Những vướng mắc trong việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính

Ngày 12/11/2013, Chính phủ ban hành Nghị định số 166/2013/NĐ-CP quy định về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) (Nghị định số 166/2013/NĐ-CP). Nghị định đã quy định tương đối cụ thể về nguyên tắc, trình tự, thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế cũng như thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế, tạo cơ sở pháp lý quan trọng và điều kiện thuận lợi cho các bộ, ngành, Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp trong việc thực hiện nghiêm túc các quy định về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC của Luật Xử lý vi phạm hành chính. Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức thực hiện các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC của các bộ, ngành, UBND các cấp thời gian qua đã bộc lộ một số khó khăn, vướng mắc, nhiều nội dung cần phải bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn như về lực lượng, cơ sở vật chất, phương tiện phục vụ việc cưỡng chế; về chi phí dành cho công tác cưỡng chế; về cơ chế phối hợp giữa các lực lượng trong tổ chức cưỡng chế và một số bất cập trong các biện pháp cưỡng chế, cụ thể:

Thứ nhất, quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục thi hành cưỡng chế quyết định xử phạt VPHC còn bất cập, không rõ ràng, không thống nhất với các quy định của các ngành luật khác.

Theo quy định tại khoản 1 Điều 86 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và khoản 43 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020: “Cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt được áp dụng trong các trường hợp sau đây: a) Cá nhân, tổ chức bị xử phạt VPHC không tự nguyện chấp hành quyết định xử phạt theo quy định tại Điều 73 của Luật này…”; khoản 1 Điều 73 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định việc thi hành quyết định xử phạt VPHC như sau: “Cá nhân, tổ chức bị xử phạt VPHC phải chấp hành quyết định xử phạt trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận quyết định xử phạt VPHC; trường hợp quyết định xử phạt VPHC có ghi thời hạn thi hành nhiều hơn 10 ngày thì thực hiện theo thời hạn đó. Trường hợp cá nhân, tổ chức bị xử phạt khiếu nại, khởi kiện đối với quyết định xử phạt VPHC thì vẫn phải chấp hành quyết định xử phạt, trừ trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 15 của Luật này. Việc khiếu nại, khởi kiện được giải quyết theo quy định của pháp luật” và khoản 3 Điều 15 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: “Trong quá trình giải quyết khiếu nại, khởi kiện nếu xét thấy việc thi hành quyết định xử lý VPHC bị khiếu nại, khởi kiện sẽ gây hậu quả khó khắc phục thì người giải quyết khiếu nại, khởi kiện phải ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định đó theo quy định của pháp luật”. Như vậy, về nguyên tắc của pháp luật xử lý VPHC, khi quyết định xử phạt có hiệu lực thi hành, người vi phạm phải tự nguyện thi hành quyết định xử phạt, nếu không tự nguyện thi hành thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ tiến hành ra quyết định cưỡng chế để thi hành quyết định xử phạt đó, trừ trường hợp khi có quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định xử phạt VPHC của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, khởi kiện.

Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, có nhiều trường hợp cá nhân, tổ chức VPHC không tự nguyện thi hành quyết định đúng thời hạn sẽ bị đề nghị cưỡng chế, nhưng cũng trong thời gian đó, họ thực hiện quyền khiếu nại, khởi kiện đối với quyết định xử phạt VPHC và thời hiệu, thời hạn, trình tự, thủ tục khiếu nại, khởi kiện được thực hiện theo quy định tại Luật Khiếu nại hoặc Luật Tố tụng hành chính. Do đó, trên thực tế, để tổ chức thi hành quyết định xử phạt VPHC trong những trường hợp này là khó khăn vì nhiều tổ chức, cá nhân cho rằng khi họ đang thực hiện quyền khiếu nại, khởi kiện và đã được các cơ quan đang tiến hành thụ lý giải quyết nên cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền đã ra quyết định xử phạt VPHC không được tổ chức cưỡng chế đối với việc xử phạt đó mà phải chờ kết quả giải quyết theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố tụng hành chính.

Qua một số vụ việc trên thực tế, các cơ quan đang thụ lý giải quyết vụ việc theo thủ tục, thẩm quyền nhưng lại không ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định bị khiếu nại, khởi kiện vì nhiều lý do khác nhau, do đó, cơ quan có thẩm quyền tiến hành cưỡng chế không có cơ sở để tạm dừng hoặc dừng việc cưỡng chế theo quy định. Bên cạnh đó, pháp luật cũng chưa quy định rõ là người có thẩm quyền có được tiến hành cưỡng chế để thi hành quyết định xử phạt VPHC hay không hay phải chờ đến khi có kết quả giải quyết. Trên thực tế, nếu chờ kết quả giải quyết thì có một số trường hợp sẽ bị kéo dài thời hạn mất vài năm, nhất là các vụ việc khởi kiện hành chính cần phải chờ kết quả xét xử theo thủ tục phúc thẩm hoặc có khi là giám đốc thẩm nếu như người vi phạm tiếp tục thực hiện quyền kháng cáo theo quy định. Điều này đặt ra yêu cầu phải sửa đổi pháp luật về xử lý VPHC để có cơ sở pháp lý rõ ràng và bảo đảm tính thống nhất với các ngành luật khác có liên quan như Luật Khiếu nại, Luật Tố tụng hành chính.

Thứ hai, một số quy định về trình tự, thủ tục tiến hành cưỡng chế còn thiếu tính khả thi, không phù hợp với thực tiễn.

Một vấn đề vướng mắc trong hình thức là việc pháp luật quy định người thi hành quyết định cưỡng chế phải thực hiện đúng trình tự, thủ tục xác minh tài khoản để khấu trừ theo đúng mẫu biên bản số 09 ban hành kèm theo Nghị định số 118/2021/NĐ-CP ngày 23/12/2021 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính. Trong đó, biên bản xác minh tài sản để xác định điều kiện thi hành quyết định cưỡng chế theo phương thức khấu trừ tiền từ tài khoản phải có cả cá nhân, người đại diện của tổ chức có thông tin phải xác minh; cá nhân, người đại diện của tổ chức cung cấp thông tin xác minh phải cùng ký vào biên bản xác minh là không phù hợp trên thực tế. Bởi vì, việc xác minh thông tin về tiền, tài sản của đối tượng bị cưỡng chế là hoạt động nghiệp vụ của người có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế. Trường hợp nếu thực hiện theo quy định, hướng dẫn như trên sẽ dẫn đến việc cá nhân, tổ chức biết được mục đích của việc xác minh, những người vi phạm có thể sẽ rút hết tiền trong tài khoản trước khi người có thẩm quyền ban hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC. Còn nếu như biên bản xác minh không đúng theo yêu cầu, thành phần như hướng dẫn thì việc xác minh đó là không đúng quy định của pháp luật. Ngoài ra, có một số trường hợp tổ chức, cá nhân cố tình không cung cấp thông tin về tài khoản của mình, còn tổ chức tín dụng, ngân hàng vì lý do bảo mật khách hàng nên cũng không cung cấp thông tin của khách hàng nên việc xác minh là hết sức khó khăn và pháp luật chưa có quy định về trường hợp cá nhân, đại diện tổ chức vi phạm không đến tham gia lập biên bản xác minh thì xử lý như thế nào. Bên cạnh đó, việc xác minh tài khoản cũng khá phức tạp, mất nhiều thời gian trong trường hợp cá nhân hoặc tổ chức VPHC có nhiều tài khoản ở nhiều tổ chức tín dụng có trụ sở/chi nhánh/phòng giao dịch ở nhiều tỉnh, thành phố khác nhau hoặc như vấn đề vướng mắc về trách nhiệm phối hợp, cung cấp thông tin của Ngân hàng nhà nước và các ngân hàng thương mại với cơ quan được giao thi hành quyết định cưỡng chế phải thực hiện theo cơ chế như thế nào pháp luật vẫn chưa quy định cụ thể nên gần như người tiến hành xác minh chưa thể thực hiện được.

Thứ ba, có tài sản, điều kiện nhưng không thể cưỡng chế để thi hành quyết định xử phạt.

Dưới đây là một ví dụ về trường hợp này dựa trên thực tiễn:

Ngày 12/4/2023, khi tuần tra, cơ quan công an tỉnh B phát hiện ông L thường trú tại số nhà 40 đường C thành phố Q tỉnh B có hành vi vi phạm điều khiển xe trên đường mà trong cơ thể có chất ma túy theo quy định tại điểm c khoản 10 Điều 5 Nghị định số 100/2019/NĐ-CP ngày 30/12/2019 của Chính phủ quy định xử phạt VPHC trong lĩnh vực đường bộ và đường sắt. Sau khi hoàn thiện hồ sơ, cơ quan công an tỉnh B đã trình Chủ tịch UBND tỉnh B ra quyết định xử phạt đối với ông L với số tiền là 35 triệu đồng, còn chiếc xe là ông thuê của dịch vụ Y nên cơ quan đã trả lại.

Sau khi quyết định xử phạt có hiệu lực thi hành, cơ quan công an nhiều lần mời ông L lên làm việc, động viên ông tự nguyện thi hành quyết định xử phạt là nộp số tiền 35 triệu đồng vào tài khoản Kho bạc nhà nước như trong quyết định đã ghi. Tuy nhiên, ông L không những không thi hành mà còn tỏ vẻ thách thức với người giải quyết vụ việc. Do không tự nguyện thi hành nên cơ quan công an tỉnh B đã tiến hành các thủ tục để thi hành quyết định xử phạt.

Qua xác minh, ông L không có nghề nghiệp ổn định chỉ phụ vợ bán hải sản tươi sống tại nhà, không có thu nhập cố định, không mở tài khoản ở bất kỳ ngân hàng, tổ chức tín dụng nào, về tài sản thì gia đình ông có vựa hải sản lớn nhưng do vợ ông đứng tên kinh doanh và một ngôi nhà mặt tiền đường C trị giá trên 10 tỷ đồng. Tuy nhiên, cơ quan công an vẫn chưa thể thi hành quyết định xử phạt được, bởi, vấn đề vướng mắc ở đây là việc quy định của pháp luật đối với trường hợp áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản để thi hành quyết định cưỡng chế. Tại khoản 2 Điều 18 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP quy định: “Chỉ được kê biên tài sản của cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế tương ứng với số tiền đã ghi trong quyết định xử phạt, quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả và chi phí cho việc tổ chức thi hành cưỡng chế”. Trong tình huống này, ông L là đối tượng phải thi hành quyết định xử phạt VPHC có tài sản và tài sản đó có giá trị lớn hơn mức tiền phạt nhiều lần nhưng cơ quan có thẩm quyền cũng không thể kê biên được do không xác định được giá trị tương ứng là bao nhiêu, trong phạm vi nào của khối tài sản đó; đồng thời, tài sản của ông L lại là tài sản chung trong khối tài sản chung của cha, mẹ, vợ, con nên cơ quan công an không biết phải xử lý như thế nào, đo đó, việc áp dụng hình thức này để tiến hành cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC là thiếu tính khả thi, không thể thực hiện.

Những khó khăn, vướng mắc trên đã dẫn đến tỷ lệ và hiệu quả cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC còn hạn chế, thậm chí ảnh hưởng đến tính nghiêm minh và hiệu lực của pháp luật. Vì vậy, trong thời gian tới cần phải khẩn trương sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật nhằm tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn thực hiện cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC, góp phần nâng cao hiệu quả công tác xử phạt VPHC; đồng thời, để phù hợp với quy định của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2020. Với quan điểm nghiên cứu trên, tác giả kiến nghị một số nội dung liên quan đến việc thi hành cưỡng chế quyết định xử phạt VPHC cần hoàn thiện như sau:

Một là, sửa đổi quy định về trình tự, thủ tục, quy trình cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC bị khiếu nại, khởi kiện trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) theo hai hướng:

(i) Cần quy định trong trường hợp cá nhân, tổ chức vi phạm thực hiện quyền khiếu nại, khởi kiện về quyết định xử phạt VPHC vẫn có thể bị cưỡng chế thi hành nếu hết thời hạn thi hành nhưng không thực hiện mà không nhất thiết phải có thêm điều kiện là phải có “quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định đó theo quy định của pháp luật” của người giải quyết khiếu nại, khởi kiện như quy định hiện hành.

(ii) Phải quy định rõ trong trường hợp cá nhân, tổ chức thực hiện quyền khiếu nại, khởi kiện và cơ quan, người có thẩm quyền đã thụ lý giải quyết thì phải tạm dừng ngay việc thi hành quyết định xử phạt VPHC cho đến khi quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan, người có thẩm quyền hoặc bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực thi hành để có cơ sở pháp lý cho người có thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC thực hiện và nhất là bảo đảm tính thống nhất, tương thích với các ngành luật khác trong hệ thống pháp luật, tránh trường hợp áp dụng tùy nghi, gây nhiều tranh cãi như quy định hiện hành.

Hai là, khẩn trương sửa đổi và thay thế Nghị định số 166/2013/NĐ-CP, trong đó cần chú trọng nội dung quy định cụ thể, rõ ràng hơn về trình tự, thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế (quy định về đối tượng bị áp dụng trong từng biện pháp cưỡng chế, xác minh thông tin về tiền, tiền lương, thu nhập, tài khoản, tài sản; quyết định cưỡng chế, tỷ lệ khấu trừ một phần lương hoặc một phần thu nhập đối với cá nhân, trách nhiệm của cơ quan, đơn vị, tổ chức, người sử dụng lao động đang quản lý tiền lương hoặc thu nhập của cá nhân bị khấu trừ; trách nhiệm của tổ chức tín dụng nơi cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế mở tài khoản; những tài sản không được kê biên; tài sản trong khối tài sản chung với các tổ chức, cá nhân khác; tổ chức thi hành các biện pháp cưỡng chế cụ thể; biên bản thi hành các biện pháp cưỡng chế cụ thể; giao bảo quản tài sản kê biên; định giá tài sản kê biên; chuyển giao tài sản đã kê biên để đấu giá; chuyển giao quyền sở hữu tài sản); bảo đảm thi hành quyết định cưỡng chế hành chính (quy định về các biện pháp nhằm bảo đảm thực hiện quyết định cưỡng chế hành chính; chuyển việc thi hành quyết định cưỡng chế để bảo đảm thi hành và cưỡng chế đối với cá nhân, tổ chức vừa bị áp dụng xử phạt hành chính vừa bị áp dụng một hoặc nhiều biện pháp khắc phục hậu quả); chi phí cưỡng chế hành chính (quy định về xác định chi phí cưỡng chế; tạm ứng, hoàn trả chi phí cưỡng chế; lập dự toán, chấp hành và thanh toán chi phí cưỡng chế)...

Ba là, nghiên cứu, bổ sung quy định về xử phạt VPHC đối với những trường hợp có điều kiện thi hành nhưng cố tình không tự nguyện thi hành và có hành vi cản trở, gây khó khăn cho việc thi hành các quyết định xử phạt VPHC để bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật./.

Lê Kim Chinh

 Sở Tư pháp Bình Định