Sau hơn 04 năm từ khi Nghị quyết số 19/NQ-CP năm 2014 được ban hành, Chính phủ đã ban hành thêm 04 nghị quyết số 19, trong đó, đã thẳng thắn nhìn nhận thứ hạng về môi trường kinh doanh, năng lực cạnh tranh toàn cầu của Việt Nam theo đánh giá của các tổ chức quốc tế mặc dù có cải thiện qua cả giai đoạn nhưng chưa ổn định và cơ bản chưa hoàn thành được các mục tiêu đề ra tại Nghị quyết số 19/NQ-CP năm 2014[3]. Tuy nhiên, không thể phủ nhận rằng, các nghị quyết số 19 đã thể hiện sự quyết tâm rất lớn và đánh dấu những nỗ lực liên tiếp của Chính phủ, các bộ ngành và địa phương trong thời gian qua về cải thiện môi trường kinh doanh và bước đầu đem lại kết quả đáng ghi nhận, được dư luận đánh giá cao[4].

Trong phạm vi bài viết này, tác giả sẽ tập trung phân tích việc giao các bộ, ngành, địa phương (trong đó, có Bộ Tư pháp) thực hiện nhiệm vụ chủ động cải thiện các bộ chỉ số cụ thể theo Nghị quyết số 19-2017/NQ-CP[5]. Đây là nhiệm vụ khó, phức tạp và đã dẫn tới một số vướng mắc cho các bộ, ngành, địa phương trong thời gian qua. Theo đó, bài viết sẽ giới thiệu khái quát về Nghị quyết số 19-2017/NQ-CP; phân tích mối liên hệ giữa Nghị quyết này và các bộ chỉ số đánh giá toàn cầu; nhiệm vụ của Bộ Tư pháp về cải thiện các bộ chỉ số theo Nghị quyết này, cùng với đó là những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực thi các nhiệm vụ được giao. Cuối cùng, dưới góc nhìn của công chức trẻ, tác giả đề xuất một số giải pháp để Bộ Tư pháp tiếp tục thực thi có hiệu quả các nghị quyết số 19 trong thời gian tới.

1. Nghị quyết số 19-2017/NQ-CP - Những bộ chỉ số đánh giá và nhiệm vụ của Bộ Tư pháp

1.1. Nghị quyết số 19-2017/NQ-CP và các bộ chỉ số toàn cầu về năng lực cạnh tranh và môi trường kinh doanh của quốc gia

Nghị quyết số 19-2017/NQ-CP được Chính phủ ban hành ngày 06/02/2017, khác với các nghị quyết số 19 trước đây, Nghị quyết này là Nghị quyết số 19 đầu tiên tập trung cao độ vào việc cải thiện các chỉ số đánh giá cụ thể theo 03 báo cáo hàng năm của: (i) Diễn đàn kinh tế thế giới (Báo cáo cạnh tranh toàn cầu[6]); (ii) Ngân hàng thế giới (Báo cáo môi trường kinh doanh[7]); (iii) Tổ chức Sở hữu trí tuệ thế giới (Báo cáo chỉ số đổi mới sáng tạo toàn cầu[8]), theo đó, đã giao nhiệm vụ cho từng bộ, ngành, địa phương chủ động cải thiện từng chỉ số cụ thể tại các Báo cáo này[9]. Các bộ chỉ số tại các Báo cáo này có một số đặc điểm chính như sau:

a. Bộ chỉ số của Báo cáo cạnh tranh toàn cầu

Báo cáo cạnh tranh toàn cầu hàng năm được công bố bởi Diễn đàn Kinh tế thế giới (WEF - World Economic Forum) từ năm 1979. Trong các báo cáo này, mô hình chỉ số cạnh tranh toàn cầu - The Global Competitiveness Index (GCI) là bộ công cụ hiệu quả để định lượng, đánh giá và xếp hạng năng lực cạnh tranh của các quốc gia thông qua các yếu tố trọng tâm như: Kinh tế vĩ mô, thể chế, chất lượng của cơ quan nhà nước, cơ sở hạ tầng...

Các bảng xếp hạng được xây dựng trên cơ sở lượng hóa, tính toán các dữ liệu từ 02 nguồn: Dữ liệu được công bố công khai và kết quả khảo sát ý kiến được thực hiện trên lãnh thổ của các quốc gia, trong đó, các chỉ tiêu được định lượng dựa trên dữ liệu công bố chiếm tỷ lệ nhỏ (khoảng 20%), còn phần lớn các chỉ tiêu dựa trên kết quả khảo sát[10]. Như vậy, việc xác định các yếu tố ảnh hưởng đến kết quả khảo sát có ý nghĩa rất lớn trong việc cải thiện chỉ số trong GCI. Tuy nhiên, nội dung, địa chỉ khảo sát cụ thể và dữ liệu nguồn để xây dựng chỉ số đối với từng quốc gia không được công khai[11]. Điều này dẫn đến sự hoài nghi của không ít chuyên gia về độ tin cậy của bộ chỉ số này (về khái niệm cạnh tranh, phạm vi và tính chính xác của những cuộc khảo sát)[12] và vướng mắc của các cơ quan quản lý nhà nước trong việc xác định các yếu tố ảnh hưởng đến các tiêu chí đánh giá năng lực cạnh tranh quốc gia (ví dụ, yếu tố nào sẽ làm tăng/giảm chỉ số “Hoàn thiện thể chế - Bảo đảm quyền tài sản” của GCI không được xác định một cách cụ thể, toàn diện tại các Báo cáo cạnh tranh toàn cầu).

b. Bộ chỉ số của Báo cáo môi trường kinh doanh

Chỉ số thuận lợi kinh doanh - Ease of Doing Business Index (EDBI) là chỉ số được xây dựng bởi Ngân hàng Thế giới. Cũng giống như GCI, bảng xếp hạng EDBI tại Báo cáo môi trường kinh doanh hàng năm được xây dựng từ nguồn dữ liệu công khai về những nghiên cứu luật pháp về kinh doanh và khảo sát các nhóm đối tượng khác nhau[13]. Khác với các chỉ số khác, EDBI tập trung cao vào việc đánh giá chất lượng nghiên cứu, xây dựng và thực thi các quy định của pháp luật về kinh doanh[14] và không đánh giá toàn diện tất cả các yếu tố ảnh hưởng đến môi trường kinh doanh và năng lực cạnh tranh quốc gia[15].

c. Báo cáo chỉ số đổi mới sáng tạo toàn cầu

Chỉ số đổi mới sáng tạo toàn cầu - Global Innovation Index (GII) được công bố từ năm 2007 bởi Tổ chức sở hữu trí tuệ toàn cầu thuộc Liên Hiệp quốc và các đối tác[16]. Mục đích của chỉ số này là đưa ra các đánh giá về độ sáng tạo/đổi mới của mỗi quốc gia một cách toàn diện nhất, do đó, GII đánh giá phạm vi rộng các yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển của các quốc gia, từ thể chế chính trị, thể chế pháp lý, môi trường kinh doanh, nguồn nhân lực, thị trường, kinh tế - kỹ thuật[17]... Các chỉ số GII được tính toán hoàn toàn từ số liệu thứ cấp, là kết quả đã được thu thập và phân tích trực tiếp hoặc đã được tính toán tổng hợp bởi các tổ chức quốc tế khác. Có khoảng 30 nguồn dữ liệu/cơ sở dữ liệu được sử dụng để lấy thông tin, số liệu phục vụ tính toán GII. Trong đó, các cơ sở dữ liệu của Ngân hàng Thế giới và các tổ chức của Liên Hợp Quốc là nhiều nhất. Do đó, rất khó xác định cụ thể các yếu tố ảnh hưởng đến chỉ số thành phần của GII để cải thiện và nâng thứ hạng của quốc gia. Ví dụ, chỉ số chất lượng các quy định của pháp luật của GII (được Nghị quyết số 19-2017/NQ-CP giao cho Bộ Tư pháp chủ trì cải thiện) được tổng hợp từ 10 nguồn đánh giá[18] với các cách thức thu thập thông tin khác nhau, phản ánh khả năng của Nhà nước trong xây dựng và thực thi chính sách, pháp luật thúc đẩy sự phát triển của khu vực tư[19] (như: Chính sách thương mại; môi trường pháp luật kinh doanh; pháp luật cạnh tranh, giá, rào cản thương mại, bảo hộ, thuế quan, tài chính; chính sách chống độc quyền; pháp luật về môi trường; chi phí hành chính...)[20].

1.2. Nhiệm vụ của Bộ Tư pháp về cải thiện các bộ chỉ số quốc tế theo Nghị quyết số 19-2017/NQ-CP

Tại Nghị quyết số 19-2017/NQ-CP, Bộ Tư pháp được phân công chủ trì thực hiện 09 nhiệm vụ[21], trong đó, có nhiệm vụ “chủ động tìm hiểu phương pháp, cách tính toán và ý nghĩa của các chỉ số xếp hạng, đồng thời cung cấp thông tin kịp thời để các tổ chức quốc tế có căn cứ xác thực trong đánh giá, xếp hạng”. Như đã nêu trên, các nhiệm vụ giao Bộ Tư pháp chủ trì thực hiện tập trung vào việc chủ động nâng cao các chỉ số về: (i) Bảo đảm quyền tài sản và nâng cao hiệu quả xử lý giải quyết tranh chấp giữa người dân, doanh nghiệp với cơ quan quản lý nhà nước tại báo cáo cạnh tranh toàn cầu; (ii) Công chứng viên kiểm tra nội dung thỏa thuận của các bên giao kết hợp đồng và rút ngắn thời gian ký hợp đồng chuyển nhượng tại báo cáo môi trường kinh doanh; (iii) Cải thiện chất lượng các quy định pháp luật tại báo cáo chỉ số đổi mới sáng tạo toàn cầu.

Tuy nhiên, như đã phân tích nêu trên, việc tìm hiểu các yếu tố cụ thể ảnh hưởng đến các chỉ số đánh giá nhằm cải thiện các chỉ số này là rất phức tạp (như việc xác định các yếu tố ảnh hưởng đến chỉ số cải thiện chất lượng các quy định pháp luật của GII). Thậm chí, qua tìm hiểu, việc cải thiện một số chỉ số không chỉ thuộc chức năng, nhiệm vụ của Bộ Tư pháp mà còn thuộc chức năng, nhiệm vụ của nhiều ngành, cơ quan, tổ chức khác (ví dụ, chỉ số “Hoàn thiện thể chế - Bảo đảm quyền tài sản” của GCI, không chỉ đơn thuần là việc ban hành các quy định của pháp luật để bảo đảm quyền tài sản mà còn liên quan đến hiệu quả của các cơ quan tư pháp trong việc giải quyết các tranh chấp pháp lý về vấn đề này đảm bảo công khai, thời gian, kinh phí hợp lý[22]; chỉ số cải thiện chất lượng các quy định pháp luật phụ thuộc rất nhiều vào hoạt động của các ngành công thương, tài chính, hải quan[23]...); việc cải thiện chỉ số cần thực hiện thêm một số nhiệm vụ nhất định (ví dụ, chỉ số đơn giản hóa thủ tục, giảm thời gian và chi phí thực hiện đăng ký quyền sở hữu, sử dụng tài sản của EDBI không chỉ liên quan đến thời gian thực hiện các thủ tục công chứng mà còn liên quan đến quy định về trình tự, thủ tục và phí, lệ phí...); hoặc việc cải thiện chỉ số đòi hỏi xác định lại phạm vi để có giải pháp hiệu quả hơn (ví dụ, chỉ số cải thiện chất lượng các quy định pháp luật không đo lường việc ban hành, thực thi các quy định pháp luật nói chung mà tập trung vào chính sách, pháp luật thúc đẩy sự phát triển của khu vực tư[24]...).

2. Kết quả đạt được trong việc thực thi Nghị quyết số 19-2017/NQ-CP của Bộ Tư pháp và một số hạn chế, vướng mắc

2.1. Kết quả đạt được[25]

Cho đến nay, Bộ Tư pháp đã hoàn thành đúng thời hạn và đảm bảo chất lượng các nhiệm vụ được giao theo Nghị quyết số 19-2017/NQ-CP. Đáng chú ý là sự cải thiện đáng kể của chỉ số thể chế pháp luật của EDBI (giúp Việt Nam tăng 14 bậc trong Bảng xếp hạng của Báo cáo môi trường kinh doanh năm 2018) có sự đóng góp không nhỏ của Bộ Tư pháp trong việc mở rộng phạm vi động sản là tài sản bảo đảm[26] và việc phối hợp bổ sung quy định về cơ chế, phương thức công nhận kết quả hòa giải ngoài Tòa án trong Bộ luật Tố tụng dân sự[27]...

2.2. Hạn chế, vướng mắc

Một là, như đã nêu trên, Nghị quyết số 19-2017/NQ-CP có rất nhiều nhiệm vụ giao trực tiếp cho các bộ, ngành, địa phương để chủ động thực hiện các biện pháp cải thiện các chỉ số đánh giá cụ thể. Mặc dù Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Thông tin và Truyền thông và các cơ quan có liên quan đã tổ chức hội nghị, diễn đàn để triển khai, hướng dẫn thực hiện Nghị quyết, nhưng đến nay, việc nghiên cứu, cung cấp các tài liệu về phương pháp, cách tính toán và ý nghĩa của các chỉ số xếp hạng theo các tiêu chí đánh giá chưa được thực hiện đầy đủ. Do vậy, một số nội dung của Nghị quyết số 19-2017/NQ-CP còn chưa có cách hiểu thống nhất giữa các bộ, ngành, địa phương và việc xác định nhiệm vụ, giải pháp để chủ động cải thiện các chỉ số đánh giá tương đối phức tạp, dẫn đến việc triển khai còn lúng túng. Bên cạnh đó, có nội dung còn chưa phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành (như việc yêu cầu công chứng qua mạng).

Hai là, hiện nay, chưa có một nghiên cứu toàn diện của Việt Nam về các bộ chỉ số toàn cầu đánh giá môi trường kinh doanh, năng lực cạnh tranh quốc gia[28] để phân tích, tìm hiểu đầy đủ các yếu tố cơ bản nhất ảnh hưởng đến các bộ chỉ số này[29], ưu điểm và hạn chế của các bộ chỉ số, tạo cơ sở cho việc xác định nhiệm vụ một cách đầy đủ, đúng đắn và hiệu quả nhất để nâng cao chất lượng môi trường kinh doanh, năng lực cạnh tranh quốc gia nói chung và cải thiện các chỉ số đánh giá nói riêng.

3. Một số đề xuất

Một là, Chính phủ cần tiếp tục duy trì, phát triển việc ban hành Nghị quyết số 19 hàng năm; theo đó, nên có nghiên cứu toàn diện về các bộ chỉ số toàn cầu đánh giá môi trường kinh doanh, năng lực cạnh tranh quốc gia và coi các bộ chỉ số quốc tế chỉ là tài liệu tham khảo để xác định các nhiệm vụ cốt lõi, hiệu quả, thiết thực cho các bộ, ngành, địa phương; nên cân nhắc hiệu quả của việc giao cho các bộ, ngành, địa phương nhiệm vụ chủ động nghiên cứu, cải thiện các bộ từng chỉ số đánh giá cụ thể như Nghị quyết số 19-2017/NQ-CP vì đây là công việc hết sức phức tạp.

Hai là, Bộ Tư pháp cần tiếp tục hoàn thành tốt các nhiệm vụ được giao theo nghị quyết số 19 hàng năm và nên có 01 đề tài nghiên cứu (cấp cơ sở), tìm hiểu các bộ chỉ số có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của Bộ Tư pháp để xác định các nhiệm vụ hiệu quả, góp phần thúc đẩy các chỉ số có liên quan. Đây là nhiệm vụ hay và có tính mới, nên được xem xét giao cho các công chức, viên chức trẻ tham gia nghiên cứu để tham mưu lãnh đạo các đơn vị xác định, đề xuất nhiệm vụ để thực hiện hiệu quả trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong nghị quyết số 19 hàng năm.

ThS. Nguyễn Tùng Phong

Bí thư Đoàn Cơ sở Văn phòng Bộ Tư pháp