Tổng quan về thể chế pháp lý ASEAN và xu hướng phát triển

1. Thể chế pháp lý theo quy định tại các điều ước quốc tế của ASEAN

Hiện nay, ở Việt Nam và nước ngoài, “thể chế pháp lý” không có khái niệm chính thống. Theo đó, thể chế pháp lý có thể được hiểu theo nghĩa hẹp và nghĩa rộng. Thể chế pháp lý có thể được nhìn nhận ở góc độ quy phạm điều chỉnh quan hệ xã hội (quy phạm pháp luật, quy phạm xã hội) hay thiết chế tổ chức (thiết chế nhà nước, xã hội) hoặc tổng hợp ở cả hai khía cạnh này. Tuy nhiên, hiện nay, có hai xu hướng chung nổi bật, đó là: Theo nghĩa hẹp, thể chế pháp lý có nghĩa trùng với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; còn ở nghĩa rộng, thể chế pháp lý bao gồm cả thiết chế tổ chức nhà nước và quy tắc pháp lý do thiết chế này đặt ra và bảo đảm thực hiện.

Trong khuôn khổ các điều ước quốc tế của ASEAN, quan niệm về thể chế hay thể chế pháp lý được hiểu khá thống nhất. Văn bản pháp lý có hiệu lực cao nhất của khối là Hiến chương ASEAN đề cập đến thể chế với nghĩa là các tổ chức, theo đó, “thông qua Hiến chương này, thiết lập khuôn khổ thể chế và pháp lý cho ASEAN” ngay tại Lời nói đầu. Cùng với đó, Điều 7, Điều 41, Điều 45 văn bản này cũng xác định thể chế với nghĩa là thiết chế tổ chức. Ngoài Hiến chương ASEAN, các điều ước quốc tế khác trong ASEAN khi nhắc tới thể chế là đồng nghĩa nó với thiết chế, ví dụ: Chương 10 Hiệp định Thương mại hàng hóa ASEAN năm 2009 (ATIGA)[1] hay Điều 31 Hiệp định Thương mại dịch vụ ASEAN (ATISA) cũng đề cập thể chế với nghĩa tương tự. Theo ghi nhận ở Hiến chương và các điều ước quốc tế khác của ASEAN thì thể chế (institution) là các thiết chế tổ chức liên quan theo các điều ước quốc tế đó, không cùng nghĩa với thể chế pháp lý như cách hiểu phổ biển đã nêu ở trên. Để bảo đảm cho sự vận hành của ASEAN, bên cạnh “khuôn khổ thể chế” còn có “khuôn khổ pháp lý” như tuyên bố tại Lời nói đầu của Hiến chương.

Từ kết quả nghiên cứu lý thuyết và thực tiễn cho thấy, mỗi lĩnh vực khoa học có những quan niệm về thể chế và thể chế pháp lý khác nhau. Tuy nhiên, đối với giới luật học, thể chế pháp lý được quan niệm gắn liền với thế giới quan của mỗi học giả về hệ thống pháp luật. Do đó, những quan điểm, quan niệm về thể chế pháp lý theo nghĩa rộng, hẹp phụ thuộc vào việc các học giả đó quan niệm như thế nào về hệ thống pháp luật. Mặc dù vậy, để có thể nhìn nhận tổng thể vai trò, các khía cạnh tác động của thể chế pháp lý đến sự phát triển của một tổ chức quốc tế mang tầm vóc khu vực như ASEAN thì cần xem xét thể chế pháp lý ASEAN ở phạm vi rộng nhất. Theo đó, thể chế pháp lý ASEAN gồm: (i) Các thiết chế mang tính cơ cấu tổ chức được pháp luật quy định (hay nói cách khác, là những bộ phận hợp thành của tổ chức được ấn định theo các văn bản pháp lý của ASEAN - sau đây gọi là thiết chế pháp lý); (ii) Các quy định pháp lý, trong đó gồm các văn bản có chứa đựng quy phạm pháp lý quốc tế (điều ước quốc tế) cũng như các văn kiện không mang tính ràng buộc nghĩa vụ thực hiện (tuyên bố, hướng dẫn, quy chế...) của tổ chức này.

Chính vì vậy, trong khuôn khổ bài viết này, thể chế pháp lý ASEAN được nghiên cứu, xem xét và phân tích ở nghĩa rộng, bao gồm hệ thống thiết chế pháp lý và hệ thống quy định pháp lý của tổ chức này.

2. Thực trạng thể chế pháp lý ASEAN

2.1. Thực trạng về các thiết chế pháp lý ASEAN

2.1.1. Hội nghị Cấp cao (ASEAN Summit)

Theo Điều 7 Hiến chương ASEAN, Hội nghị Cấp cao ASEAN là hội nghị của những người đứng đầu Nhà nước hoặc Chính phủ của các quốc gia thành viên, có thẩm quyền cao nhất trong hoạch định, quyết định chính sách của ASEAN. Đây là thiết chế không thường trực họp hai lần một năm (hoặc có thể có thêm các cuộc họp đặc biệt hoặc bất thường) và được triệu tập, chủ trì bởi quốc gia giữ vai trò Chủ tịch ASEAN. Địa điểm họp do các quốc gia thành viên thống nhất.

2.1.2. Hội đồng điều phối (Coordinating Council)

Theo khoản 1, khoản 2 Điều 8 Hiến chương ASEAN, Hội đồng Điều phối gồm các Bộ trưởng Ngoại giao của các nước thành viên của ASEAN và họp ít nhất hai lần một năm, có nhiệm vụ chuẩn bị cho các cuộc họp Cấp cao ASEAN và điều phối, phối hợp việc thực hiện các quyết định của Cấp cao ASEAN và hoạt động của các cơ quan khác của ASEAN; xem xét báo cáo hàng năm của Tổng Thư ký và các cơ quan liên quan khác; thông qua việc bổ nhiệm và miễn nhiệm các Phó Tổng Thư ký ASEAN theo khuyến nghị của Tổng Thư ký và thực hiện các nhiệm vụ khác được nêu trong Hiến chương ASEAN, hoặc các chức năng khác do Cấp cao ASEAN trao cho.

2.1.3. Các Hội đồng Cộng đồng (Community Council)

Theo Điều 9 Hiến chương ASEAN, các Hội đồng Cộng đồng bao gồm Hội đồng Cộng đồng chính trị - an ninh, Hội đồng Cộng đồng kinh tế, Hội đồng Cộng đồng văn hóa - xã hội ASEAN. Mỗi quốc gia thành viên sẽ cử đại diện quốc gia tham dự các cuộc họp của các Hội đồng Cộng đồng ASEAN, trực thuộc mỗi Hội đồng Cộng đồng ASEAN sẽ có các cơ quan chuyên ngành cấp Bộ trưởng. Mỗi Hội đồng Cộng đồng ASEAN sẽ họp ít nhất hai lần một năm và sẽ do Bộ trưởng có liên quan của quốc gia thành viên đang giữ cương vị Chủ tịch ASEAN chủ trì. Các Hội đồng này bảo đảm việc thực hiện quyết định có liên quan của Cấp cao ASEAN; điều phối công việc trong các lĩnh vực phụ trách và những vấn đề có liên quan đến các Hội đồng Cộng đồng khác; đệ trình báo cáo và khuyến nghị về những vấn đề thuộc phạm vi trách nhiệm lên Cấp cao ASEAN.

2.1.4. Các Cơ quan chuyên ngành cấp Bộ trưởng (Sectoral Ministerial)

Theo Điều 10 Hiến chương ASEAN, các Cơ quan chuyên ngành cấp Bộ trưởng ASEAN là những thiết chế trực thuộc các Hội đồng Cộng đồng hoạt động theo chức năng, quyền hạn đã được xác định; thực hiện các thỏa thuận và quyết định của Cấp cao ASEAN trong phạm vi phụ trách; tăng cường hợp tác trong các lĩnh vực thuộc phạm vi chức trách của mình để hỗ trợ liên kết và xây dựng Cộng đồng ASEAN và đệ trình các báo cáo và khuyến nghị lên các Hội đồng Cộng đồng liên quan.

Mỗi Cơ quan chuyên ngành cấp Bộ trưởng ASEAN, trong phạm vi chức trách của mình, có thể giao cho các quan chức cao cấp và các cơ quan trực thuộc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ như nêu trong Phụ lục 1 Hiến chương ASEAN. Phụ lục này có thể được Tổng Thư ký ASEAN cập nhật theo khuyến nghị của Ủy ban các Đại diện Thường trực mà không phải viện dẫn điều khoản sửa đổi trong Hiến chương này. Số lượng và tên gọi của các Cơ quan chuyên ngành cấp Bộ trưởng không cố định mà tùy theo yêu cầu nhiệm vụ cần thực hiện theo Phụ lục 1 của Hiến chương ASEAN (có thể được thay đổi ở từng thời kỳ).  

2.1.5. Tổng Thư ký và Ban Thư ký ASEAN

- Tổng Thư ký ASEAN: Tổng Thư ký ASEAN là quan chức hành chính cao cấp nhất của ASEAN do Cấp cao ASEAN bổ nhiệm với nhiệm kỳ 05 năm (không gia hạn nhiệm kỳ), được lựa chọn trong số các công dân của các quốc gia thành viên ASEAN với nguyên tắc luân phiên theo thứ tự tên nước trong chữ cái tiếng Anh, có tính đến sự liêm khiết, năng lực, kinh nghiệm chuyên môn và bình đẳng giới.

Tổng Thư ký ASEAN thực hiện các nhiệm vụ và trách nhiệm của mình theo các quy định trong Hiến chương ASEAN, các văn kiện pháp lý và các tập quán đã có của ASEAN. Tổng Thư ký ASEAN được 04 Phó Tổng Thư ký với hàm và quy chế cấp Thứ trưởng giúp việc. Các Phó Tổng Thư ký sẽ chịu trách nhiệm trước Tổng Thư ký trong việc thực thi chức trách của mình.

- Ban Thư ký ASEAN: Ban Thư ký ASEAN bao gồm Tổng Thư ký ASEAN và các nhân viên khác, Ngoại trừ Tổng Thư ký và các Phó Tổng thư ký được bổ nhiệm và lựa chọn như đã nêu ở trên thì nhân viên của Ban Thư ký ASEAN bao gồm các cán bộ tuyển dụng công khai (Openly Recruited Staffs) đến từ các nước thành viên ASEAN và các nhân viên địa phương (Locally Recruited Staffs).

Tổng Thư ký ASEAN và nhân viên của Ban Thư ký ASEAN tham gia hoạt động chính thức hoặc đại điện cho ASEAN tại các quốc gia thành viên sẽ được hưởng các ưu đãi và miễn trừ cần thiết nhằm thực thi một cách độc lập các chức năng của họ. Các ưu đãi và miễn trừ của Tổng Thư ký ASEAN và các nhân viên của Ban Thư ký ASEAN được quy định tại Hiệp định về Quyền ưu đãi và miễn trừ của Hiệp hội Các quốc gia Đông Nam Á năm 2009 và các văn bản pháp lý liên quan của ASEAN.

2.1.6. Ủy ban các Đại diện thường trực bên cạnh ASEAN

Các quốc gia thành viên bổ nhiệm một Đại diện thường trực có hàm Đại sứ bên cạnh ASEAN đặt tại Jakarta, Indonesia. Các Đại diện thường trực tạo thành Ủy ban các Đại diện Thường trực bên cạnh ASEAN, có nhiệm vụ hỗ trợ công việc của các Hội đồng Cộng đồng ASEAN và các Cơ quan chuyên ngành cấp Bộ trưởng ASEAN; phối hợp với Ban Thư ký ASEAN Quốc gia và các Cơ quan chuyên ngành cấp Bộ trưởng khác của ASEAN; liên hệ với Tổng Thư ký ASEAN và Ban Thư ký ASEAN về tất cả các vấn đề liên quan đến công việc của mình; hỗ trợ hợp tác giữa ASEAN với các đối tác bên ngoài; thực thi các nhiệm vụ khác do Hội đồng Điều phối ASEAN quyết định.

2.1.7. Ban Thư ký ASEAN Quốc gia

Mỗi quốc gia thành viên ASEAN sẽ lập một Ban Thư ký ASEAN Quốc gia với nhiệm vụ là đầu mối quốc gia; lưu trữ thông tin về tất cả các vấn đề liên quan đến ASEAN ở cấp độ quốc gia; điều phối việc triển khai các quyết định của ASEAN ở cấp độ quốc gia; điều phối và hỗ trợ công tác chuẩn bị của quốc gia cho các cuộc họp ASEAN; thúc đẩy xây dựng bản sắc và nâng cao nhận thức về ASEAN ở cấp độ quốc gia và đóng góp vào việc xây dựng Cộng đồng ASEAN.

2.1.8. Cơ quan nhân quyền và Quỹ ASEAN

Cơ quan nhân quyền ASEAN này hoạt động theo Quy chế do Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN quyết định.

Quỹ ASEAN hỗ trợ Tổng Thư ký ASEAN và hợp tác với các cơ quan liên quan của ASEAN để phục vụ việc xây dựng Cộng đồng ASEAN, thông qua nâng cao nhận thức về bản sắc ASEAN, quan hệ tương tác giữa người dân với người dân; sự hợp tác chặt chẽ trong giới doanh nghiệp, xã hội dân sự, các nhà nghiên cứu và các nhóm đối tượng khác trong ASEAN. Quỹ ASEAN chịu trách nhiệm trước Tổng Thư ký ASEAN. Tổng Thư ký ASEAN có trách nhiện trình báo cáo về Quỹ lên Cấp cao ASEAN thông qua Hội đồng điều phối ASEAN.

2.1.9. Ủy ban ASEAN ở nước thứ ba và các tổ chức quốc tế

Ủy ban ASEAN ở các nước thứ 03 có thể được thành lập tại các nước ngoài ASEAN, bao gồm người đứng đầu cơ quan đại diện ngoại giao của các quốc gia thành viên ASEAN tại quốc gia đó (hiện có 10 Ủy ban). Các ủy ban tương tự có thể được lập ra bên cạnh các tổ chức quốc tế[2]. Các ủy ban này sẽ thúc đẩy lợi ích và bản sắc ASEAN tại nước chủ nhà và các tổ chức quốc tế. Thủ tục hoạt động của các ủy ban này do Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN quy định cụ thể.

2.2. Thực trạng các quy định pháp lý trong khuôn khổ ASEAN

2.2.1. Các quy định pháp lý về hội nhập chính trị - an ninh

Hiến chương ASEAN tiếp tục thừa nhận những nguyên tắc xây dựng Cộng đồng chính trị - an ninh đã có trong các văn kiện pháp lý của ASEAN. Bên cạnh đó, đưa ra các nguyên tắc áp dụng chung cho hợp tác ASEAN ở các lĩnh vực, trong đó, có những nguyên tắc cốt lõi áp dụng cho hợp tác về chính trị - an ninh, gồm: Tôn trọng độc lập, chủ quyền, bình đẳng, toàn vẹn lãnh thổ, quyền tự quyết, không can thiệp vào công việc nội bộ và bản sắc dân tộc của cả các quốc gia thành viên; thúc đẩy hòa bình, an ninh và thịnh vượng ở khu vực; không xâm lược, sử dụng hoặc đe dọa sử dụng vũ lực hay các hành động khác dưới bất kỳ hình thức nào trái với pháp luật quốc tế; giải quyết các tranh chấp bằng biện pháp hòa bình; tăng cường tham vấn về các vấn đề có ảnh hưởng nghiêm trọng đến lợi ích chung của ASEAN; tuân thủ pháp quyền, quản trị tốt, các nguyên tắc của nền dân chủ và chính phủ hợp hiến; tôn trọng các quyền tự do cơ bản, thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền và công bằng xã hội; đề cao Hiến chương Liên Hợp Quốc và luật pháp quốc tế bao gồm cả luật nhân đạo quốc tế mà các quốc gia thành viên đã tham gia; không tham gia vào bất kỳ một chính sách hay hoạt động nào đe dọa đến chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ hay sự ổn định chính trị và kinh tế của các quốc gia thành viên ASEAN.

Trong khuôn khổ ASEAN còn một số điều ước quốc tế quan trọng mang tính chuyên ngành như: Hiệp định Tương trợ tư pháp về hình sự của ASEAN năm 2004, Công ước ASEAN về chống khủng bố năm 2007, Hiệp định về Quyền ưu đãi và miễn trừ của Hiệp hội Các quốc gia Đông Nam Á năm 2009, Nghị định thư của Hiến chương ASEAN về Các cơ chế giải quyết tranh chấp năm 2010, Thỏa thuận giữa Chính phủ Cộng hòa Indonesia và Hiệp hội Các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) về việc đặt và trao các đặc quyền và miễn trừ cho Ban Thư ký ASEAN năm 2012, Công ước ASEAN về Chống buôn bán người, đặc biệt là phụ nữ và trẻ em năm 2015, Hiệp định khung ASEAN về Miễn thị thực năm 2006 và một số điều ước quốc tế khác. Cùng với Hiến chương ASEAN, các điều ước quốc tế này là cơ sở pháp lý quan trọng nhất để thực hiện hội nhập ASEAN.

Bên cạnh đó, các văn kiện pháp lý thực hiện Cộng đồng chính trị - an ninh này còn có Hiệp ước thân thiện và hợp tác ở Đông Nam Á năm 1976 (TAC), Hiệp ước khu vực phi vũ khí hạt nhân Đông Nam Á năm 2007 (Hiệp ước SEANWFZ), Tuyên bố Kuala Lumpur về thiết lập khu vực hòa bình, tự do và trung lập ở Đông Nam Á (Tuyên bố ZOPFAN), Kế hoạch tổng thể xây dựng Cộng đồng chính trị - an ninh ASEAN 2025 đề ra việc xây dựng APSC tới năm 2025. Theo đó, ASEAN tiếp tục ưu tiên đẩy mạnh đối thoại và hợp tác vì hòa bình, ổn định ở khu vực, thúc đẩy xây dựng lòng tin, xử lý hữu hiệu những thách thức nảy sinh cũng như góp phần giảm căng thẳng tại một số điểm nóng khu vực.

Với khung pháp lý nêu trên, ASEAN có thể triển khai được nhiều hoạt động hợp tác về chống khủng bố, buôn bán ma túy, buôn người, bảo đảm an ninh, an toàn hạt nhân, an ninh mạng, hỗ trợ nhân đạo và cứu trợ thiên tai, an toàn và an ninh biển… Tuy nhiên, cũng phải nhìn nhận một thực tế là, hầu như các văn bản này không tạo ra sự khác biệt so với các tổ chức quốc tế khác và củng cố hợp tác thực chất trong ASEAN ở lĩnh vực chính trị - an ninh. Đặc biệt, một số văn kiện pháp lý có nội dung gần giống hoặc là tổng hợp, sao chép từ các nội dung của các điều ước quốc tế liên quan của Liên Hợp Quốc, ví dụ: Tuyên bố Nhân quyền ASEAN năm 2012, Công ước ASEAN về Chống khủng bố năm 2007...

2.2.2. Các quy định pháp lý về hội nhập kinh tế

Trong hợp tác ASEAN, hội nhập kinh tế được xác định là trọng tâm. Cho đến nay, hệ thống quy định pháp lý của ASEAN về hội nhập kinh tế là khá đồ sộ, nhiều văn bản nhất so với các lĩnh vực hợp tác khác. Tính đến tháng 9/2020, ASEAN có gần 70 văn bản pháp lý về hội nhập kinh tế (trong đó, có 62 văn bản hội nhập kinh tế nội khối). Tuy nhiên, ở lĩnh vực này, những văn kiện pháp lý có các nội dung mang lại giá trị thực chất về hội nhập vẫn còn khá khiêm tốn, cụ thể:

- Về thương mại hàng hóa: Hiệp định Thương mại hàng hóa ASEAN (ATIGA) đã được các quốc gia ASEAN ký kết vào tháng 02/2009 và có hiệu lực từ ngày 17/5/2010. Cùng với ATIGA, ASEAN có các văn kiện pháp lý khác để điểu chỉnh ở hình thức tuyên bố, hiệp định, bản ghi nhớ, nghị định thư... liên quan đến thương mại hàng hóa ở các ngành nghề khác nhau.

Bên cạnh đó, trong khuôn khổ các Khu thương mại tự do (FTA) giữa ASEAN với các đối tác như: Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, Ấn Độ, Australia, New Zealand và Hồng Kông (Trung Quốc) cũng tồn tại các hiệp định/chương quy định về thương mại hàng hóa và có cam kết khá sâu. Liên quan đến hội nhập giữa ASEAN với các đối tác ngoài khối, năm 2020, ASEAN với Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, Australia, New Zealand đã ký Hiệp định Đối tác kinh tế toàn diện khu vực (RCEP) với cách tiếp cận của FTA thế hệ mới.

- Về thương mại dịch vụ: Ở lĩnh vực dịch vụ, các nước ASEAN đã ký kết Hiệp định khung ASEAN về Dịch vụ (AFAS). Bên cạnh đó, các quốc gia ASEAN cũng đã lần lượt ký các nghị định thư thực hiện Gói cam kết dịch vụ trong khuôn khổ Hiệp định AFAS. Cho đến nay, các nước ASEAN đã và đang thực hiện 10 gói cam kết dịch vụ trong khuôn khổ AFAS và một số gói cam kết về dịch vụ tài chính, vận tải hàng không. Nhìn chung, các cơ sở pháp lý cho thực hiện cam kết về mở cửa thị trường trong lĩnh vực dịch vụ của các nước ASEAN là khá sâu, rộng.

Mặt khác, Hiệp định Thương mại dịch vụ ASEAN (ATISA) đã được ký vào tháng 4/2019, hiện đang trong quá trình các quốc gia ASEAN thực hiện thủ tục pháp lý nội bộ để có hiệu lực. Hiệp định có nhiều nội dung mới so với AFAS theo hướng tăng cường mở cửa, hội nhập và tự do hóa trong lĩnh vực thương mại dịch vụ. Đặc biệt, trong việc mở cửa thị trường dịch vụ, ASEAN thay nguyên tắc cũ “chọn cho” bằng nguyên tắc mới “chọn bỏ”. Đây là cách tiếp cận mới về mở cửa thị trường dịch vụ trong một số hiệp định thương mại tự do thế hệ mới, ví dụ: Hiệp định Đối tác toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP). Cùng với đó, trong các FTA giữa ASEAN với các đối tác ngoài khối cũng cam kết liên quan về dịch vụ, đặc biệt trong khuôn khổ RCEP, Chương Thương mại dịch vụ (Chương 8) được xây dựng đồng thời theo hai phương thức tiếp cận “chọn cho” và “chọn bỏ”, tùy thuộc việc các nước lựa chọn cách đưa ra biểu cam kết. Các nước lựa chọn phương thức “chọn cho” phải lựa chọn một số phân ngành áp dụng nguyên tắc MFN tự động và nguyên tắc đơn phương tự do hóa chỉ tiến không lùi (ratchet), đồng thời, sẽ phải chuyển đổi sang phương thức tiếp cận “chọn bỏ” sau 06 năm, kể từ thời điểm Hiệp định có hiệu lực, với mức độ mở cửa thị trường không thấp hơn mức độ cam kết trong biểu cam kết “chọn cho”.

- Về lĩnh vực đầu tư: Hiệp định Hợp tác đầu tư toàn diện ASEAN (ACIA) được các nước ASEAN ký kết ngày 26/02/2009 (sửa đổi các năm 2014, 2017 và 2019). ACIA gồm những nguyên tắc, tiêu chuẩn cho đầu tư trong nội bộ khối với các nghĩa vụ bảo hộ đầu tư nước ngoài. Trong những năm gần đây, nhất là từ sau khi Cộng đồng ASEAN được thành lập (2015), ASEAN đã tích cực hoàn thiện thể chế pháp lý nội khối, trong đó có ACIA. Theo đó, ACIA đang được nâng cấp dần qua 04 lần sửa đổi (các năm 2014, 2017, 2018 và 2019) để tiếp cận những tiêu chuẩn hiện đại hơn về bảo hộ đầu tư. Trong 03 lần sửa đầu, các nội dung mới đưa vào ACIA chủ yếu liên quan đến các vấn đề kỹ thuật như: Quy trình sửa đổi Hiệp định và Danh mục bảo lưu, định nghĩa về nhà đầu tư là thể nhân, hướng dẫn loại bỏ và sửa đổi bảo lưu trong đầu tư. Tuy nhiên, lần sửa thứ tư ACIA vừa qua đã thay thế hoàn toàn Điều 7 ACIA về cấm đặt ra các yêu cầu thực hiện đầu tư trên cơ sở cách tiếp cận ở các FTA thế hệ mới để tạo điều kiện thuận lợi cho đầu tư nội khối.

Bên cạnh ACIA, ASEAN còn có các chương/hiệp định đầu tư trong khuôn khổ các FTA với các quốc gia ngoài khối (FTA  ASEAN Cộng). Như trên đã nêu, năm 2020, ASEAN ký với 05 quốc gia ngoài khối RCEP (một FTA thế hệ mới) có cam kết đầu tư cao hơn so với các hiệp định FTA ASEAN Cộng mà ASEAN đã ký trước đó với các đối tác ngoài khối.

- Về lĩnh vực sở hữu trí tuệ: ASEAN có Hiệp định khung ASEAN về Sở hữu trí tuệ nhằm thúc đẩy hợp tác chặt chẽ hơn trong lĩnh vực sở hữu trí tuệ và các lĩnh vực liên quan. Theo Hiệp định này, các nước thành viên khi thực hiện có trách nhiệm bảo đảm phù hợp với các mục tiêu, nguyên tắc và tiêu chuẩn được đặt ra tại Hiệp định TRIPs/WTO và các công ước có liên quan. Ngoài ra, các cam kết về sở hữu trí tuệ trong các FTA giữa ASEAN với các đối tác ngoài khối chưa thực sự có cam kết sâu, ngoại trừ Chương Sở hữu trí tuệ của RCEP đã đưa ra cách tiếp cận khá cân bằng và toàn diện về bảo hộ và thực thi quyền sở hữu trí tuệ.

Ngoài ra, ASEAN còn có một số văn kiện pháp lý khác hỗ trợ chung cho các lĩnh vực hội nhập kinh tế, như: Nghị định thư về Tăng cường cơ chế giải quyết tranh chấp trong ASEAN năm 2010 (các quốc gia ASEAN đã hoàn tất việc ký Nghị định thư về tăng cường cơ chế giải quyết tranh chấp trong ASEAN mới vào năm 2019, hiện các quốc gia thành viên ASEAN đang thực hiện thủ tục pháp lý nội bộ để Nghị định thư này có hiệu lực), Hiệp định ASEAN về Di chuyển thể nhân năm 2012…

Nhìn tổng thể cho thấy, các văn kiện pháp lý ở lĩnh vực này khá nhiều và có nội dung thực chất, trong đó, số văn bản là điều ước quốc tế chiếm tỷ lệ khá cao. Tuy nhiên, hầu như các văn kiện pháp lý trong lĩnh vực này ít có nội dung mới, tính đặc thù so với các điều ước quốc tế hiện đang có ở các tổ chức hoặc khuôn khổ hợp tác, hội nhập kinh tế quốc tế khác mà thường đi sâu một bước, trong khi nhiều lĩnh vực hợp tác hoặc hỗ trợ trực tiếp hội nhập kinh tế còn thiếu quy định pháp lý của khối để điểu chỉnh, ví dụ: Trong lĩnh vực tương trợ tư pháp dân sự, mặc dù đang có nhu cầu cao từ các quốc gia thành viên trong điều kiện hội nhập sâu của ASEAN nhưng cho đến nay, ASEAN vẫn chưa có một điều ước quốc tế chung ở lĩnh vực này.

2.2.3. Các quy định pháp lý về hội nhập văn hóa - xã hội

Trong lĩnh vực hội nhập văn hóa - xã hội, ASEAN có ít văn kiện pháp lý nhất so với các lĩnh vực hội nhập khác trong khuôn khổ hội nhập Cộng đồng ASEAN. Liên quan đến các nội dung cơ bản để hình thành Cộng đồng văn hóa - xã hội được xác định trong Tuyên bố Bali II. Đến khi Hiến chương ASEAN ra đời, các nội dung xây dựng Cộng đồng văn hóa - xã hội tiếp tục được khái quát hóa và bổ sung.

Cùng với các văn kiện pháp lý trên, để thực hiện Cộng đồng văn hóa - xã hội, ASEAN còn có các văn bản khác như: Hiệp định Thúc đẩy hợp tác trong các hoạt động văn hóa và truyền thông đại chúng năm 1969, Hiệp định thành lập Quỹ Văn hóa ASEAN năm 1978, Hiến chương Mạng lưới các trường đại học ASEAN năm 1995, Hiệp định ASEAN về ô nhiễm khói mù xuyên biên giới năm 2002, Hiệp định thành lập Trung tâm Đa dạng sinh học ASEAN năm 2005, Hiệp định ASEAN về Quản lý thiên tai và ứng phó khẩn cấp năm 2005, Hiệp định thành lập Trung tâm điều phối ASEAN về hỗ trợ nhân đạo về quản lý thiên tai năm 2011, Hiệp định thành lập Trung tâm ASEAN về Người già và sáng tạo tích cực (ACAI) năm 2020.

Thực hiện các văn bản pháp lý là điều ước quốc tế nêu trên và để thực hiện mục tiêu xây dựng Cộng đồng văn hóa - xã hội, vào tháng 11/2015, Hội nghị Cấp cao ASEAN lần thứ 27 tiếp tục thông qua Kế hoạch tổng thể Cộng đồng văn hóa - xã hội ASEAN đến năm 2025. Kế hoạch tổng thể Cộng đồng văn hóa - xã hội ASEAN đến năm 2025 khẳng định trọng tâm của Cộng đồng văn hóa - xã hội ASEAN là cam kết nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân thông qua các hoạt động hợp tác hướng vào người dân, thân thiện với môi trường và hướng tới phát triển bền vững. Nội dung của Kế hoạch tổng thể Cộng đồng văn hóa - xã hội ASEAN đến năm 2025 kế thừa và phát triển các nội dung của Kế hoạch tổng thể Cộng đồng văn hóa - xã hội ASEAN giai đoạn 2009 - 2015.

2.3. Một vài nhận xét về thể chế pháp lý ASEAN

2.3.1. Đối với thiết chế pháp lý ASEAN

Thiết chế pháp lý ASEAN đã có một bước tiến khá dài sau khi Hiến chương ASEAN có hiệu lực với cơ cấu hoàn thiện, hiệu lực hơn trước đây. Các thiết chế pháp lý ASEAN đã được thiết kế thành một hệ thống thống nhất và có chức năng, nhiệm vụ rõ hơn, trong đó có các cơ quan ban hành chính sách, cơ quan chỉ đạo, phối hợp trong triển khai chính sách và cơ quan thực thi cụ thể các chính sách của ASEAN. Thời gian giữa các kỳ họp của các hội nghị, hội đồng trong cơ cấu tổ chức của ASEAN được rút ngắn và có những cải tiến nhất định theo hướng thực chất hơn.

Tuy nhiên, thiết chế pháp lý ASEAN còn khá đồ sộ, các cơ quan có thẩm quyền ban hành, quyết định và điều phối, phối hợp thực hiện chính sách đang quá nhiều, trong khi đó, cơ quan thực thi thực tế chính sách dường như chỉ có Tổng Thư ký ASEAN, Ban Thư ký ASEAN và một số cơ quan giúp việc cho Tổng Thư ký ASEAN.

2.3.2. Đối với các quy định pháp lý của ASEAN

Đối với các quy định pháp lý của ASEAN, hiện tồn tại dưới hai hình thức là điều ước quốc tế và văn bản không phải điều ước quốc tế. Các điều ước quốc tế có nhiều nhất ở lĩnh vực hội nhập kinh tế; các lĩnh vực còn lại văn kiện không phải là điều ước chiếm số lượng tương đối lớn. Do tính chất không ràng buộc về nghĩa vụ thực hiện của các văn bản không phải là điều ước quốc tế nên ngoài lĩnh vực hội nhập kinh tế thì ở các lĩnh vực khác (chính trị - an ninh, văn hóa - xã hội), việc hội nhập kém thực chất hơn.

3. Một số kiến nghị hoàn thiện thể chế pháp lý ASEAN

3.1. Các giải pháp xây dựng, hoàn thiện thiết chế pháp lý

Với những đặc thù của các quốc gia ASEAN là đa dạng về chính trị, kinh tế và văn hóa, do đó, mô hình tổ chức thiết chế chặt chẽ, gần giống với Nhà nước liên bang như Liên minh châu Âu (EU) sẽ không phù hợp mà cần có mô hình tổ chức các thiết chế thích hợp với đặc trưng nêu trên.

Xuất phát từ thực tế lịch sử ra đời của ASEAN, ngay từ đầu, đây là tổ chức quốc tế khu vực mà các quốc gia thành viên chưa sẵn sàng ủy quyền chủ quyền của mình cho tổ chức mà ban đầu nó mang tính chất của một liên kết khu vực với các mục đích chính trị. Sự lỏng lẻo này đã chi phối cách thức tổ chức các thiết chế ASEAN cho đến tận ngày nay. Trong các văn kiện pháp lý của mình, ASEAN tuyên bố hội nhập toàn diện trên các lĩnh vực chính trị - an ninh, kinh tế và văn hóa - xã hội. Tuy nhiên, trên thực tế, việc hội nhập chỉ thực chất ở lĩnh vực kinh tế. Trong điều kiện như vậy, ASEAN cần phải trở thành một tổ chức quốc tế khu vực có tính liên kết chặt chẽ. Để làm được điều này, trước hết, ASEAN phải có đổi mới về tổ chức các thiết chế theo hướng gọn nhẹ và thực quyền hơn, cụ thể:

Thứ nhất, về Cấp cao ASEAN: Đây là cơ quan không thường trực của ASEAN, gồm những người đứng đầu Nhà nước hoặc Chính phủ của các quốc gia ASEAN, có quyền quyết định tối cao về các chính sách của ASEAN. Mặc dù có vị trí quan trọng nhưng cho đến nay, ngoài những quy định chung về thẩm quyền và hình thức ra quyết định tại Hiến chương ASEAN thì tổ chức này không có một văn bản riêng điều chỉnh về thẩm quyền, các hình thức thông qua các quyết định của Cấp cao ASEAN. Do đó, về cơ bản, Cấp cao ASEAN vẫn thông qua các chính sách, các quyết định bằng phương thức đồng thuận. Điều này dẫn đến sự chậm trễ trong việc thông qua chính sách, quyết định, nhất là trong tình huống khẩn cấp hoặc ở trường hợp một, một vài thành viên bị chi phối bởi các nước lớn ngoài ASEAN. Để khắc phục hạn chế này, ASEAN cần sửa đổi để áp dụng phương thức đa số tuyệt đối (trên 2/3 số quốc gia tán thành) khi thông qua chính sách, quyết định của Cấp cao ASEAN đối với trường hợp ASEAN có những căn cứ rõ ràng rằng, một hoặc một số quốc gia thành viên không giữ được tính độc lập khi thông qua chính sách, quyết định đó.

Thứ hai, các Hội đồng Cộng đồng ASEAN chỉ nên gồm ba Hội đồng là: Hội đồng Cộng đồng chính trị - an ninh, Hội đồng Cộng đồng kinh tế và Hội đồng Cộng đồng văn hóa - xã hội. Các cơ quan chuyên ngành cấp Bộ trưởng nên được lược bỏ, thay vào đó là tăng cường cho bộ phận giúp việc liên quan đặt tại Ban Thư ký ASEAN. Cùng với đó, phương thức thông qua quyết định cần được quy định rõ ràng đối với từng Cộng đồng để cụ thể Điều 21 Hiến chương ASEAN.

Thứ ba, về Tổng Thư ký ASEAN và Ban Thư ký ASEAN: Tổng Thư ký ASEAN cần được bổ sung quyền hạn và trách nhiệm để bảo đảm thực quyền trong thực thi nhiệm vụ với tư cách là quan chức hành chính cao nhất của ASEAN, đồng thời, giảm tính nghi lễ đối với chức danh này. Cùng với tăng thẩm quyền thì chức danh Tổng Thư ký ASEAN cần có tiêu chuẩn rõ ràng về phẩm chất đạo đức, năng lực liên quan đến chức danh. Các quốc gia thành viên ASEAN và Cấp cao ASEAN phải dựa trên cơ sở tiêu chuẩn đó để đề cử và bổ nhiệm.

Đối với Ban Thư ký ASEAN, cần được thiết kế lại với cơ cấu chặt chẽ, chức năng, nhiệm vụ rõ ràng gắn với giúp Cấp cao ASEAN, các Hội đồng Cộng đồng triển khai trên thực tế các chính sách, quyết định của mình. Nhân viên Ban Thư ký phải gồm những người chuyên nghiệp, có chuyên môn cao ở lĩnh vực phụ trách.

Thứ tư, giảm bớt những cơ quan hiện không rõ nhiệm vụ hoặc có nhiệm vụ chồng lấn với các cơ quan khác như Ủy Ban Đại diện thường trực bên cạnh ASEAN.

3.2. Các giải pháp trong xây dựng quy định pháp lý của ASEAN

Hiện nay, việc xây dựng các quy định pháp lý của ASEAN, nhất là các điều ước quốc tế còn khá cứng nhắc theo các phương pháp truyền thống.

Đối với điều ước quốc tế, về nguyên tắc, việc xây dựng cũng trải qua các giai đoạn như quy định của Công ước Viên về Luật Điều ước quốc tế năm 1969, theo đó gồm: Đàm phán, soạn thảo; thông qua văn bản điều ước quốc tế; xác thực văn bản điều ước quốc tế và thể hiện sự đồng ý chịu ràng buộc đối với điều ước quốc tế của quốc gia thành viên. Bên cạnh đó, đối với thỏa thuận quốc tế mà ASEAN ký với tư cách là tổ chức quốc tế liên Chính phủ với đối tác ngoài khối thì việc ký kết thực hiện theo Quy tắc nguyên tắc về trình tự ký kết thỏa thuận quốc tế của ASEAN năm 2011 (Rules of Procedure for Conclusion of International Agreements by ASEAN).

Đối với các văn kiện pháp lý không phải là điều ước quốc tế như tuyên bố, hướng dẫn… thì thủ tục đơn giản hơn, không phải tuân thủ các bước trên, thậm chí, chỉ cần thống nhất ý tưởng về văn bản pháp lý, lấy ý kiến về dự thảo văn bản pháp lý và thông qua tại các Hội nghị liên quan của ASEAN.

Liên quan đến việc đàm phán các điều ước quốc tế, ASEAN cần cải cách theo phương hướng sau đây:

Thứ nhất, về việc đề xuất ý tưởng điều ước quốc tế, không nhất thiết chỉ xuất phát từ quốc gia thành viên mà nên có cơ chế mở rộng cho sự tham gia của cá nhân, tổ chức phi Nhà nước trong các quốc gia ASEAN cũng như các tổ chức của ASEAN. Điều này sẽ khuyến khích được các đề xuất xây dựng điều ước quốc tế có tính mới, vượt trước các điều ước quốc tế đã có tại các khuôn khổ hợp tác toàn cầu hoặc khu vực khác, nhất là trong lĩnh vực hội nhập kinh tế.

Thứ hai, về đàm phán, cần tổ chức một cách chuyên nghiệp với các chuyên gia giỏi, am hiểu về lĩnh vực được đàm phán đại diện cho cơ quan nhà nước, tổ chức nghề nghiệp của các quốc gia ASEAN và ASEAN. Việc đàm phán cần đi vào thực chất, tránh việc kéo dài, ít đạt kết quả, ví dụ: Đàm phán sửa đổi Hiệp định Đầu tư toàn diện trong ASEAN (AICA) hay đàm phán về mở cửa thị trường dịch vụ trong ASEAN (CCS).

Thứ ba, nguyên tắc thông qua ý tưởng xây dựng điều ước quốc tế hoặc bảo đảm điều ước quốc tế có hiệu lực cần được hướng dẫn cụ thể đối với trường hợp không áp dụng nguyên tắc đồng thuận mà áp dụng nguyên tắc đa số tuyệt đối (trên 2/3 số quốc gia tán thành) trên cơ sở bảo đảm thống nhất, đoàn kết trong ASEAN và phòng tránh việc can thiệp của các quốc gia hoặc nhóm quốc gia ngoài ASEAN vào các chính sách, quyết định của khối.

Các văn kiện pháp lý không phải là điều ước quốc tế trong khuôn khổ ASEAN cần được giảm bớt và chuyển tải những nội dung thành hình thức điều ước quốc tế nếu thực sự có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển của khối.

Ngoài ra, ASEAN cần có cách tiếp cận vượt trước trong xây dựng điều ước quốc tế ở lĩnh vực kinh tế để khắc phục tình trạng luôn đi sau so với các FTA thế hệ mới như hiện nay nhằm tạo sự đột phá trong hội nhập của tổ chức. [1]. Điều 90. Thỏa thuận về thể chế quy định: “1. Hội nghị Bộ trưởng kinh tế ASEAN sẽ thành lập Hội đồng khu vực mậu dịch tự do ASEAN (AFTA) bao gồm: (1) Một đại diện cấp Bộ trưởng được mỗi quốc gia thành viên đề cử và Tổng Thư ký ASEAN. Để thi hành các chức năng của mình, Hội đồng AFTA cũng sẽ nhận được sự hỗ trợ từ phía Hội nghị quan chức kinh tế cấp cao (SEOM). Trong chức năng của mình, SEOM có thể thành lập các cơ quan, nếu cần thiết, nhằm hỗ trợ việc hoàn thành các chức năng như Ủy ban điều phối việc thực thi ATIGA (CCA). SEOM, với sự hỗ trợ của CCA, sẽ bảo đảm thực thi hiệu quả Hiệp định này, sẽ phối hợp và nhận được sự hỗ trợ từ Ủy ban và các cơ quan kỹ thuật trong khuôn khổ Hiệp định này; 2. Mỗi quốc gia thành viên sẽ thành lập Cơ quan AFTA quốc gia và đó sẽ là cơ quan đầu mối của quốc gia đó nhằm phối hợp thực hiện Hiệp định này; 3. Ban Thư ký ASEAN sẽ: (a) Hỗ trợ Hội đồng AEM và AFTA trong việc giám sát, hợp tác và rà soát việc thực hiện Hiệp định này cũng như cung cấp những hỗ trợ với tất cả các vấn đề liên quan; và (b) Giám sát và thường xuyên báo cáo lên Hội đồng AFTA về tiến trình thực hiện Hiệp định này”.

[2]. Khoản 1 Điều 43 Hiến chương ASEAN.