách nhiệm pháp lý của từng loại văn bản trong hoạt động quản lý nhà nước. Bên cạnh đó, Điều 2 Luật Hành chính công Na Uy cũng mở rộng nội hàm quyết định cá biệt đối với các văn bản quản lý nhân sự công vụ (bổ nhiệm, kỷ luật, buộc thôi việc), chế độ hưu trí và các biện pháp cưỡng chế bảo đảm thi hành QĐHC.

Như vậy, khái niệm QĐHC theo pháp luật Na Uy có phạm vi tương đối rộng, bao gồm cả các quyết định liên quan đến quản lý tổ chức nội bộ và có nhiều điểm tương đồng với Việt Nam.

Thứ hai, về nghĩa vụ của cơ quan hành chính khi ban hành QĐHC. Trước khi ban hành quyết định, cơ quan hành chính có nghĩa vụ làm rõ nội dung vụ việc và bảo đảm quyền được lắng nghe của các bên. Đặc biệt, đối với người chưa thành niên, cơ quan phải tạo điều kiện để họ bày tỏ quan điểm phù hợp với độ tuổi và mức độ trưởng thành, đồng thời, có trách nhiệm cung cấp đầy đủ thông tin để các bên liên quan có cơ sở phản hồi hoặc giải trình. Quy định này không chỉ bảo đảm tính khách quan, minh bạch, mà còn là cơ chế kiểm soát kỹ lưỡng nội dung, hạn chế sự tùy nghi trong hoạt động ban hành QĐHC.

Thứ ba, về các căn cứ để ban hành quyết định cá biệt. Về nguyên tắc, cơ quan hành chính phải nêu rõ căn cứ khi ban hành QĐHC cá biệt. Tuy nhiên, nghĩa vụ này có thể được miễn trừ tại thời điểm ban hành nếu đó là quyết định mang tính chấp thuận và không có cơ sở cho thấy các bên sẽ phản đối. Trong trường hợp này, bên liên quan có quyền yêu cầu cung cấp căn cứ sau đó, nhưng phải thực hiện trong thời hạn kháng cáo hoặc không quá 03 tuần kể từ ngày nhận quyết định.

Như vậy, theo quy định của pháp luật Na Uy, căn cứ ban hành QĐHC gồm cả căn cứ pháp lý và căn cứ thực tiễn của vụ việc. Theo đó, cơ quan hành chính phải viện dẫn các quy định pháp luật có liên quan, đồng thời, làm rõ các tình tiết, hoàn cảnh thực tế và các yếu tố làm cơ sở đưa ra quyết định. Quy định này có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm tính hợp pháp, tính minh bạch và khả năng kiểm soát QĐHC, đồng thời, góp phần hạn chế sai sót và sự tùy tiện trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

2. Thực trạng pháp luật về quyết định hành chính ở Việt Nam

QĐHC là hình thức thể hiện ý chí quyền lực nhà nước do cơ quan, người có thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước ban hành, nhằm giải quyết các vấn đề phát sinh trong hoạt động quản lý. Về mặt lý luận, QĐHC được phân thành ba nhóm cơ bản, gồm: quyết định chủ đạo (xác định chủ trương, chính sách), quyết định quy phạm (thiết lập quy tắc xử sự chung) và quyết định cá biệt (áp dụng cho đối tượng cụ thể)[11]. Tuy nhiên, khác với pháp luật của Đức, Nhật Bản hay Na Uy, Việt Nam chưa ban hành một đạo luật khung, thống nhất, điều chỉnh toàn diện về QĐHC. Các quy định liên quan đến trình tự, thủ tục, căn cứ, thẩm quyền ban hành và kiểm soát QĐHC được quy định trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau, dẫn đến thiếu thống nhất và bộc lộ nhiều hạn chế trong thực tiễn áp dụng. Cụ thể:

Thứ nhất, chưa có văn bản pháp luật chung quy định thống nhất về trình tự, thủ tục, căn cứ, thẩm quyền ban hành QĐHC. Hiện, tùy từng lĩnh vực quản lý mà trình tự, thủ tục ban hành QĐHC được quy định trong các luật chuyên ngành khác nhau.

Thứ hai, chưa có quy định thống nhất về khái niệm QĐHC và các văn bản chứa nội dung QĐHC. Hiện, khái niệm QĐHC được quy định chủ yếu trong Luật Khiếu nại năm 2011, sửa đổi, bổ sung năm 2025 (Luật Khiếu nại năm 2011) và chỉ bao gồm QĐHC cá biệt. Theo đó, QĐHC là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể[12]. Cách tiếp cận này phản ánh phạm vi điều chỉnh của pháp luật khiếu nại, nhưng chưa bao quát đầy đủ bản chất của QĐHC dưới góc độ quản lý hành chính nhà nước. Trên thực tế, trong quá trình quản lý, cơ quan hành chính không chỉ ban hành các quyết định cá biệt, mà còn ban hành nhiều quyết định mang tính chủ trương, chính sách hoặc chứa đựng các quy tắc xử sự chung. Những quyết định này có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức nhưng chưa được điều chỉnh thống nhất về trình tự, thủ tục và cơ chế kiểm soát. Đây là khoảng trống pháp lý trong quản lý hành chính nhà nước, làm giảm hiệu quả kiểm soát quyền lực hành chính và tiềm ẩn nguy cơ phát sinh tham nhũng, tiêu cực. Chẳng hạn, các quyết định về xây dựng nhà máy xử lý rác, đặt ở một địa điểm nào đó, cần được ban hành theo trình tự, thủ tục để bảo đảm lợi ích của Nhà nước, hạn chế tình trạng tham nhũng chính sách[13].

Ngoài ra, việc chưa có quy định thống nhất về QĐHC dẫn đến khó khăn trong xác định đối tượng khiếu nại hay đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Nghị quyết số 05/2025/NQ-HĐTP ngày 30/9/2025 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn áp dụng một số quy định về thẩm quyền của Tòa án tại Điều 30 và Điều 31 của Luật Tố tụng hành chính, QĐHC thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính có thể được thể hiện không chỉ dưới hình thức “quyết định”, mà còn dưới các hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn.

Thứ ba, chưa có văn bản pháp luật quy định thống nhất các tiêu chí xác định tính hợp pháp và hợp lý của QĐHC. Việc xác định tính hợp pháp và hợp lý của QĐHC là yếu tố quan trọng để xây dựng Nhà nước pháp quyền và bảo vệ quyền lợi của cá nhân, tổ chức. Với tư cách là công cụ quản lý chủ yếu của cơ quan Nhà nước, QĐHC không chỉ bảo đảm thực thi quyền, nghĩa vụ, mà còn có thể đặt ra các hạn chế pháp lý nhất định đối với các đối tượng chịu sự tác động. Thực tiễn cho thấy, số lượng các vụ việc khiếu nại, tố cáo hành chính tương đối lớn. Theo báo cáo công tác năm 2025, các cơ quan hành chính nhà nước đã tiếp nhận 295.870 đơn các loại, đã xử lý 282.491 đơn, trong đó có 211.648 đơn đủ điều kiện xử lý và 20.314 vụ việc khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước[14]. Tuy nhiên, Luật Khiếu nại năm 2011 và Luật Tố tụng hành chính năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2025 (Luật Tố tụng hành chính năm 2015) chưa quy định cụ thể về các tiêu chí xác định QĐHC hợp pháp và hợp lý[15]. Điều này dẫn đến nguy cơ thiếu thống nhất trong giải quyết khiếu nại và xét xử các vụ án hành chính, đồng thời, ảnh hưởng đến hiệu quả kiểm soát quyền lực hành chính, đặc biệt, trong các lĩnh vực tiềm ẩn nguy cơ phát sinh tiêu cực như đất đai, đầu tư, xây dựng….

3. Một số đề xuất, kiến nghị

Pháp luật hành chính đóng vai trò quan trọng trong xây dựng Nhà nước pháp quyền và kiểm soát việc thực thi quyền hành pháp. Kinh nghiệm của Đức, Nhật Bản và Na Uy cho thấy, việc xây dựng khuôn khổ pháp lý thống nhất về QĐHC, cùng với các quy định cụ thể về tính hợp hiến, hợp pháp và hợp lý của QĐHC, có ý nghĩa quan trọng trong bảo đảm tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và hiệu quả kiểm soát quyền lực hành chính.

Ở Việt Nam, Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới khẳng định yêu cầu bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm, tổ chức bộ máy nhà nước do Hiến pháp và pháp luật quy định. Đồng thời, Nghị quyết số 66-NQ/ TW ngày 30/4/2025 của Bộ Chính trị về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới đặt ra yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật. Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu xây dựng Luật Ban hành quyết định hành chính có ý nghĩa vô cùng quan trọng nhằm tạo cơ sở pháp lý thống nhất, đồng bộ với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025. Luật Ban hành quyết định hành chính cần quy định rõ một số nội dung sau:

Thứ nhất, cần quy định rõ khái niệm QĐHC. Hiện, khái niệm QĐHC chưa được hiểu thống nhất và quy định trong nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành. Pháp luật cần làm rõ khái niệm QĐHC, xác định phạm vi của QĐHC cũng như làm rõ những loại văn bản nào thuộc đối tượng khiếu nại hoặc khởi kiện vụ án hành chính. Đồng thời, cần nghiên cứu mở rộng cơ chế kiểm soát đối với các quyết định mang tính chính sách có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

Thứ hai, cần quy định rõ về trình tự, thủ tục ban hành QĐHC đối với từng loại quyết định cụ thể. Hiện, trình tự, thủ tục ban hành QĐHC được quy định trong nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành dẫn đến thiếu đồng bộ trong áp dụng pháp luật. Do đó, Luật Ban hành quyết định hành chính đóng vai trò là luật khung, quy định các nguyên tắc và thủ tục chung đối với việc ban hành các loại QĐHC. Kinh nghiệm của Nhật Bản cho thấy, có thể phân chia thủ tục hành chính thành hai nhóm là thủ tục xử lý có lợi và thủ tục xử lý bất lợi. Đối với thủ tục xử lý có lợi, thủ tục ban hành các QĐHC cần dựa theo các tiêu chuẩn về điều kiện, căn cứ pháp lý và thời hạn giải quyết. Đối với thủ tục xử lý bất lợi, các QĐHC được ban hành nhằm áp dụng các chế tài hay áp đặt các biện pháp hạn chế nhất định, có nguy cơ xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, thì cần quy định thủ tục chặt chẽ hơn, gồm nghĩa vụ đối thoại bắt buộc, tham vấn ý kiến của các cơ quan có thẩm quyền trước khi ban hành quyết định. Quy định này không chỉ góp phần bảo đảm quyền tham gia của đối tượng chịu tác động, mà còn nâng cao tính minh bạch, hạn chế khiếu nại, khiếu kiện phát sinh.

Thứ ba, cần quy định rõ các trường hợp QĐHC vô hiệu theo hướng tiếp cận của pháp luật Đức. Việc xác định các trường hợp QĐHC vô hiệu là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động kiểm soát của cơ quan hành chính cấp trên và của Tòa án, đồng thời, bảo đảm quyền của cá nhân, tổ chức trong việc không phải chấp hành các QĐHC trái pháp luật. Hiện, Luật Khiếu nại năm 2011 và Luật Tố tụng hành chính năm 2015 mới chỉ xem xét về tính hợp pháp, hợp hiến của QĐHC mà chưa quy định chi tiết tiêu chí xác định QĐHC vô hiệu hoặc trái pháp luật. Trên thực tế, cơ quan có thẩm quyền xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của QĐHC thường căn cứ vào luật nội dung và thẩm quyền, thủ tục ban hành. Do đó, cần xây dựng hệ thống tiêu chí pháp lý thống nhất để đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐHC, đặc biệt, đối với các quyết định mang tính chính sách hoặc có ảnh hưởng lớn đến lợi ích công cộng.

Thứ tư, cần quy định nghĩa vụ của các cơ quan hành chính trong việc đưa ra các căn cứ pháp lý ban hành QĐHC theo kinh nghiệm của Na Uy. Theo đó, cơ quan ban hành QĐHC phải có trách nhiệm làm rõ căn cứ pháp lý, căn cứ thực tiễn và quá trình xem xét, đánh giá vụ việc trước khi ban hành quyết định. Việc quy định nghĩa vụ giải trình sẽ góp phần hạn chế tình trạng ban hành QĐHC trái pháp luật, thiếu căn cứ hoặc vượt quá thẩm quyền. Bên cạnh đó, pháp luật cần quy định cụ thể về thời hạn xem xét, tiêu chuẩn đánh giá và trách nhiệm của chủ thể có thẩm quyền trong quá trình ban hành QĐHC theo kinh nghiệm của Nhật Bản, nhằm nâng cao chất lượng hoạt động quản lý hành chính nhà nước, bảo đảm tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Kết luận

Ban hành QĐHC là một trong những hoạt động quản lý quan trọng của Nhà nước được thực hiện nhằm tổ chức thi hành pháp luật, giải quyết các công việc cụ thể trong quản lý hành chính nhà nước, cũng như triển khai các chủ trương, chính sách đến mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Do đó, QĐHC có tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Việc chưa có quy định cụ thể và toàn diện, thống nhất về khái niệm QĐHC, thủ tục, thầm quyền, nội dung của QĐHC không chỉ gây khó khăn trong áp dụng pháp luật, mà còn ảnh hưởng đến hiệu quả kiểm soát quyền lực nhà nước. Hoàn thiện pháp luật về ban hành QĐHC là yêu cầu cần thiết nhằm góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, hướng tới mục tiêu xây dựng nền hành chính trong sạch, vững mạnh, hoạt động có hiệu lực và hiệu quả.

PGS.TS. Phan Thị Lan Hương

Trưởng phòng Phòng Hợp tác quốc tế, Trường Đại học Luật Hà Nội

Ảnh: Internet

[I]. Nghị quyết số 27/NQ-TW ngày 09/11/2022 Nghị quyết lần thứ Sáu Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới.

[II]. Nghị quyết số 66/NQ-TW ngày 30/4/2025 của Bộ Chính trị về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới.

[III]. Kết luận số 09-KL/TW ngày 10/3/2026 của Bộ Chính trị về hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới.

[1]. Mahendra P. Singh (2001), German Administrative Law in Common Law Perspective, Springer Science & Business Media, tr.12.

[2]. Germany: Administrative Procedure Act, Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), https://www. refworld.org/legal/legislation/natlegbod/1976/en/63421, truy cập ngày 26/02/2026.

[3]. Tom Ginsburg and Albert H. Y. Chen (2008), Administrative Law and Governance in Asia: Comparative Perspectives, tr.80.

[4]. Nhật Bản, Administrative Procedure Act, https://www.japaneselawtranslation.go.jp/en/laws/ view/4765/en.

[5]. Hiroshi Oda (2011), Japanese Law, 3 edition, Oxford University Press, USA, tr.54.

[6]. Trường Đại học Luật Hà Nội (2024), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Chương 6: Quyết định hành chính, Nxb. Công an nhân dân.

[7]. Dean (2002), Japanese Legal System, Cavendish Publishing, tr.171.

[8]. Shuichi Sugai and Itsuo Sonobe (1999), Administrative Law in Japan, Gyosei Publishing house.

[9]. Ginsburg and Chen, Administrative Law and Governance in Asia, tr.81.

[10]. Ulrich Stelkens and Agnė Andrijauskaitė (2020), Good Administration and the Council of Europe: Law, Principles, and Effectiveness, Oxford University Press, tr.242.

[11]. Trường Đại học Luật Hà Nội (2024), tlđd.

[12]. Khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011.

[13]. Trương Hồ Hải & Đặng Thị Ngọc Huyền (2025), Một số vấn đề lý luận về tham nhũng chính sách ở Việt Nam, Tạp chí Khoa học Kiểm sát, Tạp chí Khoa học Kiểm sát, số 11(95)/2025).

[14]. Phương Anh (2025), Chính phủ: Qua giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị thu hồi cho Nhà nước 12,4 tỷ đồng, https://thanhtra.com.vn/khieu-nai-to-cao-AAE7E0F0E/chinh-phu-qua-giai-quyet-khieunai-to-cao-kien-nghi-thu-hoi-cho-nha-nuoc-124-ty-dong-fd59d4baa.html, truy cập ngày 26/02/2026.

[15]. Phạm Hồng Thái (2013), Quyết định hành chính nhà nước - Một số vấn đề lý luận, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, Tập 29, S2 (2013) 35-43.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Luật Hành chính công của Na Uy, https://www.sdir.no/siteassets/lover/publicadministration-act.pdf, truy cập ngày 26/5/2026.

2. Luật Thủ tục hành chính của Đức, https://www.refworld.org/legal/legislation/natlegbod/1976/en/63421, truy cập ngày 26/5/2026.

3. Luật Thủ tục hành chính của Nhật Bản, https://www.japaneselawtranslation.go.jp/en/laws/view/4765/en, truy cập ngày 26/5/2026.

4. Mahendra P. Singh (2001), German Administrative Law in Common Law Perspective, Springer Science & Business Media.

5. Shuichi Sugai and Itsuo Sonobe (1999), Administrative Law in Japan, Gyosei Publishing house.

6. Tom Ginsburg & Albert H. Y. Chen (2008), Administrative Law and Governance in Asia: Comparative Perspectives, Routledge.

7. Phạm Hồng Thái (2013), Quyết định hành chính nhà nước - Một số vấn đề lý luận, Tạp chí Khoa học Đại học quốc gia Hà Nội, Tập 29, S 2 (2013), tr.35-43.

8. Phương Anh (2025), Chính phủ: Qua giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị thu hồi cho Nhà nước 12,4 tỷ đồng, https://thanhtra.com.vn/khieu-nai-to-cao-AAE7E0F0E/chinhphu-qua-giai-quyet-khieu-nai-to-cao-kien-nghithu-hoi-cho-nha-nuoc-124-ty-dong-fd59d4baa. html, truy cập ngày 26/02/2026.

9. Trương Hồ Hải & Đặng Thị Ngọc Huyền (2025), Một số vấn đề lý luận về tham nhũng chính sách ở Việt Nam, Tạp chí Khoa học Kiểm sát, số 11(95)/2025.

10. Trường Đại học Luật Hà Nội (2024), Giáo trình Luật Hành Chính, Chương 6, Nxb. Công an, 2024.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, ấn phẩm 200 trang “Hoàn thiện pháp luật về ban hành quyết định hành chính”, xuất bản năm 2026)