Từ khóa: luật Omnibus; một luật sửa nhiều luật; kỹ thuật lập pháp; Nghị quyết số 27-NQ/TW; nguyên tắc pháp lý chung.

Nhận bài: 10/8/2026 Hoàn thành biên tập: 06/10/2026 Duyệt đăng: 12/10/2026

International experiences with “Omnibus” laws and recommendations for improving the legislative technique of “amending multiple laws via a single act” in Vietnam

Abstract: In the context of Resolution No. 27-NQ/TW, which calls for the development of a coherent, unified, and timely legal system, the legislative technique of “amending multiple laws through a single act” is increasingly being employed-yet it lacks a corresponding theoretical and legal framework. This study analyzes general issues concerning the Omnibus technique, experience in examining Omnibus act in the United States and Indonesia, and evaluates the current practice of using this technique in Vietnam. The findings indicate that the practice of amending multiple laws within a single document in Vietnam remains largely mechanical and lacks overarching principles to guide the entire bill, while the process for assessing policy impacts is not yet fully implemented. Based on these findings, the study proposes improving the legal regulations governing this legislative technique; it suggests that any act amending multiple laws must incorporate a set of general principles. Furthermore, it recommends reforming the policy impact assessment process and establishing a mechanism for cross-committee review.

Keywords: Omnibus act; amending multiple laws through a single act; legislative technique; Resolution 27-NQ/TW; general legal principles.

Article received: 10/8/2026 Editing completed: 06/10/2026 Approved for publication: 12/10/2026

Đặt vấn đề

Trước yêu cầu xây dựng Nhà nước kiến tạo phát triển, hệ thống pháp luật Việt Nam đứng trước yêu cầu ngày càng cao về tốc độ phản ứng thể chế trước những biến động kinh tế - xã hội. Nghị quyết số 27-NQ/TW xác định đặc trưng của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là hệ thống pháp luật dân chủ, công bằng, nhân đạo, đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, kịp thời, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, dễ tiếp cận, được thực hiện nghiêm minh và nhất quán, qua đó, đặt ra yêu cầu tháo gỡ các điểm nghẽn thể chế đang cản trở sự phát triển đất nước.

Việc sửa đổi riêng lẻ từng luật chuyên ngành trong quy trình lập pháp truyền thống bộc lộ độ trễ đáng kể do thẩm quyền giữa các ngành, các cấp chồng chéo và các quy định liên quan đến chính sách vĩ mô phân tán trong nhiều văn bản luật. Để giải quyết vấn đề này, trong thời gian gần đây, kỹthuật “một luật sửa nhiều luật” (Omnibus law), ngày càng được sử dụng phổ biến, với kỳ vọng góp phần cắt giảm thủ tục hành chính và tháo gỡ những vướng mắc về thể chế.

Tuy nhiên, kỹ thuật lập pháp này cũng tiềm ẩn những rủi ro đã được ghi nhận trong lịch sử lập pháp thế giới, như nguy cơ bị lạm dụng để cài cắm lợi ích nhóm; suy giảm chất lượng thẩm định chính sách; phá vỡ tính hệ thống của pháp luật nếu thiếu khung nguyên tắc chung. Trên cơ sở kinh nghiệm lập pháp của các quốc gia và so sánh với thực tiễn Việt Nam, nghiên cứu làm rõ bản chất, hạn chế của kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật” và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật.

1. Một số vấn đề về kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật”

Để đánh giá việc vận dụng kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật” tại Việt Nam, trước hết, cần làm rõ nguồn gốc, bản chất và cơ sở lý luận của kỹ thuật Omnibus, qua đó, xác định những đặc trưng làm căn cứ cho việc nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia và thực tiễn lập pháp Việt Nam.

Thứ nhất, về lịch sử hình thành của luật Omnibus[1]. Kỹ thuật tập hợp nhiều nội dung quy phạm trong một văn bản đã xuất hiện từ thời Cộng hòa La Mã, dưới hình thức lex per saturam (đạo luật hỗn hợp, gộp nhiều vấn đề không cùng chủ đề vào một lần biểu quyết). Người La Mã đã sớm nhận diện rủi ro của việc lạm dụng hình thức gộp chung để né tránh quy trình lập pháp và ban hành Lex Caecilia Didia năm 98 trước Công nguyên, cấm các đạo luật chứa quy định không đồng nhất về chủ đề. Trong hệ thống pháp luật hiện đại, luật Omnibus được sử dụng ngày càng rộng rãi, từ lĩnh vực ngân sách, tài chính đến cải cách thể chế. Tuy nhiên, cách thức vận dụng và cơ chế kiểm soát có sự khác nhau giữa các quốc gia, như trường hợp Hoa Kỳ và Indonesia.

Thứ hai, về cơ sở lý luận. Trong khoa học pháp lý hiện đại, có hai lý thuyết được viện dẫn để giải thích sự tồn tại và vận hành của luật Omnibus: (i) Thuyết kinh tế học lập pháp (legislative economics), gắn liền với trường phái lựa chọn công (public choice theory), giải thích luật Omnibus như một công cụ tối ưu hóa chi phí giao dịch chính trị (political transaction costs). Việc gộp nhiều chính sách thành phần vào một dự luật cho phép các nhà lập pháp thực hiện sự nhượng bộ chéo (logrolling), theo đó, những điều khoản vốn chỉ nhận được sự ủng hộ của thiểu số nghị sĩ có thể tập hợp đủ đa số phiếu thông qua khi được kết hợp trong cùng một dự luật[2]. Vì thế, có nghiên cứu cho thấy, logrolling không nhất thiết mang tính tiêu cực, bởi cơ chế này có thể cải thiện tính minh bạch chính trị so với tách rời nhiều đạo luật, nhưng cũng mở đường cho riders - những quy định ít liên quan được gắn kèm vào dự luật có sức hút lớn, làm suy giảm giám sát[3].

(ii) Theo lý thuyết lập pháp duy lý (Legisprudence)[4] và lý thuyết về cấu trúc hệ thống pháp luật (Structure of a Legal System)[5], pháp luật không chỉ là tập hợp các quy phạm riêng lẻ mà còn phải bảo đảm tính thống nhất và nhất quán giữa các bộ phận cấu thành. Từ góc độ này, luật Omnibus không đơn thuần là phương thức sửa đổi nhiều đạo luật trong cùng một văn bản. Khi được thiết kế hợp lý, kỹ thuật này còn có thể tạo lập những nguyên tắc chung để định hướng việc sửa đổi và áp dụng các quy định thuộc nhiều lĩnh vực pháp luật có liên quan[6]. Theo đó, các nội dung sửa đổi riêng lẻ được đặt trong khuôn khổ chính sách thống nhất, góp phần hạn chế mâu thuẫn và nâng cao tính đồng bộ của hệ thống pháp luật.

Hai cách tiếp cận trên, dù xuất phát từ những nền tảng lý luận khác nhau - một bên nhấn mạnh chi phí và động cơ chính trị, bên kia chú trọng cấu trúc và trật tự quy phạm, nhưng không loại trừ mà bổ sung cho nhau trong việc lý giải đầy đủ bản chất của luật Omnibus.

Thứ ba, về bản chất của luật Omnibus. Việc tiếp cận luật Omnibus trong lý luận pháp lý tại Việt Nam hiện nay còn một số hạn chế[7]. Tuy nhiên, không nên xác định bản chất của kỹ thuật này chỉ dựa trên số lượng đạo luật được sửa đổi trong cùng một văn bản. Trên cơ sở kết hợp cách tiếp cận về chi phí lập pháp với yêu cầu bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, có thể xem luật Omnibus là phương thức lập pháp cho phép xử lý đồng thời nhiều quy định pháp luật có liên quan nhằm thực hiện một hoặc một nhóm mục tiêu chính sách xác định.

Theo cách tiếp cận này, các nội dung sửa đổi cần có mối liên hệ đủ chặt chẽ để tạo thành một chỉnh thể chính sách, thay vì chỉ được tập hợp một cách cơ học trong cùng một văn bản. Việc xác lập nguyên tắc chung và mối liên hệ giữa các quy định thành phần có ý nghĩa quan trọng đối với việc bảo đảm tính thống nhất của đạo luật và hạn chế nguy cơ phát sinh mâu thuẫn trong quá trình áp dụng.

Khi được vận dụng phù hợp với bản chất, kỹ thuật Omnibus giúp rút ngắn thời gian, giảm chi phí lập pháp, bảo đảm tính đồng bộ liên ngành và cho phép cân nhắc gói chính sách tổng thể. Đặc tính nổi bật nhất của kỹ thuật này là khả năng phản ứng nhanh: điều chỉnh đồng thời các quy phạm có liên quan trong một lần thông qua, qua đó rút ngắn khoảng cách giữa quyết định chính sách và việc triển khai đồng bộ, đáp ứng yêu cầu về tính “kịp thời” theo Nghị quyết số 27-NQ/TW.

2. Kinh nghiệm của một số quốc gia trong xây dựng và kiểm soát luật Omnibus

Việc vận dụng kỹ thuật Omnibus không chỉ đặt ra yêu cầu về hiệu quả và tính linh hoạt của hoạt động lập pháp, mà còn bảo đảm tính thống nhất, minh bạch và khả năng kiểm soát quyền lực trong quá trình xây dựng pháp luật. Kinh nghiệm của Hoa Kỳ và Indonesia cho thấy những cách tiếp cận khác nhau trong việc cân bằng giữa yêu cầu đơn giản hóa quy trình lập pháp và bảo đảm tính chặt chẽ của pháp luật, qua đó, cung cấp cơ sở tham chiếu cho việc đánh giá và hoàn thiện kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật” ở Việt Nam.

2.1. Hoa Kỳ: nguyên tắc một chủ đề (single-subject rule)

Tại Hoa Kỳ, kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật” được sử dụng phổ biến, đặc biệt, trong lĩnh vực chuẩn chi ngân sách[8]. Tuy nhiên, Hiến pháp liên bang không giới hạn phạm vi chủ đề của một đạo luật; nguyên tắc một chủ đề chỉ tồn tại như một chế định hiến định đặc thù của các bang, không áp dụng đối với Quốc hội liên bang.

Ở cấp tiểu bang, 43 trên tổng số 50 bang đã thiết lập nguyên tắc một chủ đề, theo đó, mỗi dự luật chỉ được điều chỉnh một chủ đề, với các nội dung có mối liên hệ nội tại (germane). Nguyên tắc này nhằm ngăn ngừa hiện tượng logrolling, loại bỏ các điều khoản cài cắm (riders) không liên quan đến chủ đề chính của dự luật và cải thiện tính minh bạch chính trị, giúp công chúng và các nghị sĩ nhận diện rõ nội dung được đưa ra biểu quyết[9].

Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng tại các bang cho thấy, nguyên tắc một chủ đề không phải là cơ chế kiểm soát hoàn hảo. Khó khăn trong xác định chủ đề của dự luật và mức độ liên hệ giữa các quy định có thể dẫn đến những cách giải thích khác nhau, làm hạn chế hiệu quả kiểm soát trên thực tế.

Đối với Việt Nam, kinh nghiệm của Hoa Kỳ cho thấy, việc giới hạn phạm vi dự luật là cần thiết nhưng chưa đủ; đồng thời, phải có tiêu chí đánh giá thực chất mối liên hệ giữa các nội dung sửa đổi để hạn chế đưa những quy định không liên quan vào cùng một dự luật.

2.2. Indonesia: Luật Cipta Kerja

Indonesia là trường hợp điển hình ở châu Á trong việc vận dụng kỹ thuật Omnibus trong cải cách pháp luật. Đạo luật số 11/2020 về Tạo việc làm (Undang-Undang Cipta Kerja), do Tổng thống Joko Widodo khởi xướng, nhằm đơn giản hóa hệ thống quy định bị đánh giá là chồng chéo, thu hút đầu tư và thúc đẩy tạo việc làm. Đạo luật này sửa đổi đồng thời khoảng 79 đạo luật thuộc nhiều lĩnh vực, từ lao động, quy hoạch không gian đến quản lý môi trường[10].

Tuy nhiên, quá trình xây dựng luật bộc lộ những hạn chế về tham vấn công chúng và tuân thủ quy trình lập pháp. Một số nội dung cải cách pháp luật lao động gây tranh luận về mức độ bảo vệ người lao động, trong khi việc chuyển các quy định chi tiết xuống văn bản dưới luật đòi hỏi phải bảo đảm tính minh bạch và thống nhất của hệ thống pháp luật[11].

Ngày 25/11/2021, Tòa Bảo hiến Indonesia đã ra phán quyết tuyên bố Luật Cipta Kerja “vi hiến có điều kiện” do những khiếm khuyết về thủ tục và hình thức soạn thảo, ấn định thời hạn hai năm để khắc phục[12]. Kinh nghiệm này cho thấy, việc tập hợp nhiều nội dung sửa đổi trong một đạo luật không thể thay thế các yêu cầu về tham vấn, đánh giá tác động và tuân thủ quy trình lập pháp. Nếu thiếu các bảo đảm tương xứng, kỹ thuật Omnibus có thể làm phát sinh những bất cập mới thay vì tháo gỡ triệt để các điểm nghẽn thể chế.

2.3. Giá trị tham khảo đối với Việt Nam

Từ kinh nghiệm của Hoa Kỳ và Indonesia, Việt Nam có thể nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc một số kinh nghiệm sau:

Thứ nhất, giới hạn phạm vi của dự luật cần đi kèm tiêu chí xác định mối liên hệ giữa các nội dung được đưa vào cùng một văn bản. Nếu chỉ kiểm soát về hình thức mà không xem xét mối liên hệ về mục tiêu và nội dung chính sách, cơ chế này khó ngăn ngừa việc gộp các quy định thiếu liên kết.

Thứ hai, đẩy nhanh cải cách pháp luật cần được cân bằng với yêu cầu bảo đảm chất lượng quy trình lập pháp. Khi tham vấn công chúng và đánh giá tác động của chính sách không tương xứng với phạm vi điều chỉnh, những khiếm khuyết về thủ tục có thể dẫn đến tranh chấp về tính hợp hiến và ảnh hưởng đến hiệu quả thi hành luật.

Hai kinh nghiệm trên là cơ sở để Việt Nam có thể xem xét thực tiễn vận dụng kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật” tại Việt Nam, đặc biệt, về xác định phạm vi sửa đổi, đánh giá tác động của chính sách và bảo đảm tính thống nhất của nội dung văn bản.

3. Thực tiễn áp dụng kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật” tại Việt Nam

Từ khung lý luận và kinh nghiệm của Hoa Kỳ, Indonesia, việc đánh giá thực tiễn áp dụng kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật” tại Việt Nam tập trung vào ba vấn đề: chất lượng đánh giá tác động của chính sách, mức độ liên kết giữa các nội dung sửa đổi và sự hiện diện của các nguyên tắc chung định hướng việc xây dựng, áp dụng văn bản. Qua đó, có thể làm rõ những ưu điểm của quy định hiện hành và nhận diện các hạn chế cần khắc phục để nâng cao hiệu quả của kỹ thuật lập pháp này.

3.1. Ưu điểm của quy định pháp luật hiện hành về kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật”

Mặc dù pháp luật Việt Nam chưa quy định quy trình riêng đối với kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật”, việc áp dụng kỹ thuật này đã được ghi nhận trong pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cùng với một số yêu cầu về thẩm quyền và kỹ thuật trình bày. Các ưu điểm chủ yếu gồm:

Thứ nhất, quy định tại khoản 6 Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025[13] tạo cơ chế phản ứng nhanh đối với yêu cầu đồng bộ hóa chính sách liên ngành, phù hợp với mục tiêu “đồng bộ, thống nhất, kịp thời, khả thi” theo tinh thần Nghị quyết số 27-NQ/TW.

Thứ hai, về chi phí và hiệu quả quy trình lập pháp. Việc tập hợp nội dung sửa đổi nhiều luật trong một văn bản giúp rút ngắn thời gian và nguồn lực so với mô hình sửa đổi đơn lẻ từng đạo luật chuyên ngành. Cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm tra có thể tập trung đánh giá một gói chính sách tổng thể thay vì theo dõi nhiều dự án luật riêng biệt qua các kỳ họp Quốc hội.

Thứ ba, quy định hiện hành phản ánh thực tiễn sử dụng kỹ thuật này trong các nhiệm kỳ Quốc hội gần đây[14], qua đó, tạo sự ổn định pháp lý, giúp các chủ thể tham gia quy trình lập pháp có căn cứ rõ ràng khi đề xuất, thẩm định và thông qua các dự luật sửa đổi nhiều luật, mà không phải chờ sửa đổi các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.

Mặc dù mang lại một số lợi ích về thời gian và nguồn lực, việc ghi nhận kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật” không đồng nghĩa với việc đã thiết lập đầy đủ cơ chế bảo đảm chất lượng của kỹ thuật này. Những khoảng trống trong đánh giá tác động của chính sách, tiêu chí liên kết giữa các nội dung và nguyên tắc áp dụng chung cần được xem xét cụ thể.

3.2. Một số tồn tại, hạn chế

Bên cạnh những ưu điểm trên, thực tiễn cho thấy, kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật” tồn tại một số hạn chế sau: Thứ nhất, suy giảm chất lượng đánh giá tác động của chính sách. Thực tiễn xây dựng các luật sửa đổi nhiều luật tại Việt Nam trong những nhiệm kỳ Quốc hội gần đây cho thấy, phần lớn các dự án luật này chưa được thực hiện đầy đủ quy trình đánh giá tác động của chính sách (Regulatory Impact Assessment - RIA)[15]. Thay vào đó, cơ quan trình thường giải trình tác động của chính sách trong bản thuyết minh quy phạm hóa chính sách kèm theo hồ sơ dự thảo. Tài liệu này chủ yếu mang tính mô tả, không qua quy trình thẩm định, tham vấn công chúng và đánh giá độc lập đầy đủ. Do đó, một số nội dung sửa đổi được bổ sung vào dự thảo ở giai đoạn muộn nhưng chưa có tài liệu đánh giá tác động của chính sách[16]. Thực trạng này cho thấy, việc sửa đổi đồng thời nhiều luật trong cùng một văn bản có thể làm cho hệ thống pháp luật trở nên khó kiểm soát, thiếu ổn định và gây khó khăn cho doanh nghiệp nếu không được chuẩn bị kỹ lưỡng về mặt chính sách.

Một nguyên nhân thể chế của tình trạng này nằm ở phạm vi áp dụng quy trình xây dựng chính sách theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025. Theo Điều 27 và Điều 29 của Luật, quy trình xây dựng chính sách được áp dụng bắt buộc đối với các nhóm văn bản và trường hợp sửa đổi được luật xác định. Trong khi đó, nhiều dự án luật sửa đổi đồng thời nhiều luật thuộc lĩnh vực kinh tế và hành chính có thể không thuộc diện phải thực hiện đầy đủ quy trình này.

Hệ quả là mức độ đánh giá tác động có thể chưa tương xứng với phạm vi điều chỉnh và tính liên ngành của dự thảo. Một dự thảo luật có thể đồng thời sửa đổi nhiều quy định thuộc các lĩnh vực khác nhau, nhưng nếu việc đánh giá tác động chỉ dừng ở mức thuyết minh thì có nguy cơ bỏ sót những ảnh hưởng phát sinh từ mối quan hệ giữa các quy định. Vì vậy, cần xem xét lại tiêu chí xác định trường hợp phải thực hiện đầy đủ quy trình đánh giá tác động của chính sách, thay vì chỉ căn cứ vào loại văn bản hoặc lĩnh vực điều chỉnh[17].

Chẳng hạn, Luật số 90/2025/QH15 sửa đổi đồng thời 08 luật thuộc nhóm kinh tế mà không phải thực hiện đánh giá tác động của chính sách; chỉ sau vài tháng, tiếp tục được sửa đổi bởi ít nhất 04 luật, cho thấy RIA ban đầu không lường trước các hệ quả một cách đầy đủ. Chi phí cắt giảm ở khâu thẩm định chuyển thành chi phí tuân thủ thi hành, không đáp ứng yêu cầu về tính “kịp thời, khả thi” theo tinh thần Nghị quyết số 27-NQ/TW.

Bên cạnh hạn chế về đánh giá tác động của chính sách, thực tiễn áp dụng kỹ thuật này tại Việt Nam còn bộc lộ vấn đề mang tính cấu trúc: sự thiếu nhất quán về nội hàm chính sách giữa các nội dung được gộp chung trong cùng một đạo luật.

Thứ hai, thiếu nhất quán trong sửa đổi luật.

Trong khoa học lập pháp so sánh, luật Omnibus thường được phân thành hai dạng. Positive omnibus law (luật Omnibus tích cực) là loại luật có các nội dung sửa đổi có mối liên hệ chủ đề hoặc mục tiêu chính sách chung. Ngược lại, Negative omnibus law (luật Omnibus tiêu cực) tập hợp các nội dung có mối liên hệ lỏng lẻo hoặc không liên quan đến nhau, chủ yếu phục vụ mục đích thương lượng chính trị hoặc đẩy nhanh tiến độ lập pháp - tương ứng với cơ chế logrolling[18].

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 chưa đặt ra tiêu chí kiểm tra mối liên hệ chính sách giữa các nội dung trong cùng một dự luật, khác với thực tiễn tại một số bang của Hoa Kỳ, nơi yêu cầu kiểm tra tính liên quan giữa các nội dung của dự luật. Vì vậy, xét về hình thức và tên gọi, các luật sửa đổi nhiều luật hiện nay thường được thiết kế theo mô hình Positive Omnibus Law, trong đó, các nội dung sửa đổi được nhóm theo một chủ đề hoặc lĩnh vực chính sách tương đối rõ ràng, phù hợp với yêu cầu tại Kết luận số 09-KL/TW[19]. Tuy nhiên, xét về nội dung, nhiều luật áp dụng kỹ thuật này lại mang tính sửa đổi cơ học, khi chỉ sửa đổi một hoặc một vài điều khoản riêng lẻ trong nhiều luật khác nhau, không tạo thành một chỉnh thể chính sách rõ ràng. Mục tiêu sửa đổi đôi khi chỉ dừng ở xử lý những mâu thuẫn, chồng chéo cục bộ hoặc đáp ứng yêu cầu cấp bách trước mắt, thay vì hình thành một gói chính sách thống nhất với logic nội tại chặt chẽ như đòi hỏi của một luật Omnibus đúng nghĩa.

Chẳng hạn, Luật số 35/2018/QH14 sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch, trong đó, có những lĩnh vực liên hệ trực tiếp (đất đai, xây dựng) và những lĩnh vực chỉ liên quan về kỹ thuật trong phạm vi hẹp (năng lượng nguyên tử, đa dạng sinh học). Cấu trúc này thiếu tính hệ thống khi mỗi điều khoản chủ yếu thay thế cụm từ hoặc bãi bỏ khoản mà không xác lập nguyên tắc chung áp dụng thống nhất[20]. Sự thiếu nhất quán về nội hàm chính sách này bắt nguồn từ khoảng trống trong tư duy lập pháp: sự thiếu vắng hệ thống nguyên tắc pháp lý chung chi phối toàn bộ đạo luật.

Thứ ba, thiếu nguyên tắc pháp lý chung.

Xét về khung pháp lý, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 chưa quy định bắt buộc thiết lập nguyên tắc pháp lý chung khi soạn thảo luật sửa đổi nhiều luật, cũng chưa quy định về thứ bậc hiệu lực giữa các nội dung sửa đổi và các văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành có liên quan. Đây là khoảng trống đáng lưu ý khi đối chiếu với lý thuyết hệ thống pháp luật đã phân tích, theo đó, một luật Omnibus đúng nghĩa cần xác lập nguyên tắc chi phối các nội dung sửa đổi cụ thể. Vấn đề này cũng tương đồng với kinh nghiệm từ Luật Cipta Kerja của Indonesia, khi việc chuyển giao nội dung quy định chi tiết xuống văn bản dưới luật trong điều kiện thiếu khung nguyên tắc chung có nguy cơ làm suy yếu vị trí pháp lý của những nội dung được sửa đổi.

Việc xem kỹ thuật Omnibus thuần túy là công cụ kỹ thuật dẫn đến tình trạng các luật sửa đổi nhiều luật tại Việt Nam hiện nay chủ yếu gồm những điều khoản riêng lẻ theo công thức “Sửa điều X của luật A; Sửa điều Y của luật B”, nhưng thiếu chương hoặc điều khoản xác lập nguyên tắc pháp lý chung cũng như logic chính sách xuyên suốt. Điều này có thể tạo ra những khoảng trống pháp lý trong điều chỉnh mối quan hệ giữa các ngành luật có liên quan, điển hình là pháp luật về đất đai, đầu tư và xây dựng. Khi thiếu các nguyên tắc pháp lý chung (meta-rules) để giải quyết xung đột giữa các quy định, cơ quan thực thi pháp luật có thể gặp khó khăn trong xử lý những tình huống giao thoa về thẩm quyền, phải chờ công văn hướng dẫn nghiệp vụ của các bộ, ngành hoặc áp dụng theo cách hiểu chủ quan. Điều này có thể làm cho mục đích tháo gỡ điểm nghẽn thể chế của luật Omnibus bị vô hiệu hóa một phần ngay trong giai đoạn thi hành.

4. Đề xuất, kiến nghị hoàn thiện

Từ những hạn chế đã phân tích trong áp dụng kỹ thuật lập pháp “một luật sửa nhiều luật”, nghiên cứu đề xuất một số giải pháp hoàn thiện sau:

Thứ nhất, hoàn thiện quy trình đánh giá tác động của chính sách và cơ chế thẩm tra.

Cần hoàn thiện quy định theo hướng gắn yêu cầu đánh giá tác động với phạm vi và mức độ ảnh hưởng thực chất của dự luật. Theo đó, không nhất thiết áp dụng đầy đủ quy trình đánh giá tác động của chính sách đối với mọi dự luật sửa đổi nhiều luật. Những sửa đổi nhằm chỉnh lý kỹ thuật, thống nhất thuật ngữ hoặc khắc phục mâu thuẫn về câu chữ mà không làm thay đổi nội dung chính sách có thể được thực hiện theo quy trình phù hợp với tính chất của chúng. Ngược lại, đối với dự luật có phạm vi liên ngành rộng hoặc làm thay đổi đáng kể quyền, nghĩa vụ, thủ tục hành chính và cơ chế quản lý, cần xem xét áp dụng đầy đủ quy trình đánh giá tác động của chính sách. Các tiêu chí xác định có thể gồm số lượng lĩnh vực và đạo luật chịu tác động, mức độ liên kết giữa các chính sách và quy mô thay đổi dự kiến. Cách tiếp cận này giúp phân bổ nguồn lực đánh giá theo mức độ rủi ro, đồng thời, hạn chế tình trạng các dự luật phức tạp chỉ được đánh giá tác động ở mức thuyết minh.

Bên cạnh đó, cần tăng cường cơ chế phối hợp thẩm tra giữa Ủy ban chủ trì và các Ủy ban của Quốc hội có chuyên môn liên quan. Đối với dự luật tác động đến nhiều lĩnh vực, quy trình thẩm tra cần xác định rõ trách nhiệm của từng cơ quan trong đánh giá các nội dung thuộc phạm vi chuyên môn, tổng hợp ý kiến và xử lý những vấn đề giao thoa giữa các lĩnh vực. Cơ chế phối hợp này cần đi kèm yêu cầu giải trình đối với những nội dung chưa được đánh giá tác động đầy đủ hoặc có dấu hiệu thiếu liên kết với mục tiêu chung của dự luật. Qua đó, hoạt động thẩm tra không chỉ tập trung vào từng điều khoản riêng lẻ mà còn xem xét tính thống nhất của toàn bộ dự thảo luật.

Thứ hai, hoàn thiện quy định về kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật” trong pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Kinh nghiệm của Hoa Kỳ về nguyên tắc một chủ đề cho thấy, cần cụ thể hóa các yêu cầu đối với kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật” trong pháp luật về văn bản quy phạm pháp luật. Để bảo đảm áp dụng thống nhất, pháp luật về văn bản quy phạm pháp luật cần bổ sung các tiêu chí để cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm tra đánh giá mối liên hệ giữa các nội dung được đưa vào cùng một dự luật, gồm: (i) mục tiêu chính sách: nội dung sửa đổi có trực tiếp phục vụ mục tiêu chính sách chung đã xác định hay không; (ii) mối liên hệ pháp lý: nội dung sửa đổi có thuộc cùng một chuỗi quan hệ pháp lý hoặc thủ tục liên ngành hay không; (iii) khả năng tách biệt: nếu tách thành luật độc lập mà không ảnh hưởng đến bản chất hay tính khả thi của nhóm chính sách, thì không nên đưa vào.

Thứ ba, hoàn thiện cấu trúc luật sửa đổi, bổ sung nhiều luật theo hướng xác lập các nguyên tắc pháp lý chung.

Để bảo đảm tính thống nhất và hạn chế sự chồng chéo trong nội dung của luật sửa đổi, cần khắc phục cách thiết kế dự thảo luật chỉ gồm các điều khoản riêng lẻ theo công thức “Sửa Điều X của luật A; Sửa Điều Y của luật B” như đã phân tích. Thay vào đó, Chương I (Quy định chung và nguyên tắc áp dụng) cần được thiết kế với năm nội dung tối thiểu:

(i) Xác định phạm vi điều chỉnh và mục tiêu chính sách thống nhất mà toàn bộ luật hướng tới, thay vì chỉ liệt kê tên các luật bị sửa.

(ii) Giải thích thống nhất những thuật ngữ xuất hiện trong nhiều luật thành phần.

(iii) Quy định nguyên tắc áp dụng pháp luật khi có xung đột, trong đó, xác lập các nguyên tắc pháp lý chung (meta-rules), như nguyên tắc xác định luật chuyên ngành được ưu tiên tại từng lĩnh vực giao thoa hoặc nguyên tắc tích hợp thủ tục hành chính.

(iv) Xác định cơ quan đầu mối chịu trách nhiệm giải thích, hướng dẫn thi hành thống nhất khi phát sinh vướng mắc liên ngành, thay vì để mỗi bộ tự ban hành công văn riêng lẻ.

(v) Thực hiện rà soát định kỳ hiệu lực thi hành sau một khoảng thời gian cố định, nhằm xử lý trực tiếp tình trạng vòng đời ngắn của luật.

Để bảo đảm các nguyên tắc tại Chương I được thực hiện trên thực tế, mỗi chương sửa đổi chuyên ngành tiếp theo cần mở đầu bằng một điều khoản dẫn chiếu đến các nguyên tắc tương ứng tại Chương I, chuyển hóa nguyên tắc chung thành căn cứ pháp lý có thể viện dẫn khi phát sinh tranh chấp thẩm quyền.

Kết luận

Luật Omnibus không chỉ là kỹ thuật rút ngắn thời gian sửa đổi nhiều luật mà còn là công cụ tối ưu hóa chi phí và đồng bộ hóa hệ thống quy phạm. Kinh nghiệm của Hoa Kỳ và Indonesia cho thấy, giá trị của kỹ thuật này chỉ được phát huy khi có khung nguyên tắc chung và quy trình thẩm định chính sách thực chất; nếu bị vận dụng thuần túy dưới áp lực tiến độ, dễ tạo hiệu ứng ngược, làm suy giảm tính đồng bộ và ổn định của pháp luật. Thực tiễn Việt Nam cho thấy một số hạn chế cần khắc phục: đánh giá tác động của chính sách chưa đầy đủ, nội dung sửa đổi thiếu nhất quán, thiếu nguyên tắc chung định hình triết lý cho toàn bộ đạo luật. Để khắc phục những hạn chế này, đồng thời, đáp ứng yêu cầu xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, kịp thời, khả thi, cần tiếp tục hoàn thiện quy định về kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật” trong pháp luật về văn bản quy phạm pháp luật theo hướng phân biệt rõ giữa sửa đổi kỹ thuật và sửa đổi chính sách liên ngành; tái cấu trúc dự thảo theo mô hình phân tầng khi cần thiết; đồng thời, mở rộng diện đánh giá tác động của chính sách đầy đủ và tăng cường cơ chế thẩm tra liên Ủy ban. Qua đó, luật Omnibus mới thực sự trở thành công cụ tháo gỡ điểm nghẽn thể chế, thay vì tạo ra điểm nghẽn pháp lý mới.

Trần Ngọc Bảo

Viện Nhà nước và Pháp luật, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam

Ảnh: Internet

[1]. Omnibus có nguồn gốc từ tiếng Latinh, nghĩa là “dành cho tất cả” hoặc “bao hàm tất cả”. Trong lĩnh vực lập pháp, thuật ngữ Omnibus law chỉ đạo luật tập hợp các quy định nhằm sửa đổi, bổ sung nhiều đạo luật hiện hành trong cùng một văn bản, thường hướng đến mục tiêu xử lý các vấn đề có liên quan hoặc thúc đẩy cải cách chính sách trên nhiều lĩnh vực.

[2]. Gilbert, M. D. (2006), Single Subject Rules and the Legislative Process, University of Pittsburgh Law Review, Vol. 67 No. 4, tr.803-870, https://doi.org/10.5195/lawreview.2006.5.

[3]. Gilbert, M. D. (2006), tlđd.

[4]. Wintgens, L. J. (2006), Legisprudence as a New Theory of Legislation, Ratio Juris, Vol. 19 No. 1, tr.1-25, https://doi.org/10.1111/ j.1467-9337.2006.00315.x.

[5]. Raz, J. (1980), The Concept of a Legal System: An Introduction to the Theory of Legal System (2nd ed.), Oxford: Clarendon Press, tr.140-142.

[6]. Hart, H. L. A. (2012), The Concept of Law (3rd ed.), Oxford: Oxford University Press, tr.94-96.

[7]. Luật Omnibus thường được xem là công cụ kỹ thuật nhằm tiết kiệm thời gian, thủ tục lập pháp; tuy nhiên, các quan điểm phê phán cho rằng, kỹ thuật này có thể tạo điều kiện cho việc cài cắm lợi ích nhóm hoặc chỉ đơn thuần xử lý tồn đọng lập pháp mà thiếu logic chính sách nội tại.

[8]. Hayasaki, S. (2023), The Unlikely Heroes of Progressive Taxation: CEOs’ Support for Bill Clinton’s Tax Increase Package in 1993, Journal of Policy History, 35(3), 219-253, https://doi.org/10.1017/S089803062200032X.

[9]. Gilbert, M. D. (2006), tlđd, tr.805-810.

[10]. Mahy, P. (2022), Indonesia’s Omnibus Law on Job Creation: Legal Hierarchy and Responses to Judicial Review in the Labour Cluster of Amendments, Asian Journal of Comparative Law, Vol 17 Issue 1, tr.51-75, https://doi.org/10.1017/asjcl.2022.7.

[11]. Marikar, M. F. (2023), Harmonizing the National Legal System Through the Formation of Ideal Legislation, Jurnal Legalitas, Volume 16 Issue 2, tr.167-178, https://doi.org/10.33756/jelta.v16i2.19941.

[12]. Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia (Tòa Bảo hiến Indonesia), Putusan số 91/PUU-XVIII/2020 ngày 25/11/2021 về việc xem xét tính hợp hiến của Luật Cipta Kerja (Luật số 11/2020).

[13]. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 64/2025/QH15, được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật số 87/2025/QH15 (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025).

[14]. Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) (2026), Báo cáo Dòng chảy pháp luật kinh doanh 2025, Nxb. Đồng Nai, tr.40-44.

[15]. Liên đoàn Thương mại và Công ngiệp Việt Nam (VCCI) (2026), tlđd, tr.131.

[16]. Công văn số 519/TTg-PL ngày 15/5/2026 của Thủ tướng Chính phủ về việc tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong tổ chức thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025.

[17]. Bùi Thu Hằng, Đoàn Thị Trang (2019), Kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật”: thực trạng và kiến nghị, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 21 (397), https://lapphap.vn/Pages/TinTuc/210431/Ky-thuat--mot-luat-sua-nhieu-luat-thuc-trang-va-kien-nghi.html, truy cập ngày 30/9/2026.

[18]. Szabó, Z. (2026), Omnibus legislation: A tool for and against the rule of law in developing and established democracies, Journal of Legislative Studies, https://doi.org/10.1080/13572334.2026.2667669.

[19]. Kết luận số 09-KL/TW Kết luận số 09-KL/TW ngày 10/3/2026 của Bộ Chính trị về hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới.

[20]. Luật số 35/2018/QH14 sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Aherne, D. C. (2024), Omnibus appropriations: Overview of recent practice (CRS Insight IN12324), Congressional Research Service, https://crsreports. congress.gov/product/pdf/IN/IN12324, truy cập ngày 30/9/2026.

2. Báo điện tử Chính phủ (2022), Vướng mắc đầu tư công: Giống câu chuyện “con gà, quả trứng”, https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/quy-dinhve-dau-tu-cong-giong-cau-chuyen-con-ga-quatrung-119221101095428274.htm, truy cập ngày 30/9/2026.

3. Billington, M. (1977), Lyndon B. Johnson and Blacks: The Early Years, The Journal of Negro History, Vol. 62 No. 1, https://doi.org/10.2307/2717189.

4. Bùi Thu Hằng, Đoàn Thị Trang (2019), Kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật”: thực trạng và kiến nghị, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 21 (397), https://lapphap.vn/Pages/TinTuc/210431/Ky-thuat--mot-luat-sua-nhieu-luat-thuc-trang-va-kien-nghi.html, truy cập ngày 30/9/2026.

5. Gilbert, M. D. (2006), Single Subject Rules and the Legislative Process, University of Pittsburgh Law Review, Vol. 67 No. 4, https://doi.org/10.5195/lawreview.2006.55.

6. Hart, H. L. A. (2012), The Concept of Law (3rd ed.), Oxford: Oxford University Press.

7. Hayasaki, S. (2023), The Unlikely Heroes of Progressive Taxation: CEOs’ Support for Bill Clinton’s Tax Increase Package in 1993, Journal of Policy History, 35(3), https://doi.org/10.1017/S089803062200032X.

8. Hoàng Quỳnh (2026), Nhìn lại tình hình giải ngân vốn đầu tư công năm 2025 và giải pháp cho năm 2026, https://nief.mof.gov.vn/kinh-te-xa-hoi/nhin-lai-ti-nh-hi-nhgia-i-ngan-vo-n-da-u-tu-cong-nam-2025-va-gia-i-pha-pcho-nam-2026-11836.html, truy cập ngày 30/9/2026.

9. Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) (2026), Báo cáo Dòng chảy pháp luật kinh doanh 2025, Nxb. Đồng Nai.

10. Mahy, P. (2022), Indonesia’s Omnibus Law on Job Creation: Legal Hierarchy and Responses to Judicial Review in the Labour Cluster of Amendments, Asian Journal of Comparative Law, Vol. 17 Issue 1, https://doi.org/10.1017/asjcl.2022.7.

11. Marikar, M. F. (2023), Harmonizing the National Legal System Through the Formation of Ideal Legislation, Jurnal Legalitas, Vol. 16 Issue 2, https://doi.org/10.33756/jelta.v16i2.19941.

12. Ngô Đức Mạnh (2005), Kỹ thuật lập pháp một luật sửa nhiều luật, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 5 (52), tháng 5/2005.

13. Nguyễn Minh Tuấn (2026), Các lý thuyết hệ thống pháp luật và gợi mở hướng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh mới, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 3(446).

14. Raz, J. (1980), The Concept of a Legal System: An Introduction to the Theory of Legal System (2nd ed.), Oxford: Clarendon Press.

15. Szabó, Z. (2026), Omnibus legislation: A tool for and against the rule of law in developing and established democracies, Journal of Legislative Studies, https://doi.org/10.1080/13572334.2026.2667669.

16. Wintgens, L. J. (2006), Legisprudence as a New Theory of Legislation, Ratio Juris, Vol. 19 No. 1, https://doi.org/10.1111/j.1467-9337.2006.00315.x.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 2 (463) - tháng 10/2026)