Trang Chủ
Trong bài viết này, tác giả phân tích về trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công - một trong những cơ chế quan trọng nhằm phát huy vai trò của chính quyền địa phương và người dân địa phương trong bảo vệ và phát huy giá trị tài sản công ở cấp chính quyền địa phương; đồng thời, nêu lên các yêu cầu hoàn thiện pháp luật về vấn đề này.
Tài sản công là nguồn lực quan trọng của đất nước. Đảm bảo tài sản công được quản lý, sử dụng hiệu quả là yêu cầu thiết yếu đối với sự phát triển của quốc gia. Ở Việt Nam, tài sản công được ghi nhận thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Tuy nhiên, điều đáng chú ý là phần lớn các tài sản công đều hiện hữu tại một địa phương nhất định. Việc tăng cường vai trò, trách nhiệm của chính quyền địa phương (CQĐP) và cộng đồng dân cư địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công (QLSDTSC) sẽ đóng góp tích cực vào việc nâng cao hiệu quả QLSDTSC nói chung.
1. Vai trò của chính quyền địa phương và người dân địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công
Vai trò của CQĐP và người dân địa phương trong QLSDTSC được xác định trên cơ sở các quy định về sở hữu toàn dân và các quy định về QLSDTSC.
Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” (Điều 53). Trên cơ sở đó, các đạo luật như Bộ luật Dân sự năm 2015, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017… đều ghi nhận một nguyên tắc nhất quán về tư cách của người dân (toàn dân) và của Nhà nước đối với tài sản công. Theo đó, người dân là chủ sở hữu và Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, đồng thời thực hiện thống nhất quản lý đối với tài sản công[1].
Các quy định hiện hành cũng đã xác định vai trò của CQĐP trong QLSDTSC. Về địa vị pháp lý, pháp luật không có sự phân biệt giữa vai trò của chính quyền trung ương hay CQĐP trong thực thi quyền sở hữu toàn dân đối với tài sản công. Cụ thể, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 quy định Ủy ban nhân dân “Thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu đối với tài sản công thuộc phạm vi quản lý của địa phương theo quy định của pháp luật. Thống nhất quản lý tài sản công thuộc phạm vi quản lý của địa phương; công khai tài sản công thuộc phạm vi quản lý của địa phương” (khoản 1 Điều 18). Như vậy, CQĐP thực thi vai trò đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý đối với tài sản công tương tự như chính quyền trung ương và chỉ có sự thu hẹp về phạm vi, chỉ đối với những tài sản “thuộc phạm vi quản lý của địa phương”.
Tuy nhiên, để đảm bảo thống nhất quản lý trên phạm vi toàn quốc thì CQĐP chỉ có thể quản lý, sử dụng tài sản trên cơ sở phân cấp. Về vấn đề này, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 quy định, đối với Hội đồng nhân dân: “Căn cứ quy định của Luật này, phân cấp của Chính phủ, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định hoặc phân cấp thẩm quyền quyết định trong việc QLSDTSC thuộc phạm vi quản lý của địa phương” (khoản 1 Điều 17); còn Ủy ban nhân dân các cấp “Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác được quy định tại Luật này, pháp luật có liên quan và phân cấp của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh” (khoản 4 Điều 18).
Trong khi vị trí, vai trò của CQĐP trong QLSDTSC được xác định khá rõ thì vai trò của người dân địa phương lại chưa được quy định. Pháp luật chỉ mới ghi nhận quyền sở hữu của toàn dân. Có ý kiến cho rằng, sở hữu toàn dân là một khái niệm chính trị[2] bởi không xác định được người chủ sở hữu cụ thể. Toàn dân là một tập hợp nhiều người, không xác định được ai là người sở hữu. Do vậy, toàn dân không thể là một chủ thể của một quan hệ pháp luật. Trong khi đó, cách tiếp cận pháp lý đòi hỏi phải xác định rõ các quyền và nghĩa vụ của các chủ sở hữu và các đối tượng liên quan trong các giao dịch liên quan đến sở hữu. Xét về bản chất, nói đến quyền sở hữu là phải gắn với một chủ thể cụ thể nào đó. Theo Bộ luật Dân sự năm 2015, chủ sở hữu là cá nhân, pháp nhân có đủ 03 quyền là chiếm hữu, sử dụng và định đoạt tài sản. Trong khi đó, toàn dân không phải là một chủ thể và toàn dân cũng không thể thực hiện được đầy đủ các quyền năng cụ thể này. Chẳng hạn, một người dân không thể thực hiện được các quyền của mình đối với đất đai nếu không được giao, được thuê một thửa đất cụ thể nào đó theo quy định.
Những băn khoăn nêu trên cho thấy, vấn đề sở hữu toàn dân trong hệ thống pháp luật Việt Nam cần được thế chế hóa một cách đầy đủ, rõ ràng hơn. Trên thực tế, mỗi người dân đều có thể tương tác với một số tài sản cụ thể thuộc phạm vi tài sản công. Do vậy, trong khi toàn dân là một khái niệm trừu tượng và tài sản công là một khái niệm bao trùm, việc xác định các quyền năng cụ thể của một cá nhân, một nhóm người trong phạm trù “toàn dân” đối với một, một phần tài sản trong phạm trù “tài sản công” là khả thi và cần minh định trong pháp luật về QLSDTSC. Yêu cầu cụ thể hóa này cần được tích cực áp dụng đối với pháp luật về QLSDTSC của CQĐP. Theo đó, nếu như toàn dân là một khái niệm rộng và khó xác định thì ở cấp CQĐP, khái niệm này nên được cụ thể hóa thành cộng đồng những người dân địa phương với những quyền sử dụng, hưởng lợi cụ thể trong phạm vi cho phép cũng như trách nhiệm giữ gìn, bảo vệ trong phạm vi khả năng đối với những tài sản cụ thể ở địa phương.
Việc thể chế hóa vai trò của người dân địa phương trong QLSDTSC có thể là biện pháp để khắc phục sự trừu tượng của khái niệm “toàn dân”. Tương tự như CQĐP là người thay mặt Nhà nước thực thi quyền quản lý, sử dụng tài sản ở địa phương, người dân địa phương có thể được coi như đại diện của chủ sở hữu toàn dân để thực thi các quyền giám sát và cho ý kiến. Điều này cũng giúp phát huy thế mạnh của người dân địa phương với tư cách là những người có khả năng tiếp cận nhiều nhất hoạt động QLSDTSC tại địa phương, đồng thời, cũng là những người có lợi ích trực tiếp nhiều nhất từ việc quản lý, sử dụng các tài sản này. Nâng cao vai trò của người dân địa phương đối với hoạt động quản lý, sử dụng tài sản của CQĐP cũng giúp khắc phục ở mức độ nhất định hạn chế của việc thực thi quyền sở hữu toàn dân, khi khái niệm toàn dân vẫn được coi là một khái niệm chung chung, trừu tượng, không xác định được về mặt pháp lý. Người dân địa phương, với tư cách là đại diện của chủ sở hữu toàn dân, có thể thay mặt chủ sở hữu toàn dân trực tiếp tham gia vào hoạt động quản lý, sử dụng tài sản của CQĐP thông qua việc giám sát, được tham vấn trong quá trình ra quyết định…
Tuy nhiên, việc ghi nhận vai trò của người dân địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản vẫn cần có những cơ chế pháp lý tương ứng để vừa phát huy vai trò của người dân địa phương, vừa không làm phân mảnh tính tổng thể của sở hữu toàn dân. Nâng cao trách nhiệm giải trình của CQĐP đối với người dân địa phương có thể là một trong những định hướng phù hợp.
2. Nâng cao trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương đối với người dân địa phương trong hoạt động quản lý, sử dụng tài sản công
Cho tới nay, ở góc độ pháp luật, việc quản lý và sử dụng tài sản ở cấp CQĐP chủ yếu được quy định ở góc độ pháp luật hành chính và tài chính công. Việc chịu trách nhiệm của CQĐP cũng chủ yếu là trách nhiệm theo chế độ hành chính. Theo cơ chế hành chính, “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh báo cáo tình hình QLSDTSC thuộc phạm vi quản lý theo hướng dẫn của Bộ Tài chính hoặc yêu cầu của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Ủy ban nhân dân cấp huyện, Ủy ban nhân dân cấp xã báo cáo tình hình QLSDTSC thuộc phạm vi quản lý theo yêu cầu của Ủy ban nhân dân cấp trên hoặc Hội đồng nhân dân cùng cấp”[3].
Các quy định này cho thấy, theo phân cấp hành chính, Ủy ban nhân dân các cấp chủ yếu báo cáo và chịu trách nhiệm với cấp trên và Hội đồng nhân dân cùng cấp, do đó, việc giải trình cũng là với cấp trên và Hội đồng nhân dân cùng cấp. Hội đồng nhân dân là cơ quan dân cử, đại diện cho tiếng nói của người dân ở địa phương và việc Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm giải trình với Hội đồng nhân dân cùng cấp là phù hợp. Tuy nhiên, điều này cũng có nghĩa là, cơ chế dân chủ trực tiếp vốn có khả năng thực thi ở cấp CQĐP lại không được phát huy.
Bên cạnh đó, việc phân cấp quản lý, sử dụng tài sản của CQĐP không chỉ mang tính chất hành chính thuần túy (phân công nhiệm vụ và xác định các quy trình, quy chuẩn, định mức để thực thi) mà còn có ý nghĩa chính trị (đảm bảo thực thi trách nhiệm của CQĐP trước người dân địa phương) và dân sự (đảm bảo CQĐP được chủ động ký kết, thực hiện các hợp đồng dân sự liên quan đến quá trình quản lý, sử dụng tài sản cũng như chịu trách nhiệm dân sự khi thực hiện các hành vi này). Pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản của CQĐP phải phản ánh đầy đủ các khía cạnh nêu trên. Khía cạnh hành chính đòi hỏi việc xác định thẩm quyền về quản lý tài sản phải phù hợp với chức năng, thẩm quyền của cơ quan được giao quản lý, sử dụng tài sản; việc phân định chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan phải rõ ràng, tránh chồng chéo và theo hướng các cơ quan cấp trên tập trung vào việc hoạch định chính sách, xây dựng chiến lược, quy hoạch về quản lý tài sản và chỉ ra các quyết định cụ thể đối với các tài sản có ý nghĩa quan trọng, trong khi các cơ quan cấp dưới tập trung vào các hoạt động thực thi. Việc phân cấp về mặt hành chính cũng đòi hỏi thiết lập các định mức, quy trình quản lý, sử dụng tài sản rõ ràng, minh bạch để các cơ quan địa phương thực thi thẩm quyền quản lý tài sản của mình. Ở khía cạnh dân sự, việc phân cấp cho CQĐP phải cho phép địa phương được chủ động tham gia các giao dịch dân sự khi thực hiện quyền quản lý, sử dụng tài sản được giao. Còn ở khía cạnh chính trị, việc phân cấp cho CQĐP đòi hỏi khả năng phát huy vai trò của CQĐP trong đảm bảo các dịch vụ công cơ bản cho người dân (giáo dục, y tế, vệ sinh môi trường, chiếu sáng...) và đảm bảo bảo vệ, giữ gìn các tài nguyên thiên nhiên, di sản văn hóa của địa phương.
Tính đa diện trong phân cấp quản lý, sử dụng tài sản của CQĐP cũng đòi hỏi cơ chế trách nhiệm tương ứng. Trách nhiệm của CQĐP trong quản lý, sử dụng tài sản bao gồm cả trách nhiệm hành chính, trách nhiệm dân sự và trách nhiệm chính trị. “Trách nhiệm hành chính” phát sinh từ yêu cầu tuân thủ các quy định về nhiệm vụ, thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản; yêu cầu tuân thủ các quy trình và định mức áp dụng đối với việc quản lý, sử dụng tài sản và yêu cầu tuân thủ các nguyên tắc, mục tiêu của việc quản lý tài sản. Việc không tuân thủ các quy tắc này sẽ dẫn đến các hình thức kỷ luật hoặc có thể bị truy tố về mặt hình sự. Ngoài trách nhiệm hành chính, CQĐP cũng phải chịu “trách nhiệm về mặt dân sự”. Đây là trách nhiệm đối với các đối tác khi ký kết, thực thi các hợp đồng phát sinh từ quá trình quản lý, sử dụng tài sản và trách nhiệm ngoài hợp đồng đối với những thiệt hại gây ra trong quá trình thực thi quyền quản lý, sử dụng tài sản. CQĐP cũng phải chịu “trách nhiệm chính trị” và phải giải trình trước người dân địa phương trong việc đảm bảo QLSDTSC tại địa phương đúng mục đích, hiệu quả và mang lại lợi ích chung cho người dân. Về cơ bản, “Trách nhiệm chính trị là chế độ trách nhiệm đòi hỏi các quan chức (chính trị) phải có được sự tín nhiệm của nhân dân hoặc của những người đại diện cho nhân dân”[4]. Giải trình là cơ chế để thực thi trách nhiệm chính trị, theo đó, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước phải cung cấp các thông tin liên quan đến việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện đó trước người dân, xã hội và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan[5]. Trong công tác cải cách hành chính, việc thực hiện trách nhiệm giải trình sẽ góp phần tăng cường đối thoại giữa người dân và cơ quan nhà nước. Người dân và doanh nghiệp có điều kiện tiếp cận dễ dàng với các thông tin, quyết định và biện pháp của cơ quan quản lý.
Có thể thấy, trong các khía cạnh trách nhiệm trên đây, trách nhiệm chính trị thể hiện được mối quan hệ của CQĐP với người dân địa phương, đồng thời, cho phép phát huy vai trò của người dân địa phương trong quá trình QLSDTSC tại địa phương. Việc thực thi trách nhiệm giải trình của CQĐP cho phép nâng cao tính công khai, minh bạch trong QLSDTSC, đảm bảo CQĐP có trách nhiệm cao hơn khi ra các quyết định về quản lý, sử dụng tài sản, từ đó nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng tài sản.
3. Các yêu cầu hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công
Cho đến nay, việc thực hiện trách nhiệm giải trình của CQĐP đối với người dân địa phương trong QLSDTSC chưa được làm rõ trong các quy định pháp luật. Việc rà soát, đánh giá các quy định hiện hành cho thấy trách nhiệm giải trình được chia thành hai nhóm: Trách nhiệm giải trình trong hệ thống (giải trình với các cơ quan cấp trên và giải trình với Hội đồng nhân dân cùng cấp) được quy định trong các đạo luật như: Luật Tố tụng hành chính, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Tiếp công dân, Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, Luật Thanh tra, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân... và Trách nhiệm giải trình trước xã hội được quy định trong các văn bản pháp luật như: Luật Báo chí, Luật Tiếp cận thông tin, Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn... Các yêu cầu giải trình theo các văn bản này chủ yếu gắn với thực thi trách nhiệm pháp lý hơn là trách nhiệm chính trị[6], việc giải trình gắn với trách nhiệm thực hiện hiệu quả công việc chưa được đề cập.
Trong mối quan hệ giữa CQĐP với người dân địa phương, vấn đề công khai mới chỉ được quy định chung chung là Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm “công khai tài sản công thuộc phạm vi quản lý của địa phương”[7] nhưng chưa làm rõ cơ chế công khai và nội dung công khai. Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 chỉ quy định người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao QLSDTSC “chịu trách nhiệm giải trình theo quy định của pháp luật” (điểm d khoản 2 Điều 23).
Có thể thấy, các quy định này chưa làm rõ được trách nhiệm giải trình của CQĐP đối với người dân địa phương. Để phát huy vai trò của người dân địa phương trong nâng cao hiệu quả quản lý tài sản, pháp luật cần thiết lập cơ chế để thực thi trách nhiệm giải trình này. Việc thiết lập cơ chế thực thi trách nhiệm giải trình của CQĐP trước người dân địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản cần được thực hiện trên cơ sở minh định vai trò của các chủ thể liên quan đến chế độ sở hữu toàn dân, bao gồm toàn dân, cộng đồng dân cư địa phương và Nhà nước (bao gồm Nhà nước với tư cách là một chỉnh thể thống nhất và CQĐP). Mỗi chủ thể có địa vị khác nhau cũng như có vai trò khác nhau trong quản lý, sử dụng tài sản. Tuy nhiên, lợi ích của các chủ thể này là thống nhất và việc thực hiện các vai trò khác nhau cũng là để hướng tới thực thi lợi ích thống nhất này. Cụ thể:
- Đối với toàn dân: Toàn dân là người chủ sở hữu đối với tài sản. Nội dung này đã được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 tại Điều 53. Tuy nhiên, để quyền sở hữu toàn dân không còn bị nhìn nhận như một khái niệm chỉ có ý nghĩa về mặt chính trị thì pháp luật về QLSDTSC cần ghi nhận nguyên tắc: Toàn bộ quá trình QLSDTSC phải vì lợi ích của người dân, thúc đẩy phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội và đảm bảo an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội. Người dân được hưởng lợi trực tiếp và gián tiếp từ việc QLSDTSC và được tạo điều kiện để giám sát quá trình QLSDTSC cũng như có trách nhiệm tham gia bảo vệ, giữ gìn tài sản công.
Quyền và trách nhiệm của toàn dân trong quản lý, sử dụng tài sản theo nguyên tắc như trên cần được cụ thể hóa thành quyền và trách nhiệm của mỗi cá nhân, thông qua các quy tắc như:
+ Người dân được tạo điều kiện hưởng lợi từ các tài sản công được sử dụng vào các mục đích dân sinh (như công viên, trường học, bệnh viện, đường xá…);
+ Người dân được trực tiếp QLSDTSC khi được Nhà nước giao phù hợp với quy định của pháp luật;
+ Người dân có quyền được biết về quá trình QLSDTSC theo quy định của pháp luật về tiếp cận thông tin và pháp luật về bảo vệ bí mật nhà nước;
+ Người dân có quyền được nêu ý kiến đối với việc QLSDTSC;
+ Người dân có trách nhiệm tham gia bảo vệ, giữ gìn tài sản công; không thực hiện các hành vi chiếm đoạt hay phá hoại tài sản công; thực hiện các hoạt động bảo vệ, giữ gìn, phát huy giá trị của tài sản công trong phạm vi khả năng; thông tin cho cơ quan có thẩm quyền khi nhận thấy các mối đe dọa đến tài sản công;
+ Các cơ quan nhà nước có trách nhiệm tạo điều kiện để người dân thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình trong QLSDTSC, nâng cao nhận thức của người dân về trách nhiệm giải trình, coi đó là công cụ quan trọng để chống quan liêu, tham nhũng.
- Đối với người dân địa phương: Người dân địa phương là thành phần của chủ sở hữu toàn dân. Pháp luật chưa ghi nhận vai trò của người dân địa phương trong việc QLSDTSC. Trong khi đó, người dân địa phương có khả năng hưởng lợi nhiều hơn từ tài sản công tại địa phương nên cũng có động lực cao hơn trong việc tham gia vào quá trình ra quyết định về tài sản cũng như tham gia giám sát việc quản lý, sử dụng tài sản. Hơn thế nữa, họ cũng có lợi thế trong việc thực hiện vai trò bảo vệ, giữ gìn tài sản công tại địa phương cũng như tham gia vào giám sát quá trình QLSDTSC. Pháp luật cần có những cơ chế cụ thể để ghi nhận và phát huy những lợi thế này. Do CQĐP được giao trực tiếp QLSDTSC ở phạm vi địa phương, việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của người dân địa phương cần được thực hiện trên cơ sở tương tác với CQĐP, cụ thể:
+ Người dân địa phương phải được hỏi ý kiến về các quyết định QLSDTSC có ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống của họ;
+ Người dân địa phương được CQĐP giải trình về các vấn đề QLSDTSC tại địa phương;
+ Cộng đồng địa phương được giao quyền quản lý (tự quản) đối với một số tài sản công cụ thể (như rừng, công trình công cộng...).
- Nhà nước: Nhà nước là người đại diện duy nhất và chịu trách nhiệm xây dựng, ban hành các quy tắc về QLSDTSC, đảm bảo việc QLSDTSC được thực hiện theo các nguyên tắc, mục tiêu, chính sách, định mức và quy chuẩn chung thống nhất trên toàn quốc, thực hiện phân cấp về QLSDTSC cho CQĐP, đồng thời, giám sát CQĐP trong việc thực hiện các thẩm quyền về quản lý, sử dụng tài sản đã được chính quyền trung ương phân cấp. Bằng các quy tắc pháp luật, Nhà nước cũng có trách nhiệm ghi nhận các quyền của người dân trong QLSDTSC và thiết lập các cơ chế cần thiết để người dân được tiếp cận thông tin về QLSDTSC, được giám sát và bày tỏ ý kiến về QLSDTSC.
CQĐP trực tiếp quản lý, sử dụng tài sản trong phạm vi được phân cấp, chịu trách nhiệm trước cấp trên và trước nhân dân về việc QLSDTSC. CQĐP có trách nhiệm tuân thủ các quy tắc chung về quản lý, sử dụng tài sản. CQĐP được chủ động giao kết các hợp đồng dân sự để thực thi các quyền về QLSDTSC, đồng thời, chịu trách nhiệm dân sự phát sinh từ quá trình thực thi các hoạt động về QLSDTSC. Đối với người dân địa phương, CQĐP có trách nhiệm minh bạch thông tin về quá trình QLSDTSC, lấy ý kiến người dân địa phương khi ra các quyết định về QLSDTSC có liên quan trực tiếp đến cuộc sống của người dân; chịu trách nhiệm giải trình trước người dân địa phương về quá trình QLSDTSC.
Tài sản công là nguồn lực quan trọng của đất nước. Đảm bảo tài sản công được quản lý, sử dụng hiệu quả là yêu cầu thiết yếu đối với sự phát triển của quốc gia. Ở Việt Nam, tài sản công được ghi nhận thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Tuy nhiên, điều đáng chú ý là phần lớn các tài sản công đều hiện hữu tại một địa phương nhất định. Việc tăng cường vai trò, trách nhiệm của chính quyền địa phương (CQĐP) và cộng đồng dân cư địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công (QLSDTSC) sẽ đóng góp tích cực vào việc nâng cao hiệu quả QLSDTSC nói chung.
1. Vai trò của chính quyền địa phương và người dân địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công
Vai trò của CQĐP và người dân địa phương trong QLSDTSC được xác định trên cơ sở các quy định về sở hữu toàn dân và các quy định về QLSDTSC.
Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” (Điều 53). Trên cơ sở đó, các đạo luật như Bộ luật Dân sự năm 2015, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017… đều ghi nhận một nguyên tắc nhất quán về tư cách của người dân (toàn dân) và của Nhà nước đối với tài sản công. Theo đó, người dân là chủ sở hữu và Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, đồng thời thực hiện thống nhất quản lý đối với tài sản công[1].
Các quy định hiện hành cũng đã xác định vai trò của CQĐP trong QLSDTSC. Về địa vị pháp lý, pháp luật không có sự phân biệt giữa vai trò của chính quyền trung ương hay CQĐP trong thực thi quyền sở hữu toàn dân đối với tài sản công. Cụ thể, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 quy định Ủy ban nhân dân “Thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu đối với tài sản công thuộc phạm vi quản lý của địa phương theo quy định của pháp luật. Thống nhất quản lý tài sản công thuộc phạm vi quản lý của địa phương; công khai tài sản công thuộc phạm vi quản lý của địa phương” (khoản 1 Điều 18). Như vậy, CQĐP thực thi vai trò đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý đối với tài sản công tương tự như chính quyền trung ương và chỉ có sự thu hẹp về phạm vi, chỉ đối với những tài sản “thuộc phạm vi quản lý của địa phương”.
Tuy nhiên, để đảm bảo thống nhất quản lý trên phạm vi toàn quốc thì CQĐP chỉ có thể quản lý, sử dụng tài sản trên cơ sở phân cấp. Về vấn đề này, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 quy định, đối với Hội đồng nhân dân: “Căn cứ quy định của Luật này, phân cấp của Chính phủ, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định hoặc phân cấp thẩm quyền quyết định trong việc QLSDTSC thuộc phạm vi quản lý của địa phương” (khoản 1 Điều 17); còn Ủy ban nhân dân các cấp “Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác được quy định tại Luật này, pháp luật có liên quan và phân cấp của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh” (khoản 4 Điều 18).
Trong khi vị trí, vai trò của CQĐP trong QLSDTSC được xác định khá rõ thì vai trò của người dân địa phương lại chưa được quy định. Pháp luật chỉ mới ghi nhận quyền sở hữu của toàn dân. Có ý kiến cho rằng, sở hữu toàn dân là một khái niệm chính trị[2] bởi không xác định được người chủ sở hữu cụ thể. Toàn dân là một tập hợp nhiều người, không xác định được ai là người sở hữu. Do vậy, toàn dân không thể là một chủ thể của một quan hệ pháp luật. Trong khi đó, cách tiếp cận pháp lý đòi hỏi phải xác định rõ các quyền và nghĩa vụ của các chủ sở hữu và các đối tượng liên quan trong các giao dịch liên quan đến sở hữu. Xét về bản chất, nói đến quyền sở hữu là phải gắn với một chủ thể cụ thể nào đó. Theo Bộ luật Dân sự năm 2015, chủ sở hữu là cá nhân, pháp nhân có đủ 03 quyền là chiếm hữu, sử dụng và định đoạt tài sản. Trong khi đó, toàn dân không phải là một chủ thể và toàn dân cũng không thể thực hiện được đầy đủ các quyền năng cụ thể này. Chẳng hạn, một người dân không thể thực hiện được các quyền của mình đối với đất đai nếu không được giao, được thuê một thửa đất cụ thể nào đó theo quy định.
Những băn khoăn nêu trên cho thấy, vấn đề sở hữu toàn dân trong hệ thống pháp luật Việt Nam cần được thế chế hóa một cách đầy đủ, rõ ràng hơn. Trên thực tế, mỗi người dân đều có thể tương tác với một số tài sản cụ thể thuộc phạm vi tài sản công. Do vậy, trong khi toàn dân là một khái niệm trừu tượng và tài sản công là một khái niệm bao trùm, việc xác định các quyền năng cụ thể của một cá nhân, một nhóm người trong phạm trù “toàn dân” đối với một, một phần tài sản trong phạm trù “tài sản công” là khả thi và cần minh định trong pháp luật về QLSDTSC. Yêu cầu cụ thể hóa này cần được tích cực áp dụng đối với pháp luật về QLSDTSC của CQĐP. Theo đó, nếu như toàn dân là một khái niệm rộng và khó xác định thì ở cấp CQĐP, khái niệm này nên được cụ thể hóa thành cộng đồng những người dân địa phương với những quyền sử dụng, hưởng lợi cụ thể trong phạm vi cho phép cũng như trách nhiệm giữ gìn, bảo vệ trong phạm vi khả năng đối với những tài sản cụ thể ở địa phương.
Việc thể chế hóa vai trò của người dân địa phương trong QLSDTSC có thể là biện pháp để khắc phục sự trừu tượng của khái niệm “toàn dân”. Tương tự như CQĐP là người thay mặt Nhà nước thực thi quyền quản lý, sử dụng tài sản ở địa phương, người dân địa phương có thể được coi như đại diện của chủ sở hữu toàn dân để thực thi các quyền giám sát và cho ý kiến. Điều này cũng giúp phát huy thế mạnh của người dân địa phương với tư cách là những người có khả năng tiếp cận nhiều nhất hoạt động QLSDTSC tại địa phương, đồng thời, cũng là những người có lợi ích trực tiếp nhiều nhất từ việc quản lý, sử dụng các tài sản này. Nâng cao vai trò của người dân địa phương đối với hoạt động quản lý, sử dụng tài sản của CQĐP cũng giúp khắc phục ở mức độ nhất định hạn chế của việc thực thi quyền sở hữu toàn dân, khi khái niệm toàn dân vẫn được coi là một khái niệm chung chung, trừu tượng, không xác định được về mặt pháp lý. Người dân địa phương, với tư cách là đại diện của chủ sở hữu toàn dân, có thể thay mặt chủ sở hữu toàn dân trực tiếp tham gia vào hoạt động quản lý, sử dụng tài sản của CQĐP thông qua việc giám sát, được tham vấn trong quá trình ra quyết định…
Tuy nhiên, việc ghi nhận vai trò của người dân địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản vẫn cần có những cơ chế pháp lý tương ứng để vừa phát huy vai trò của người dân địa phương, vừa không làm phân mảnh tính tổng thể của sở hữu toàn dân. Nâng cao trách nhiệm giải trình của CQĐP đối với người dân địa phương có thể là một trong những định hướng phù hợp.
2. Nâng cao trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương đối với người dân địa phương trong hoạt động quản lý, sử dụng tài sản công
Cho tới nay, ở góc độ pháp luật, việc quản lý và sử dụng tài sản ở cấp CQĐP chủ yếu được quy định ở góc độ pháp luật hành chính và tài chính công. Việc chịu trách nhiệm của CQĐP cũng chủ yếu là trách nhiệm theo chế độ hành chính. Theo cơ chế hành chính, “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh báo cáo tình hình QLSDTSC thuộc phạm vi quản lý theo hướng dẫn của Bộ Tài chính hoặc yêu cầu của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Ủy ban nhân dân cấp huyện, Ủy ban nhân dân cấp xã báo cáo tình hình QLSDTSC thuộc phạm vi quản lý theo yêu cầu của Ủy ban nhân dân cấp trên hoặc Hội đồng nhân dân cùng cấp”[3].
Các quy định này cho thấy, theo phân cấp hành chính, Ủy ban nhân dân các cấp chủ yếu báo cáo và chịu trách nhiệm với cấp trên và Hội đồng nhân dân cùng cấp, do đó, việc giải trình cũng là với cấp trên và Hội đồng nhân dân cùng cấp. Hội đồng nhân dân là cơ quan dân cử, đại diện cho tiếng nói của người dân ở địa phương và việc Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm giải trình với Hội đồng nhân dân cùng cấp là phù hợp. Tuy nhiên, điều này cũng có nghĩa là, cơ chế dân chủ trực tiếp vốn có khả năng thực thi ở cấp CQĐP lại không được phát huy.
Bên cạnh đó, việc phân cấp quản lý, sử dụng tài sản của CQĐP không chỉ mang tính chất hành chính thuần túy (phân công nhiệm vụ và xác định các quy trình, quy chuẩn, định mức để thực thi) mà còn có ý nghĩa chính trị (đảm bảo thực thi trách nhiệm của CQĐP trước người dân địa phương) và dân sự (đảm bảo CQĐP được chủ động ký kết, thực hiện các hợp đồng dân sự liên quan đến quá trình quản lý, sử dụng tài sản cũng như chịu trách nhiệm dân sự khi thực hiện các hành vi này). Pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản của CQĐP phải phản ánh đầy đủ các khía cạnh nêu trên. Khía cạnh hành chính đòi hỏi việc xác định thẩm quyền về quản lý tài sản phải phù hợp với chức năng, thẩm quyền của cơ quan được giao quản lý, sử dụng tài sản; việc phân định chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan phải rõ ràng, tránh chồng chéo và theo hướng các cơ quan cấp trên tập trung vào việc hoạch định chính sách, xây dựng chiến lược, quy hoạch về quản lý tài sản và chỉ ra các quyết định cụ thể đối với các tài sản có ý nghĩa quan trọng, trong khi các cơ quan cấp dưới tập trung vào các hoạt động thực thi. Việc phân cấp về mặt hành chính cũng đòi hỏi thiết lập các định mức, quy trình quản lý, sử dụng tài sản rõ ràng, minh bạch để các cơ quan địa phương thực thi thẩm quyền quản lý tài sản của mình. Ở khía cạnh dân sự, việc phân cấp cho CQĐP phải cho phép địa phương được chủ động tham gia các giao dịch dân sự khi thực hiện quyền quản lý, sử dụng tài sản được giao. Còn ở khía cạnh chính trị, việc phân cấp cho CQĐP đòi hỏi khả năng phát huy vai trò của CQĐP trong đảm bảo các dịch vụ công cơ bản cho người dân (giáo dục, y tế, vệ sinh môi trường, chiếu sáng...) và đảm bảo bảo vệ, giữ gìn các tài nguyên thiên nhiên, di sản văn hóa của địa phương.
Tính đa diện trong phân cấp quản lý, sử dụng tài sản của CQĐP cũng đòi hỏi cơ chế trách nhiệm tương ứng. Trách nhiệm của CQĐP trong quản lý, sử dụng tài sản bao gồm cả trách nhiệm hành chính, trách nhiệm dân sự và trách nhiệm chính trị. “Trách nhiệm hành chính” phát sinh từ yêu cầu tuân thủ các quy định về nhiệm vụ, thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản; yêu cầu tuân thủ các quy trình và định mức áp dụng đối với việc quản lý, sử dụng tài sản và yêu cầu tuân thủ các nguyên tắc, mục tiêu của việc quản lý tài sản. Việc không tuân thủ các quy tắc này sẽ dẫn đến các hình thức kỷ luật hoặc có thể bị truy tố về mặt hình sự. Ngoài trách nhiệm hành chính, CQĐP cũng phải chịu “trách nhiệm về mặt dân sự”. Đây là trách nhiệm đối với các đối tác khi ký kết, thực thi các hợp đồng phát sinh từ quá trình quản lý, sử dụng tài sản và trách nhiệm ngoài hợp đồng đối với những thiệt hại gây ra trong quá trình thực thi quyền quản lý, sử dụng tài sản. CQĐP cũng phải chịu “trách nhiệm chính trị” và phải giải trình trước người dân địa phương trong việc đảm bảo QLSDTSC tại địa phương đúng mục đích, hiệu quả và mang lại lợi ích chung cho người dân. Về cơ bản, “Trách nhiệm chính trị là chế độ trách nhiệm đòi hỏi các quan chức (chính trị) phải có được sự tín nhiệm của nhân dân hoặc của những người đại diện cho nhân dân”[4]. Giải trình là cơ chế để thực thi trách nhiệm chính trị, theo đó, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước phải cung cấp các thông tin liên quan đến việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện đó trước người dân, xã hội và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan[5]. Trong công tác cải cách hành chính, việc thực hiện trách nhiệm giải trình sẽ góp phần tăng cường đối thoại giữa người dân và cơ quan nhà nước. Người dân và doanh nghiệp có điều kiện tiếp cận dễ dàng với các thông tin, quyết định và biện pháp của cơ quan quản lý.
Có thể thấy, trong các khía cạnh trách nhiệm trên đây, trách nhiệm chính trị thể hiện được mối quan hệ của CQĐP với người dân địa phương, đồng thời, cho phép phát huy vai trò của người dân địa phương trong quá trình QLSDTSC tại địa phương. Việc thực thi trách nhiệm giải trình của CQĐP cho phép nâng cao tính công khai, minh bạch trong QLSDTSC, đảm bảo CQĐP có trách nhiệm cao hơn khi ra các quyết định về quản lý, sử dụng tài sản, từ đó nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng tài sản.
3. Các yêu cầu hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công
Cho đến nay, việc thực hiện trách nhiệm giải trình của CQĐP đối với người dân địa phương trong QLSDTSC chưa được làm rõ trong các quy định pháp luật. Việc rà soát, đánh giá các quy định hiện hành cho thấy trách nhiệm giải trình được chia thành hai nhóm: Trách nhiệm giải trình trong hệ thống (giải trình với các cơ quan cấp trên và giải trình với Hội đồng nhân dân cùng cấp) được quy định trong các đạo luật như: Luật Tố tụng hành chính, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Tiếp công dân, Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, Luật Thanh tra, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân... và Trách nhiệm giải trình trước xã hội được quy định trong các văn bản pháp luật như: Luật Báo chí, Luật Tiếp cận thông tin, Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn... Các yêu cầu giải trình theo các văn bản này chủ yếu gắn với thực thi trách nhiệm pháp lý hơn là trách nhiệm chính trị[6], việc giải trình gắn với trách nhiệm thực hiện hiệu quả công việc chưa được đề cập.
Trong mối quan hệ giữa CQĐP với người dân địa phương, vấn đề công khai mới chỉ được quy định chung chung là Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm “công khai tài sản công thuộc phạm vi quản lý của địa phương”[7] nhưng chưa làm rõ cơ chế công khai và nội dung công khai. Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 chỉ quy định người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao QLSDTSC “chịu trách nhiệm giải trình theo quy định của pháp luật” (điểm d khoản 2 Điều 23).
Có thể thấy, các quy định này chưa làm rõ được trách nhiệm giải trình của CQĐP đối với người dân địa phương. Để phát huy vai trò của người dân địa phương trong nâng cao hiệu quả quản lý tài sản, pháp luật cần thiết lập cơ chế để thực thi trách nhiệm giải trình này. Việc thiết lập cơ chế thực thi trách nhiệm giải trình của CQĐP trước người dân địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản cần được thực hiện trên cơ sở minh định vai trò của các chủ thể liên quan đến chế độ sở hữu toàn dân, bao gồm toàn dân, cộng đồng dân cư địa phương và Nhà nước (bao gồm Nhà nước với tư cách là một chỉnh thể thống nhất và CQĐP). Mỗi chủ thể có địa vị khác nhau cũng như có vai trò khác nhau trong quản lý, sử dụng tài sản. Tuy nhiên, lợi ích của các chủ thể này là thống nhất và việc thực hiện các vai trò khác nhau cũng là để hướng tới thực thi lợi ích thống nhất này. Cụ thể:
- Đối với toàn dân: Toàn dân là người chủ sở hữu đối với tài sản. Nội dung này đã được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 tại Điều 53. Tuy nhiên, để quyền sở hữu toàn dân không còn bị nhìn nhận như một khái niệm chỉ có ý nghĩa về mặt chính trị thì pháp luật về QLSDTSC cần ghi nhận nguyên tắc: Toàn bộ quá trình QLSDTSC phải vì lợi ích của người dân, thúc đẩy phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội và đảm bảo an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội. Người dân được hưởng lợi trực tiếp và gián tiếp từ việc QLSDTSC và được tạo điều kiện để giám sát quá trình QLSDTSC cũng như có trách nhiệm tham gia bảo vệ, giữ gìn tài sản công.
Quyền và trách nhiệm của toàn dân trong quản lý, sử dụng tài sản theo nguyên tắc như trên cần được cụ thể hóa thành quyền và trách nhiệm của mỗi cá nhân, thông qua các quy tắc như:
+ Người dân được tạo điều kiện hưởng lợi từ các tài sản công được sử dụng vào các mục đích dân sinh (như công viên, trường học, bệnh viện, đường xá…);
+ Người dân được trực tiếp QLSDTSC khi được Nhà nước giao phù hợp với quy định của pháp luật;
+ Người dân có quyền được biết về quá trình QLSDTSC theo quy định của pháp luật về tiếp cận thông tin và pháp luật về bảo vệ bí mật nhà nước;
+ Người dân có quyền được nêu ý kiến đối với việc QLSDTSC;
+ Người dân có trách nhiệm tham gia bảo vệ, giữ gìn tài sản công; không thực hiện các hành vi chiếm đoạt hay phá hoại tài sản công; thực hiện các hoạt động bảo vệ, giữ gìn, phát huy giá trị của tài sản công trong phạm vi khả năng; thông tin cho cơ quan có thẩm quyền khi nhận thấy các mối đe dọa đến tài sản công;
+ Các cơ quan nhà nước có trách nhiệm tạo điều kiện để người dân thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình trong QLSDTSC, nâng cao nhận thức của người dân về trách nhiệm giải trình, coi đó là công cụ quan trọng để chống quan liêu, tham nhũng.
- Đối với người dân địa phương: Người dân địa phương là thành phần của chủ sở hữu toàn dân. Pháp luật chưa ghi nhận vai trò của người dân địa phương trong việc QLSDTSC. Trong khi đó, người dân địa phương có khả năng hưởng lợi nhiều hơn từ tài sản công tại địa phương nên cũng có động lực cao hơn trong việc tham gia vào quá trình ra quyết định về tài sản cũng như tham gia giám sát việc quản lý, sử dụng tài sản. Hơn thế nữa, họ cũng có lợi thế trong việc thực hiện vai trò bảo vệ, giữ gìn tài sản công tại địa phương cũng như tham gia vào giám sát quá trình QLSDTSC. Pháp luật cần có những cơ chế cụ thể để ghi nhận và phát huy những lợi thế này. Do CQĐP được giao trực tiếp QLSDTSC ở phạm vi địa phương, việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của người dân địa phương cần được thực hiện trên cơ sở tương tác với CQĐP, cụ thể:
+ Người dân địa phương phải được hỏi ý kiến về các quyết định QLSDTSC có ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống của họ;
+ Người dân địa phương được CQĐP giải trình về các vấn đề QLSDTSC tại địa phương;
+ Cộng đồng địa phương được giao quyền quản lý (tự quản) đối với một số tài sản công cụ thể (như rừng, công trình công cộng...).
- Nhà nước: Nhà nước là người đại diện duy nhất và chịu trách nhiệm xây dựng, ban hành các quy tắc về QLSDTSC, đảm bảo việc QLSDTSC được thực hiện theo các nguyên tắc, mục tiêu, chính sách, định mức và quy chuẩn chung thống nhất trên toàn quốc, thực hiện phân cấp về QLSDTSC cho CQĐP, đồng thời, giám sát CQĐP trong việc thực hiện các thẩm quyền về quản lý, sử dụng tài sản đã được chính quyền trung ương phân cấp. Bằng các quy tắc pháp luật, Nhà nước cũng có trách nhiệm ghi nhận các quyền của người dân trong QLSDTSC và thiết lập các cơ chế cần thiết để người dân được tiếp cận thông tin về QLSDTSC, được giám sát và bày tỏ ý kiến về QLSDTSC.
CQĐP trực tiếp quản lý, sử dụng tài sản trong phạm vi được phân cấp, chịu trách nhiệm trước cấp trên và trước nhân dân về việc QLSDTSC. CQĐP có trách nhiệm tuân thủ các quy tắc chung về quản lý, sử dụng tài sản. CQĐP được chủ động giao kết các hợp đồng dân sự để thực thi các quyền về QLSDTSC, đồng thời, chịu trách nhiệm dân sự phát sinh từ quá trình thực thi các hoạt động về QLSDTSC. Đối với người dân địa phương, CQĐP có trách nhiệm minh bạch thông tin về quá trình QLSDTSC, lấy ý kiến người dân địa phương khi ra các quyết định về QLSDTSC có liên quan trực tiếp đến cuộc sống của người dân; chịu trách nhiệm giải trình trước người dân địa phương về quá trình QLSDTSC.
Trần Thị Quang Hồng & Lưu Thị Phấn
Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp
[1] Điều 197 Bộ luật Dân sự năm 2015, khoản 11 Điều 3 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015, khoản 1 Điều 3 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017.
[2] PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa (2010), Cần thay đổi khái niệm sở hữu toàn dân, http://www.tienphong.vn/Thoi-Su/512441/Can-thay-doi-khai-niem-so-huu-toan-dan.html.
[3] Khoản 2 Điều 18 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017.
[4] TS. Nguyễn Sỹ Dũng, Vận hành chế độ trách nhiệm chính trị, Báo Nhân dân, xem tại https://www.nhandan.com.vn/hangthang/item/38049802-van-hanh-che-do-trach-nhiem-chinh-tri.html, đăng ngày 26/8/2018.
[5] Khoản 1 Điều 3 Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 08/8/2013 của Chính phủ quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao.
[6] Xem Điều 61 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Điều 55 Luật Thanh tra năm 2010, Điều 13 Luật Khiếu nại năm 2011.
[7] Khoản 1 Điều 18 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017.
