Điều XXI(b)(ii) GATT và kiểm soát xuất khẩu hàng hóa lưỡng dụng - Giới hạn pháp lý và kiến nghị đối với Việt Nam

Từ khóa: ngoại lệ an ninh; Điều XXI GATT; hàng lưỡng dụng; kiểm soát xuất khẩu; Việt Nam.

Nhận bài: 20/4/2026 Hoàn thành biên tập: 04/6/2026 Duyệt đăng: 09/6/2026

Article XXI(b)(ii) of GATT and export control of dual-use goods - Legal limitations and recommendations for Vietnam

Abstract: Since the DS512 ruling (2019), the security exception in the GATT Agreement has become a significant point of contention at the WTO. While much research focuses on GATT Article XXI(b)(iii) concerning war or emergency, current export control practices for dual-use goods are more closely tied to GATT Article XXI(b)(ii) concerning arms trade and goods for military purposes. Based on the treaty interpretation methodology of the Vienna Convention of 1969, this study clarifies the structure and legal content of Article XXI(b)(ii), and points out the internal control mechanism through the “test of purpose” and the principle of good faith to distinguish legitimate security measures from “disguised” trade restrictions. From this, the study proposes improvements to Vietnamese law in the context of the promulgation of Decree No. 259/2025/ND-CP on strategic trade control.

Keywords: Security exception; GATT Article XXI; Dual-use goods; export control; Vietnam.

Article received: 20/4/2026 Editing completed: 04/6/2026 Approved for publication: 09/6/2026

Đặt vấn đề

Trong gần bảy thập kỷ kể từ khi Hiệp định chung về thuế quan và thương mại (GATT) ra đời năm 1947, Điều XXI về ngoại lệ an ninh gần như không được viện dẫn trong khuôn khổ giải quyết tranh chấp. Sự kiềm chế đó phản ánh nguyên tắc “ngầm” của hệ thống thương mại đa phương: các quốc gia thành viên tự giới hạn việc viện dẫn lý do an ninh để biện minh cho biện pháp hạn chế thương mại; đổi lại, các nước bị ảnh hưởng cũng không đưa vấn đề ra cơ quan tài phán[1]. Trạng thái cân bằng đó đã thay đổi sau phán quyết DS512 năm 2019 (Nga - Các biện pháp liên quan đến vận chuyển quá cảnh), khi Ban Hội thẩm Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) lần đầu khẳng định tính khả xét tư pháp của Điều XXI[2], mở ra giai đoạn mới cho giải thích và áp dụng ngoại lệ an ninh trong WTO.

Bước ngoặt DS512 diễn ra trong bối cảnh chuyển dịch sâu sắc của trật tự thương mại quốc tế. Các nhà nghiên cứu gọi giai đoạn hiện nay là kỷ nguyên “an ninh kinh tế” (economic security), trong đó, các quốc gia lớn chủ động khai thác sự phụ thuộc lẫn nhau trong mạng lưới kinh tế toàn cầu như công cụ cưỡng chế chiến lược, gọi là “phụ thuộc bị vũ khí hóa” (weaponized interdependence)[3]. Mô hình thương mại tự do dựa trên quy tắc đang chịu sức ép nhường chỗ cho logic cạnh tranh công nghệ và địa chính trị, biểu hiện rõ nhất là làn sóng kiểm soát xuất khẩu hàng lưỡng dụng do Hoa Kỳ khởi xướng từ năm 2022[4]. Đồng thời, Hoa Kỳ đặt tính khả xét của Điều XXI(b) làm điều kiện tiên quyết cho cải cách cơ chế giải quyết tranh chấp WTO và đệ trình đề xuất “giải thích thẩm quyền” (authoritative interpretation) theo Điều IX:2 Hiệp định WTO cuối năm 2024[5].

Án lệ hậu DS512 chủ yếu tập trung vào Điều XXI(b)(iii) về chiến tranh hoặc tình trạng khẩn cấp, trong khi các biện pháp kiểm soát hàng lưỡng dụng đương đại thuộc phạm vi điều chỉnh tự nhiên hơn của Điều XXI(b)(ii) về giao thương vũ khí và “các hàng hóa và vật liệu khác được mua bán trực tiếp hoặc gián tiếp nhằm mục đích cung cấp cho cơ sở quân sự”[6]. Cơ sở giải thích pháp lý cho Điều XXI(b)(ii) đến nay còn hạn chế, với một số ít công trình quốc tế gần đây của Ikeda (2021) và Svetlicinii & Su (2025)[7]; tại Việt Nam, nghiên cứu về vấn đề này gần như chưa tồn tại[8]. Nghiên cứu phân tích những giới hạn pháp lý mà Điều XXI(b)(ii) đặt ra đối với biện pháp kiểm soát xuất khẩu hàng lưỡng dụng và vấn đề pháp lý đặt ra đối với Việt Nam, trên cơ sở phương pháp giải thích điều ước theo Công ước Viên năm 1969 về Luật Điều ước quốc tế (Công ước Viên năm 1969), kết hợp phân tích án lệ WTO và tài liệu chuẩn bị (travaux préparatoires) của GATT.

1. Cấu trúc pháp lý của Điều XXI GATT và vị trí, vai trò của tiểu đoạn (b)(ii)

Điều XXI GATT có tiêu đề “Ngoại lệ an ninh” (Security Exceptions), gồm ba khoản. Khoản (a) miễn trừ quốc gia thành viên khỏi nghĩa vụ cung cấp thông tin mà quốc gia đó “cho rằng” (it considers) việc tiết lộ sẽ đi ngược lại lợi ích an ninh thiết yếu. Khoản (b) cho phép quốc gia thành viên thực hiện bất kỳ biện pháp nào mà quốc gia đó “cho rằng cần thiết để bảo vệ lợi ích an ninh thiết yếu của mình”, với điều kiện biện pháp đó thuộc một trong ba trường hợp được liệt kê tại các tiểu đoạn (i), (ii) và (iii). Khoản (c) cho phép thực hiện biện pháp theo nghĩa vụ của Hiến chương Liên Hợp quốc nhằm duy trì hòa bình và an ninh quốc tế[9]. Phán quyết DS512 đã làm rõ cấu trúc nội tại của khoản (b): cụm từ “which it considers necessary” (mà quốc gia đó cho rằng cần thiết) trao cho quốc gia viện dẫn quyền tự quyết chủ quan đối với câu hỏi liệu biện pháp có “cần thiết” hay không; tuy nhiên, ba tiểu đoạn (i), (ii) và (iii) đóng vai trò điều kiện khách quan (objective predicates) mà Ban Hội thẩm có thẩm quyền rà soát[10]. Lập luận của Hoa Kỳ cho rằng, toàn bộ khoản (b) là “một mệnh đề quan hệ duy nhất” làm cho “it considers” lan xuống cả ba tiểu đoạn đã bị Ban Hội thẩm bác bỏ trên cơ sở cấu trúc văn bản và nguyên tắc bảo đảm hiệu lực (effet utile)[11]. Bên cạnh đó, toàn bộ việc viện dẫn phải tuân thủ nguyên tắc thiện chí (good faith) như ràng buộc pháp lý nội tại ngăn ngừa lạm dụng[12].

Ba tiểu đoạn của khoản (b) phản ánh ba tình huống an ninh khác nhau. Tiểu đoạn (b)(i) liên quan đến nguyên liệu phân hạch hạt nhân hoặc nguyên liệu sản sinh ra chúng, với phạm vi rất hẹp gắn với chế độ không phổ biến hạt nhân. Tiểu đoạn (b)(iii), được phân tích nhiều nhất trong án lệ hậu DS512, cho phép thực hiện biện pháp “trong thời gian chiến tranh hoặc tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”. Ban Hội thẩm DS512 định nghĩa “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” là xung đột vũ trang, đổ vỡ trật tự pháp luật, xung đột nội bộ leo thang hoặc khủng hoảng bao trùm một quốc gia hay khu vực[13]. Phán quyết DS544 (Hoa Kỳ - Một số biện pháp đối với các sản phẩm thép và nhôm) tiếp tục áp dụng tiêu chuẩn này và kết luận Hoa Kỳ không chứng minh được sự tồn tại của “tình trạng khẩn cấp”[14]. Tuy nhiên, do Cơ quan Phúc thẩm WTO bị “tê liệt”, Hoa Kỳ đã kháng cáo DS544 lên cơ quan không còn khả năng hoạt động, tạo ra tình trạng “kháng cáo vào khoảng không” (appeal into the void) khiến phán quyết không có hiệu lực ràng buộc trên thực tế[15]. Thực trạng này cho thấy, ngay cả khi đã có phân tích pháp lý đầy đủ về Điều XXI, hiệu lực thực thi vẫn phụ thuộc vào sự vận hành của cơ chế giải quyết tranh chấp.

Tiểu đoạn (b)(ii) có cấu trúc khác biệt căn bản so với hai tiểu đoạn còn lại. Nguyên văn tiếng Anh quy định: “relating to the traffic in arms, ammunition and implements of war and to such traffic in other goods and materials as is carried on directly or indirectly for the purpose of supplying a military establishment”. Khác với tiểu đoạn (b)(iii), tiểu đoạn (b)(ii) không đòi hỏi sự tồn tại của tình trạng chiến tranh hay khẩn cấp: biện pháp có thể được viện dẫn trong thời bình (peacetime), miễn là liên quan đến giao thương vũ khí hoặc hàng hóa cung cấp cho cơ sở quân sự[16]. Đặc điểm này khiến tiểu đoạn (b)(ii) có tiềm năng áp dụng rộng nhất trong khoản (b), đồng thời, đặt ra thách thức lớn nhất về kiểm soát lạm dụng. Kiến trúc pháp lý mà DS512 xây dựng (phân biệt giữa điều kiện khách quan và quyền tự quyết chủ quan cùng ràng buộc thiện chí) về nguyên tắc áp dụng cho cả ba tiểu đoạn, song nội dung của điều kiện khách quan ở mỗi tiểu đoạn khác nhau. Đối với tiểu đoạn (b)(iii), đó là sự tồn tại của “chiến tranh hoặc tình trạng khẩn cấp”. Đối với tiểu đoạn (b)(ii), đó là bản chất hàng hóa và mục đích giao thương: liệu hàng hóa bị kiểm soát có thực sự “liên quan đến” giao thương vũ khí hoặc cung cấp cho cơ sở quân sự hay không. Vấn đề này án lệ chưa giải thích.

2. Giải thích Điều XXI(b)(ii) GATT theo phương pháp giải thích của Công ước Viên năm 1969

Điều 31 Công ước Viên năm 1969 quy định một hiệp ước phải được giải thích “thiện chí theo nghĩa thông thường của các thuật ngữ trong ngữ cảnh và dưới ánh sáng của mục đích và đối tượng”. Ủy ban Luật Quốc tế (ILC) nhấn mạnh, đây là “một quy tắc chung duy nhất” (a single general rule), trong đó, các yếu tố giải thích phải được xem xét đồng thời, tránh “chia tách quá chi li” (excessive molecularization)[17].

Thứ nhất, về nghĩa thông thường.

Nhiều cụm từ trong Điều XXI(b)(ii) chưa được án lệ WTO định nghĩa. Cụm từ mở đầu “relating to” (liên quan đến) xác lập phạm vi bao trùm. Trong thực tiễn xét xử WTO, “relating to” được hiểu theo nghĩa rộng, yêu cầu sự liên hệ thực chất, mà không đòi hỏi đồng nhất[18], nhưng không thể tách rời khỏi các cụm từ đi sau: phạm vi “liên quan” phải được giới hạn bởi đối tượng cụ thể của điều khoản. Phần đầu Điều XXI(b)(ii) quy định giao thương “arms, ammunition and implements of war”, phạm vi tương đối rõ ràng bao trùm các mặt hàng có bản chất quân sự hiển nhiên. Nghĩa thông thường của “implements of war” giới hạn ở các mặt hàng được thiết kế chủ yếu cho mục đích chiến đấu[19]. Phần thứ hai mở rộng sang “other goods and materials” (các hàng hóa và vật liệu khác), đây là cụm từ then chốt cho vấn đề kiểm soát hàng lưỡng dụng. Cụm từ “other” cho thấy, các nhà soạn thảo đã nhận thức phạm vi hàng hóa vượt ra ngoài danh mục vũ khí truyền thống, nhưng phạm vi này không vô hạn mà bị giới hạn bởi cụm từ đi sau: “as is carried on directly or indirectly for the purpose of supplying a military establishment”.

Cụm từ “directly or indirectly” (trực tiếp hoặc gián tiếp) thừa nhận chuỗi cung ứng quân sự không nhất thiết tuyến tính: một mặt hàng có thể đi qua nhiều khâu trung gian trước khi đến cơ sở quân sự. Tuy nhiên, yêu cầu “for the purpose of supplying” thiết lập tiêu chuẩn về mục đích: không phải mọi giao thương hàng hóa có tiềm năng quân sự đều thuộc phạm vi Điều XXI(b)(ii), mà chỉ những giao thương thực hiện với mục đích cung cấp cho cơ sở quân sự. Yêu cầu này còn được gọi là “phép thử mục đích” (purpose test) - cơ chế tự kiểm soát nội tại (inherent safety valve) của Điều XXI(b)(ii): quốc gia viện dẫn phải chứng minh hàng hóa bị kiểm soát thực sự được giao thương cho mục đích quân sự, mà không chỉ có khả năng lý thuyết phục vụ mục đích đó[20]. Cuối cùng, “military establishment” đặt ra câu hỏi về biên giới định nghĩa: nghĩa thông thường bao trùm lực lượng vũ trang, cơ quan quốc phòng và cơ sở sản xuất quốc phòng, nhưng trong bối cảnh hiện đại, khi nhiều quốc gia thực hiện chiến lược kết hợp dân sự với quân sự (civil-military fusion), ranh giới trở nên mờ nhạt hơn[21]. Vấn đề này có thể trở thành điểm tranh luận trung tâm nếu vụ DS615 (Trung Quốc kiện Hoa Kỳ về kiểm soát bán dẫn) được xét xử.

Thứ hai, về ngữ cảnh.

Theo Điều 31(1) Công ước Viên năm 1969, nghĩa thông thường phải được đặt trong “ngữ cảnh” (context). So sánh ba tiểu đoạn của Điều XXI(b) cho thấy, mỗi tiểu đoạn hướng tới một loại mối đe dọa an ninh khác nhau với phạm vi và điều kiện riêng: tiểu đoạn (b)(i) hẹp nhất, chỉ bao trùm nguyên liệu hạt nhân; tiểu đoạn (b)(iii) rộng nhất nhưng bị giới hạn bởi điều kiện thời gian (chiến tranh/khẩn cấp); tiểu đoạn (b)(ii) nằm ở vị trí trung gian, rộng hơn tiểu đoạn (b)(i) về phạm vi hàng hóa nhưng bị giới hạn bởi yêu cầu mục đích. Cách sắp xếp này gợi ý các nhà soạn thảo không có ý định tạo ngoại lệ mang tính bao quát (catch-all exception), mà thiết kế ba “cửa ngõ” hẹp với cơ chế kiểm soát riêng. Ngữ cảnh rộng hơn gồm ngoại lệ an ninh tại Điều 73 Hiệp định về các khía cạnh liên quan đến thương mại của quyền sở hữu trí tuệ (TRIPS) và Điều XIV bis Hiệp định chung về thương mại dịch vụ (GATS). Hai điều khoản sử dụng ngôn ngữ gần như đồng nhất với Điều XXI GATT[22], cho thấy bất kỳ giải thích nào cho Điều XXI(b)(ii) cũng có tác động lan tỏa đến các hiệp định khác.

Thứ ba, về mục đích và đối tượng.

Lời nói đầu của GATT và Hiệp định Marrakesh thành lập WTO nhấn mạnh mục tiêu loại bỏ đối xử phân biệt trong thương mại quốc tế và xây dựng hệ thống đa phương có tính dự đoán[23]. Trong khi sự tồn tại của Điều XXI cho thấy, hệ thống cũng công nhận quyền chính đáng của thành viên trong bảo vệ lợi ích an ninh thiết yếu. Phân tích này đặt ra yêu cầu cân bằng: giải thích Điều XXI(b)(ii) quá rộng sẽ tạo “lỗ hổng” cho bảo hộ trá hình; giải thích quá hẹp sẽ không phản ánh mối quan ngại an ninh chính đáng liên quan đến hàng lưỡng dụng trong bối cảnh công nghệ hiện đại. Theo nguyên tắc bảo đảm hiệu lực (effet utile)[24], cách giải thích hợp lý là thừa nhận Điều XXI(b)(ii) bao trùm cả kiểm soát hàng lưỡng dụng, bởi cụm từ “other goods and materials” vượt ra ngoài phạm vi vũ khí thuần túy, song việc áp dụng phải bị ràng buộc bởi yêu cầu về mục đích quân sự và nguyên tắc thiện chí.

Thứ tư, về tài liệu chuẩn bị.

Theo Điều 32 Công ước Viên năm 1969, travaux préparatoires là “phương tiện bổ sung” cho giải thích hiệp ước. Quá trình soạn thảo ngoại lệ an ninh GATT trải qua bốn vòng đàm phán London, New York, Geneva và Havana (1946 - 1948)[25]. Tài liệu quan trọng nhất là biên bản phiên họp thứ 33 của Ủy ban A ngày 24/7/1947 tại Geneva, nơi đại biểu Hoa Kỳ J.M. Leddy cho rằng, các nhà đàm phán đã nhận thức “nguy cơ lớn của việc có một ngoại lệ quá rộng”, do đó, tìm cách “soạn thảo các quy định xử lý được lợi ích an ninh thực sự, đồng thời, giới hạn ngoại lệ nhằm ngăn chặn việc áp dụng bảo hộ trong mọi tình huống có thể tưởng tượng”[26]. Leddy nhấn mạnh, “thiện chí của các quốc gia thành viên trong việc diễn giải các điều khoản này là biện pháp bảo đảm duy nhất” chống lại lạm dụng[27]. Tuyên bố này xác nhận kết quả phân tích theo Điều 31 Công ước Viên năm 1969: Điều XXI(b)(ii) không phải ngoại lệ mở mà là “cửa ngõ” được giới hạn bởi các yêu cầu cụ thể, với cơ chế kiểm soát mềm dựa trên thiện chí. Cụm từ “which it considers” ban đầu chỉ gắn với khoản (a) Điều XXI về bảo mật thông tin, đến Bản thảo Geneva (tháng 8/1947) mới được mở rộng sang khoản (b)[28], do đó, tính “tự phán” của khoản (b) là sản phẩm của quá trình đàm phán và như Ban Hội thẩm DS512 đã phân tích, chỉ áp dụng cho câu hỏi “cần thiết”, không áp dụng cho các điều kiện khách quan tại ba tiểu đoạn[29].

Như vậy, có thể rút ra khung giải thích cho Điều XXI(b)(ii) như sau: để viện dẫn thành công, quốc gia viện dẫn cần chứng minh ba yếu tố: (i) biện pháp phải “liên quan đến” giao thương vũ khí hoặc hàng hóa cung cấp cho cơ sở quân sự, với yêu cầu liên hệ thực chất mà không phải liên hệ giả định; (ii) nếu hàng hóa thuộc phạm vi “other goods and materials”, quốc gia viện dẫn phải có cơ sở hợp lý để tin rằng giao thương cụ thể được thực hiện nhằm mục đích cung cấp cho cơ sở quân sự (phép thử mục đích); (iii) toàn bộ viện dẫn phải tuân thủ nguyên tắc thiện chí: biện pháp không được là bảo hộ trá hình và quốc gia viện dẫn phải giải trình được mình đã hành động dựa trên đánh giá hợp lý, không tùy tiện. Khung này cho phép phân biệt ba loại biện pháp: (i) thuộc phạm vi Điều XXI(b)(ii) (kiểm soát vũ khí hoặc hàng hóa có bằng chứng rõ về mục đích quân sự); (ii) vùng xám (hàng lưỡng dụng có tiềm năng quân sự nhưng chưa có bằng chứng cụ thể); (iii) vượt quá giới hạn (hạn chế hàng hóa dân sự thuần túy hoặc kiểm soát quá rộng mà không có cơ sở mục đích quân sự).

Khung giải thích trên đặt ra ba vấn đề kỹ thuật để phép thử mục đích vận hành trên thực tế:

Một là, về tiêu chuẩn rà soát (standard of review). Kinh nghiệm DS512 cho thấy, Ban Hội thẩm áp dụng tiêu chuẩn tương đối nhẹ đối với Điều XXI(b)(iii), chấp nhận biện pháp của Nga là “không phải không hợp lý” (not implausible) để bảo vệ lợi ích an ninh, trên cơ sở vụ tranh chấp gắn với “lõi cứng” (hard core) của chiến tranh hoặc xung đột vũ trang[30]. Đối với Điều XXI(b)(ii), do biện pháp có thể được viện dẫn cả trong thời bình và không gắn với khủng hoảng cấp thiết, Ban Hội thẩm có cơ sở áp dụng tiêu chuẩn chặt chẽ hơn, yêu cầu quốc gia viện dẫn chứng minh sự liên hệ thực chất giữa hàng hóa kiểm soát và mục đích quân sự cụ thể, thay vì chấp nhận giả định an ninh chung chung.

Hai là, về gánh nặng chứng minh (burden of proof). Theo nguyên tắc chung của luật WTO, bên viện dẫn ngoại lệ có gánh nặng chứng minh các điều kiện áp dụng[31]. Trong khuôn khổ Điều XXI(b)(ii), quốc gia viện dẫn phải đưa ra bằng chứng đủ về bản chất giao thương và đối tượng tiếp nhận quân sự, mà không thể chỉ dựa vào tuyên bố đơn phương về lợi ích an ninh. Nguyên tắc thiện chí mà DS512 thiết lập càng củng cố yêu cầu này: lập luận tự phán không miễn trừ quốc gia viện dẫn khỏi nghĩa vụ giải trình tối thiểu.

Ba là, về khả năng vận hành thực tế. Trong bối cảnh Cơ quan Phúc thẩm WTO tê liệt và hiện tượng “kháng cáo không đích đến”, giá trị thực thi của phép thử mục đích phụ thuộc vào các tranh chấp liên quan đến Điều XXI(b)(ii) được đưa qua Thỏa thuận Trọng tài phúc thẩm tạm thời nhiều bên (MPIA) hay giải quyết bằng đàm phán song phương. Dù hiệu lực ràng buộc còn hạn chế, khung phép thử mục đích vẫn có giá trị chuẩn mực: định hình kỳ vọng pháp lý của các thành viên WTO và tạo cơ sở cho thực tiễn Nhà nước trong việc tự kiểm soát phạm vi viện dẫn ngoại lệ an ninh.

3. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật Việt Nam về kiểm soát thương mại chiến lược trên cơ sở Điều XXI(b)(ii) GATT

Việt Nam đang ở vị thế giao thoa mang tính chiến lược trong trật tự thương mại đương đại: vừa hưởng lợi từ dịch chuyển chuỗi cung ứng, vừa chịu áp lực ngày càng tăng từ các biện pháp kiểm soát xuất khẩu và sàng lọc chuỗi cung ứng của đối tác thương mại[32]. Cục Công nghiệp và An ninh Hoa Kỳ (BIS) xếp Việt Nam vào Nhóm D, hạn chế đáng kể khả năng tiếp cận công nghệ kiểm soát; việc dỡ bỏ hạn chế này gắn với yêu cầu xây dựng năng lực kiểm soát thương mại chiến lược nội địa. Nghị định số 259/2025/NĐ-CP ngày 10/10/2025 của Chính phủ về kiểm soát thương mại chiến lược (Nghị định số 259/2025/NĐ-CP) là văn bản pháp lý toàn diện đầu tiên của Việt Nam thiết lập khung quản lý hàng lưỡng dụng gồm danh mục kiểm soát, chế độ cấp phép và cơ chế kiểm soát sử dụng cuối. Cùng với Nghị quyết số 57-NQ/TW ngày 22/12/2024 của Bộ Chính trị về đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia, hai văn bản này tạo định hướng chính trị - pháp lý cho hoàn thiện khuôn khổ pháp luật trong lĩnh vực này.

Trên cơ sở phân tích Điều XXI(b)(ii), nghiên cứu đề xuất, kiến nghị hoàn thiện pháp luật Việt Nam về kiểm soát thương mại chiến lược như sau:

Thứ nhất, về tính tương thích WTO của chế độ kiểm soát thương mại chiến lược nội địa.

Các biện pháp kiểm soát xuất khẩu hàng lưỡng dụng về nguyên tắc có thể vi phạm Điều XI GATT (cấm hạn chế định lượng) hoặc Điều I (đãi ngộ tối huệ quốc), trong khi Điều XXI(b)(ii) chỉ cung cấp cơ sở pháp lý để biện minh khi đáp ứng phép thử mục đích và nguyên tắc thiện chí. Do đó, quá trình nâng Nghị định số 259/2025/NĐ-CP lên đạo luật cần bảo đảm mỗi biện pháp kiểm soát có thể giải trình dựa trên mục đích ngăn chặn giao thương phục vụ cơ sở quân sự, không phải hạn chế thương mại chung. Cụ thể, văn bản luật cần bổ sung năm nhóm nội dung sau:

(i) Về thẩm quyền và cơ chế phối hợp liên ngành: việc xác định “mục đích cung cấp cho cơ sở quân sự” theo Điều XXI(b)(ii) đòi hỏi sự phối hợp giữa Bộ Ngoại giao (đánh giá bối cảnh an ninh quốc tế), Bộ Quốc phòng (xác định mục đích quân sự), Bộ Khoa học và Công nghệ (đánh giá tính lưỡng dụng) và Bộ Công an (kiểm soát người dùng cuối). Luật cần thiết lập Hội đồng liên ngành về kiểm soát thương mại chiến lược với thẩm quyền quyết định cấp phép đối với các trường hợp nhạy cảm, thay cho cơ chế chủ trì đơn ngành hiện hành tại Nghị định số 259/2025/NĐ-CP.

(ii) Về danh mục kiểm soát và cơ chế cập nhật: để phép thử mục đích có cơ sở áp dụng khách quan, luật cần quy định nghĩa vụ rà soát danh mục định kỳ tối thiểu mỗi năm một lần, tham chiếu danh mục của các cơ chế kiểm soát đa phương (Nhóm Australia, Cơ chế Kiểm soát Công nghệ Tên lửa, Thỏa thuận Wassenaar), đồng thời, thiết lập quy trình bổ sung khẩn cấp khi xuất hiện công nghệ mới có tiềm năng quân sự.

(iii) Về nghĩa vụ tuân thủ nội bộ của doanh nghiệp: luật cần bổ sung nghĩa vụ Chương trình Tuân thủ nội bộ (Internal Compliance Programme) bắt buộc đối với doanh nghiệp thuộc các ngành rủi ro cao (bán dẫn, vật liệu tiên tiến, thiết bị viễn thông, công nghệ hạt nhân), gồm yêu cầu sàng lọc đối tác và kiểm soát sử dụng cuối. Đây là cơ sở thực tiễn để chứng minh “liên hệ thực chất” giữa hàng hóa kiểm soát và mục đích quân sự khi cần giải trình trước WTO.

(iv) Về chế tài xử lý vi phạm: luật cần quy định khung chế tài riêng, gồm trách nhiệm hình sự đối với hành vi xuất khẩu trái phép hàng lưỡng dụng cho cơ sở quân sự nước ngoài, phù hợp với thông lệ lập pháp của Singapore, Malaysia và các quốc gia có chế độ kiểm soát phát triển[33]. Một chế tài tương xứng là điều kiện để chế độ kiểm soát được công nhận là “đáng tin cậy” theo cả tiêu chuẩn nội luật của đối tác (như Cục Công nghiệp và An ninh (BIS) Hoa Kỳ) và tiêu chuẩn thiện chí của WTO.

(v) Về cơ sở pháp lý cho hợp tác quốc tế: luật cần bổ sung khung pháp lý cho hợp tác quốc tế trong lĩnh vực kiểm soát thương mại chiến lược, gồm chia sẻ thông tin, hỗ trợ tư pháp lẫn nhau và công nhận lẫn nhau về giấy phép xuất khẩu.

Thứ hai, về năng lực tranh biện pháp lý quốc tế.

Khi Việt Nam bị ảnh hưởng bởi các biện pháp kiểm soát xuất khẩu của đối tác, khung giải thích Điều XXI(b)(ii) cung cấp công cụ để đánh giá tính hợp pháp của những biện pháp đó qua ba câu hỏi kiểm tra: (i) biện pháp có đáp ứng phép thử mục đích hay không; (ii) có bằng chứng hợp lý rằng, hàng hóa bị kiểm soát thực sự được giao thương nhằm cung cấp cho cơ sở quân sự, hay chỉ dựa trên giả định rủi ro chung; (iii) phạm vi kiểm soát có tương xứng với mục đích an ninh, hay đã vượt quá giới hạn thiện chí. Năng lực này đặc biệt quan trọng trong bối cảnh vụ DS615 (Trung Quốc kiện Hoa Kỳ về kiểm soát xuất khẩu bán dẫn), nơi Điều XXI(b)(ii) có thể lần đầu được Ban Hội thẩm WTO phân tích trực tiếp[34]. Để phát huy năng lực này, Bộ Tư pháp và các cơ sở đào tạo luật chủ chốt cần đóng vai trò trung tâm trong xây dựng đội ngũ chuyên gia pháp lý quốc tế qua các chương trình đào tạo luật sư công và bồi dưỡng cán bộ pháp chế liên ngành về luật thương mại quốc tế.

Kết luận

Mặc dù Điều XXI(b)(ii) GATT chưa được án lệ WTO trực tiếp kiểm chứng, chứa đựng cơ chế kiểm soát nội tại đáng kể đối với kiểm soát xuất khẩu hàng lưỡng dụng. Phân tích theo phương pháp Công ước Viên năm 1969 cho thấy, điều khoản này cho phép quốc gia thành viên kiểm soát giao thương hàng hóa có mục đích quân sự ngay cả trong thời bình, nhưng ràng buộc bởi ba yêu cầu pháp lý: liên hệ thực chất, phép thử mục đích và nguyên tắc thiện chí. Phép thử này vận hành trên cơ sở tiêu chuẩn rà soát có thể chặt chẽ hơn so với Điều XXI(b)(iii) và gánh nặng chứng minh đặt lên quốc gia viện dẫn, dù hiệu lực thực thi phụ thuộc vào sự vận hành của cơ chế giải quyết tranh chấp WTO trong giai đoạn khủng hoảng hiện nay. Từ khung giải thích này, nghiên cứu kiến nghị nâng Nghị định số 259/2025/NĐ-CP lên đạo luật với năm nhóm nội dung bổ sung phục vụ việc đáp ứng phép thử mục đích và nguyên tắc thiện chí và xây dựng năng lực tranh biện pháp lý quốc tế. Trong bối cảnh ranh giới giữa bảo vệ an ninh chính đáng và hạn chế thương mại “trá hình” ngày càng “mờ nhạt”, nghiên cứu và vận dụng Điều XXI(b)(ii) là yêu cầu cấp thiết của thực tiễn hoàn thiện pháp luật tại Việt Nam.

ThS. Phạm Vũ Thiều Quang

Viện Nghiên cứu Chính sách và Chiến lược, Ban Chính sách, chiến lược Trung ương

Ảnh: Internet

[1]. Mavroidis ghi nhận rằng sự kiềm chế trong viện dẫn Điều XXI phản ánh một “cân bằng ngầm” (implicit equilibrium) của hệ thống (xem: Mavroidis, Petros C. (2016), The Regulation of International Trade, Vol. 1: GATT, MIT Press, Cambridge, p.480).

[2]. Báo cáo Ban Hội thẩm WTO (2019), Russia - Measures Concerning Traffic in Transit (DS512), WT/DS512/R, Geneva, đoạn 7.53-7.104.

[3]. Kho, Stephen; McNamara, Yujin; Kirwin, Sarah & Davies, Brooke (2025), The conundrum of the essential security exception: Can the WTO resolve the GATT Article XXI crisis and save the dispute settlement mechanism?, American University International Law Review, số 40(1), p.3-4.

[4]. Mona Stenn & Sophie Benn (2024), Soaring abuse of ‘national security’ exceptions has wrecked the multilateral trading system, Council on Foreign Relations Blog.

[5]. Henry Farrell & Abraham Newman (2023), The new economic security state, Foreign Affairs, số 102(6).

[6]. General Agreement on Tariffs and Trade, Điều XXI(b)(ii), ngày 30/10/1947, 61 Stat. A-11, 55 U.N.T.S. 194.

[7]. Ikeda, Keisuke (2021), A proposed interpretation of GATT Article XXI(b)(ii) in light of its implications for export control, Cornell International Law Journal, số 54, p.437-476; Svetlicinii, Aleksandr & Su, Xueji (2025), The unsettled governance of the dual-use items under Article XXI(b)(ii) GATT: A new battleground for WTO security exceptions, World Trade Review, số 24(1), p.73-95.

[8]. Nguyễn Quỳnh Diệp, Phạm Minh Ngọc & Đặng Quốc Dũng (2025), Chiến tranh thương mại (Kỳ 04): Tổ chức Thương mại Thế giới và ngoại lệ an ninh, Juris Exploratores, https://jurisexploratores.com, truy cập ngày 15/4/2026.

[9]. General Agreement on Tariffs and Trade, tlđd, Điều XXI.

[10]. Báo cáo Ban Hội thẩm WTO (2019), Russia - Measures Concerning Traffic in Transit (DS512), WT/DS512/R, Geneva, đoạn 7.63-7.82.

[11]. Báo cáo Ban Hội thẩm WTO (2022), United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products (China) (DS544), WT/DS544/R, Geneva, đoạn 7.119-7.121; Báo cáo Ban Hội thẩm WTO (2022), United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products (Norway) (DS552), WT/DS552/R, Geneva, đoạn 7.107.

[12]. Báo cáo Ban Hội thẩm WTO, Russia - Measures Concerning Traffic in Transit (DS512), WT/DS512/R, đoạn 7.132-7.138.

[13]. Báo cáo Ban Hội thẩm WTO, tlđd.

[14]. Báo cáo Ban Hội thẩm WTO (2022), tlđd, Geneva, đoạn 7.140.

[15]. Mô tả tình trạng “appeal into the void” như biểu hiện của khủng hoảng thể chế WTO (xem: Kho, Stephen; McNamara, Yujin; Kirwin, Sarah & Davies, Brooke (2025), tlđd, p.3.

[16]. Ikeda, Keisuke (2021), tlđd, p.449-451; Svetlicinii, Aleksandr & Su, Xueji (2025), tlđd, p.81-83.

[17]. Villiger, Mark E. (2009), Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties, Brill/Nijhoff, Leiden, p.425-427.

[18]. Báo cáo Cơ quan Phúc thẩm WTO (1996), United States - Standards for Reformulated and Conventional Gasoline (DS2), WT/DS2/AB/R, Geneva, p.19.

[19]. Ikeda, Keisuke (2021), tlđd, p.453-455.

[20]. Svetlicinii, Aleksandr & Su, Xueji (2025), tlđd, p.86-90.

[21]. Bradshaw, Samantha (2023), Civil-military fusion and export controls: Conceptual challenges, Journal of International Economic Law, số 26(4), p.801-825.

[22]. Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, Điều 73; General Agreement on Trade in Services, Điều XIVbis (xem: WTO, Analytical Index: GATT Article XXI, https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/gatt_ai_e/art21_e.pdf, truy cập ngày 15/4/2026).

[23]. Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, Lời nói đầu, ngày 15/4/1994.

[24]. Về nguyên tắc, hiệu lực trong giải thích hiệp ước (xem: Báo cáo Cơ quan Phúc thẩm WTO (1996), United States - Standards for Reformulated and Conventional Gasoline (DS2), WT/DS2/AB/R, Geneva, p.23).

[25]. Phân tích chi tiết bốn vòng đàm phán London, New York, Geneva và Havana (xem: Kho, Stephen; McNamara, Yujin; Kirwin, Sarah & Davies, Brooke (2025), tlđd, p.9-24).

[26]. UN Economic and Social Council (1947), Verbatim Report, Thirty-Third Meeting of Commission A, E/PC/T/A/PV/33, Geneva, p.20-21.

[27]. UN Economic and Social Council (1947), tlđd, p.21; Maruyama, Warren H. & Wolff, Alan Wm. (2023), Saving the WTO from the National Security Exception, Peterson Institute for International Economics Working Paper số 23-2, Washington D.C.

[28]. Lester, Simon (2018), The drafting history of GATT Article XXI: Where did ‘considers’ come from?, International Economic Law and Policy Blog, https://ielp.worldtradelaw.net/2018/03/draft-of-gatt-security-exception-considers/, truy cập ngày 15/4/2026.

[29]. Báo cáo Ban Hội thẩm WTO (2019), tlđd, Geneva, chú thích 10.

[30]. Về phân tích tiêu chuẩn rà soát mà Ban Hội thẩm DS512 áp dụng (xem: Geraldo Vidigal & Mona Pinchis- Paulsen (2021), Separating the Political from the Economic: The Russia - Traffic in Transit Panel Report, World Trade Review, số 20(4), p.503-530).

[31]. Về nguyên tắc gánh nặng chứng minh đối với bên viện dẫn ngoại lệ trong luật WTO (xem: Báo cáo Cơ quan Phúc thẩm WTO, Hoa Kỳ - Quy chế áo len từ Ấn Độ (DS33), WT/DS33/AB/R, ngày 25/4/1997, p.14-16).

[32]. World Bank (2024), World Development Indicators: Trade (% of GDP), Vietnam, https://data.worldbank.org, truy cập ngày 15/4/2026; OECD (2023), ICIO-TiVA Highlights: GVC Indicators for Viet Nam, https://www.oecd.org, truy cập ngày 15/4/2026.

[33]. Cộng hòa Singapore, Strategic Goods (Control) Act (Cap. 300), 2002; Liên bang Malaysia, Strategic Trade Act (Act 708), 2010; Cộng hòa Philippines, Republic Act No. 10697, Strategic Trade Management Act, 2015.

[34]. WTO, Hoa Kỳ, Các biện pháp đối với một số sản phẩm bán dẫn và các sản phẩm khác (DS615), WT/DS615/1, ngày 15/12/2022.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Báo cáo Ban Hội thẩm WTO (2019), Russia - Measures Concerning Traffic in Transit (DS512), WT/DS512/R, Geneva.

2. Báo cáo Ban Hội thẩm WTO (2022), United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products (China) (DS544), WT/DS544/R, Geneva.

3. Báo cáo Ban Hội thẩm WTO (2022), United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products (Norway) (DS552), WT/DS552/R, Geneva.

4. Báo cáo Cơ quan Phúc thẩm WTO (1996), United States - Standards for Reformulated and Conventional Gasoline (DS2), WT/DS2/AB/R, Geneva.

5. Bradshaw, Samantha (2023), Civil- military fusion and export controls: Conceptual challenges, Journal of International Economic Law, số 26(4).

6. Farrell, Henry & Newman, Abraham L. (2023), The new economic security state, Foreign Affairs, số 102(6).

7. Ikeda, Keisuke (2021), A proposed interpretation of GATT Article XXI(b)(ii) in light of its implications for export control, Cornell International Law Journal, số 54.

8. Kho, Stephen; McNamara, Yujin; Kirwin, Sarah & Davies, Brooke (2025), The conundrum of the essential security exception: Can the WTO resolve the GATT Article XXI crisis and save the dispute settlement mechanism?, American University International Law Review, số 40(1).

9. Lester, Simon (2018), The drafting history of GATT Article XXI: Where did ‘considers’ come from?, International Economic Law and Policy Blog, https://ielp.worldtradelaw.net/2018/03/draft-of-gatt-security-exception-considers/, truy cập ngày 15/4/2026.

10. Maruyama, Warren H. & Wolff, Alan Wm. (2023), Saving the WTO from the National Security Exception, Peterson Institute for International Economics Working Paper số 23-2, Washington D.C.

11. Mavroidis, Petros C. (2016), The Regulation of International Trade, Vol. 1: GATT, MIT Press, Cambridge.

12. Nguyễn Quỳnh Diệp, Phạm Minh Ngọc & Đặng Quốc Dũng (2025), Chiến tranh thương mại (Kỳ 04): Tổ chức Thương mại Thế giới và ngoại lệ an ninh, Juris Exploratores, https://jurisexploratores.com, truy cập ngày 23/5/2025.

13. OECD (2023), ICIO-TiVA Highlights: GVC Indicators for Viet Nam, https://www.oecd.org, truy cập ngày 15/4/2026.

14. Stenn, Mona & Benn, Sophie (2024), Soaring abuse of ‘national security’ exceptions has wrecked the multilateral trading system, Council on Foreign Relations Blog, https://www.cfr.org, truy cập ngày 15/4/2026.

15. Svetlicinii, Aleksandr & Su, Xueji (2025), The unsettled governance of the dual- use items under Article XXI(b)(ii) GATT: A new battleground for WTO security exceptions, World Trade Review, số 24(1).

16. UN Economic and Social Council (1947), Verbatim Report, Thirty-Third Meeting of Commission A, E/PC/T/A/PV/33, Geneva.

17. Villiger, Mark E. (2009), Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties, Brill/Nijhoff, Leiden.

18. World Bank (2024), World Development Indicators: Trade (% of GDP), Vietnam, https://data.worldbank.org, truy cập ngày 15/4/2026.

19. WTO, Analytical Index: GATT Article XXI, https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/gatt_ai_e/art21_e.pdf, truy cập ngày 15/4/2026.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số Kỳ 1 (454) tháng 6/2026)