Áp dụng hình phạt bổ sung “quản chế” - Hạn chế, bất cập và đề xuất hoàn thiện pháp luật

1. Cơ sở pháp lý về hình phạt quản chế

Quản chế được quy định lần đầu tiên trong Sắc lệnh số 175/SL ngày 18/8/1953 của Chủ tịch nước quy định việc quản chế, với tư cách vừa là biện pháp cưỡng chế hành chính thuộc thẩm quyền của Ủy ban Hành chính, vừa là một hình phạt chính thuộc thẩm quyền của Tòa án. Sau đó, quản chế được quy định là hình phạt phụ trong một số văn bản pháp luật. Đến khi có Bộ luật Hình sự năm 1985, Bộ luật Hình sự năm 1999 và Bộ luật Hình sự năm 2015, được sửa đổi, bổ sung năm 2017 (Bộ luật Hình sự năm 2015) thì quản chế chỉ được quy định với vai trò là hình phạt bổ sung.

Theo Điều 43 Bộ luật Hình sự năm 2015, quản chế là buộc người bị kết án phạt tù phải cư trú, làm ăn sinh sống và cải tạo ở một địa phương nhất định dưới sự kiểm soát, giáo dục của chính quyền và nhân dân địa phương.

Trong thời gian quản chế, người bị kết án không được tự ý ra khỏi nơi cư trú, bị tước một số quyền công dân theo quy định tại Điều 44 Bộ luật Hình sự năm 2015 và bị cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định. Theo đó, hình phạt quản chế có 04 tác động bất lợi đến người bị kết án: (i) Chỉ được cư trú tại một nơi (hạn chế quyền tự do cư trú); (ii) Việc ra khỏi nơi cư trú phải xin phép (hạn chế quyền tự do đi lại); (iii) Một số quyền công dân bị tước (hạn chế quyền công dân); (iv) Bị cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định (hạn chế quyền làm việc). Trong 04 tác động này, so với hình phạt cấm cư trú, hình phạt quản chế có nội dung trừng trị nghiêm khắc hơn, bởi lẽ, hình phạt này đã hạn chế quyền tự do cư trú của người bị kết án ở mức cao hơn. Người bị kết án quản chế chỉ được cư trú ở một địa phương nhất định, thông thường, nơi quản chế là nơi sinh quán hoặc cư trú của người bị kết án nhưng cũng có thể là một nơi khác thích hợp. Họ còn bị tước một số quyền công dân như: Quyền ứng cử đại biểu cơ quan quyền lực nhà nước; quyền làm việc trong các cơ quan nhà nước và quyền phục vụ trong lực lượng vũ trang nhân dân. Người bị kết án cũng bị cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định. Việc tước một số quyền công dân, cũng như cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định là bắt buộc áp dụng với người bị áp dụng hình phạt quản chế. Tòa án cần phải tuyên rõ ràng trong bản án kết tội, những quyền công dân nào bị tước bỏ, những nghề nghiệp hoặc công việc cụ thể nào người bị kết án bị cấm làm.

Về phạm vi và điều kiện áp dụng hình phạt quản chế, Điều 43 Bộ luật Hình sự năm 2015 quy định hình phạt này được áp dụng đối với một trong ba trường hợp sau: (i) Người bị kết án phạt tù về một trong các tội xâm phạm an ninh quốc gia được quy định tại Chương XIII Bộ luật này; (ii) Người bị kết án phạt tù trong trường hợp tái phạm nguy hiểm; (iii) Người bị kết án tù trong những trường hợp khác do Bộ luật này quy định.

Như vậy, bên cạnh các tội quy định tại Chương XIII bị áp dụng hình phạt quản chế, các tội khác do Bộ luật Hình sự năm 2015 quy định còn có thể bị áp dụng hình phạt quản chế như: Tội giết người (Điều 123); tội mua bán người (Điều 150); tội mua bán người dưới 16 tuổi (Điều 151); tội cướp tài sản (Điều 168); tội bắt cóc nhằm chiếm đoạt tài sản (Điều 169); tội tổ chức sử dụng trái phép chất ma túy (Điều 255); tội chiếm đoạt tàu bay, tàu thủy (Điều 282); tội khủng bố (Điều 299); tội tài trợ khủng bố (Điều 300); tội phá hủy công trình, cơ sở, phương tiện quan trọng về an ninh quốc gia (Điều 303); tội chế tạo, tàng trữ, vận chuyển, sử dụng, mua bán trái phép hoặc chiếm đoạt vũ khí quân dụng, phương tiện kỹ thuật quân sự (Điều 304); tội chế tạo, tàng trữ, vận chuyển, sử dụng, mua bán trái phép hoặc chiếm đoạt vật liệu nổ (Điều 305); tội chế tạo, tàng trữ, vận chuyển, sử dụng, mua bán trái phép hoặc chiếm đoạt súng săn, vũ khí thô sơ, vũ khí thể thao hoặc công cụ hỗ trợ (Điều 306); tội sản xuất, tàng trữ, vận chuyển, sử dụng, phát tán, mua bán trái phép hoặc chiếm đoạt chất phóng xạ, vật liệu hạt nhân (Điều 309); tội sản xuất, tàng trữ, vận chuyển, sử dụng hoặc mua bán trái phép chất cháy, chất độc (Điều 311); tội chứa mại dâm (Điều 327).

Hình phạt quản chế chỉ được áp dụng kèm theo hình phạt tù, mà không áp dụng kèm theo hình phạt chính khác như đối với hình phạt cảnh cáo, phạt tiền, cải tạo không giam giữ, trục xuất. Ngay sau khi phạm nhân bị áp dụng hình phạt bổ sung là quản chế chấp hành xong án phạt tù, trại giam, cơ quan thi hành án hình sự Công an cấp huyện... phải gửi giấy chứng nhận đã chấp hành xong án phạt tù, bản sao bản án, bản sao quyết định thi hành án cho cơ quan thi hành án hình sự Công an cấp huyện nơi người chấp hành án về cư trú. Trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được các văn bản này, cơ quan thi hành án hình sự Công an cấp huyện nơi người đó về cư trú có trách nhiệm lập hồ sơ thi hành án để bàn giao cho Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người chấp hành án về cư trú. Thời hạn quản chế là từ 01 năm đến 05 năm, kể từ ngày chấp hành xong hình phạt tù. Người chấp hành án phạt quản chế có quyền và nghĩa vụ theo Điều 114 Luật Thi hành án hình sự năm 2019.

2. Một số hạn chế, bất cập trong quá trình áp dụng hình phạt bổ sung quản chế

Thứ nhất, chỉ có thể áp dụng hình phạt bổ sung quản chế đối với người bị kết án phạt tù có thời hạn. Người bị phạt quản chế còn bị tước một hoặc một số quyền công dân (quyền ứng cử, bầu cử đại biểu cơ quan quyền lực nhà nước, quyền làm việc trong các cơ quan nhà nước, quyền phục vụ trong lực lượng vũ trang nhân dân), bị cấm làm một số nghề hoặc công việc nhất định theo quy định tại Điều 44 Bộ luật Hình sự năm 2015. Đây là những nghề hoặc công việc mà nếu để người bị kết án làm thì sẽ ảnh hưởng đến quá trình cải tạo, giáo dục, ảnh hưởng đến việc kiểm tra, kiểm soát của chính quyền địa phương, đặc biệt là ngăn ngừa họ phạm tội mới. Vì vậy, trong bản án cần xác định rõ người bị kết án phải cư trú, làm ăn, sinh sống và cải tạo ở địa phương cụ thể nào? Bị tước quyền nào trong số các quyền công dân và bị cấm hành nghề hoặc làm công việc cụ thể nào? Thời hạn quản chế là bao lâu? Thông thường, địa điểm để người bị quản chế chấp hành hình phạt là nơi sinh quán hoặc trú quán của người bị kết án nhưng cũng có thể là một nơi khác. Trong quá trình làm ăn, sinh sống tại địa phương, người bị quản chế chịu sự giám sát, quản lý chặt chẽ của chính quyền, nhân dân địa phương và khi đi khỏi nơi cư trú phải được chính quyền cho phép.

Thứ hai, đối với người bị áp dụng phạt tù chung thân, Tòa án không thể tuyên các loại hình phạt bổ sung kèm theo như quản chế, cấm cư trú… vì bản chất tù chung thân là tù suốt đời. Tuy nhiên, trên thực tế, hầu hết các trường hợp bị phạt tù chung thân đều được giảm án, tha tù trước thời hạn. Vì vậy, người bị phạt tù chung thân có thể không bị áp dụng hình phạt quản chế, trong khi người bị hình phạt tù nhẹ hơn, lại có thể bị áp dụng hình phạt bổ sung là quản chế tại địa phương. Ví dụ, A phạm tội cướp tài sản bị áp dụng khoản 3 Điều 168 Bộ luật Hình sự năm 2015 với mức hình phạt tù 12 năm và bị phạt quản chế 02 năm kể từ khi chấp hành xong hình phạt tù. Trong khi đó, B cũng phạm tội cướp tài sản, bị áp dụng khoản 4 Điều 168 Bộ luật Hình sự năm 2015 với hình phạt tù chung thân thì không bị tuyên hình phạt quản chế. Như vậy, người phạm tội nghiêm trọng hơn lại không bị tuyên hình phạt bổ sung. Đây là điều chưa hợp lý và chưa công bằng khi quyết định hình phạt với các loại tội phạm như nhau.

Thứ ba, về nguyên tắc, hình phạt bổ sung sẽ được tuyên kèm theo hình phạt chính (điển hình là hình phạt quản chế). Như vậy, đối với trường hợp miễn chấp hành hình phạt chính, thì hình phạt bổ sung đã tuyên kèm theo có cần phải tiếp tục chấp hành hay được miễn theo hình phạt chính. Ví dụ, một người phạm tội bị tuyên án tù có thời hạn 03 năm, kèm theo hình phạt bổ sung quản chế là 01 năm. Người phạm tội đã được miễn chấp hành toàn bộ hình phạt chính theo quy định tại khoản 2 Điều 62 Bộ luật Hình sự năm 2015, vậy trong trường hợp này, hình phạt bổ sung sẽ không áp dụng. So với Bộ luật Hình sự năm 1999, quy định của Bộ luật Hình sự năm 2015 về miễn chấp hành hình phạt đối với người bị kết án không giam giữ, tù có thời hạn mà chưa chấp hành án có những sửa đổi, bổ sung mang tính hướng thiện, tạo điều kiện cho người bị kết án tiếp tục sống hòa nhập, phát triển trong cộng đồng nhiều hơn. Đối với trường hợp người bị kết án cải tạo không giam giữ hoặc tù có thời hạn đến 03 năm, khoản 2 Điều 62 Bộ luật Hình sự năm 2015 đã quy định điều kiện miễn chấp hành hình phạt toàn bộ theo hướng mở rộng hơn về điều kiện áp dụng so với quy định tại khoản 1 Điều 57 Bộ luật Hình sự năm 1999. Tuy nhiên, nếu miễn chấp hành cả hình phạt chính và hình phạt bổ sung thì yếu tố răn đe, giáo dục, cải tạo sẽ giảm tính hiệu quả.

3. Hoàn thiện pháp luật về hình phạt bổ sung quản chế

Thứ nhất, cần quy định hình phạt bổ sung quản chế là hình phạt bổ sung bắt buộc đối với một số loại tội phạm.

- Cần quy định hình phạt quản chế là hình phạt bổ sung bắt buộc trong tội cướp tài sản và tội bắt cóc nhằm chiếm đoạt tài sản. Hiện nay, tại khoản 6 Điều 168 (tội cướp tài sản) và khoản 6 Điều 169 Bộ luật Hình sự năm 2015 (tội bắt cóc nhằm chiếm đoạt tài sản) đều quy định: “Người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 100.000.000 đồng, phạt quản chế, cấm cư trú từ 01 năm đến 05 năm hoặc tịch thu một phần hoặc toàn bộ tài sản”. Tác giả cho rằng, sau khi bị phạt tù về tội cướp tài sản, bắt buộc đối tượng bị quản chế ở địa phương, tiếp tục làm ăn sinh sống lương thiện một thời gian nhất định là rất cần thiết. Bởi vì, với những năm cải tạo trong nhà tù, được ra tù về sinh sống ở địa phương và sự tác động của những người thân, họ hàng, bà con làng xóm có ý nghĩa nhất định đối với tâm lý của người phạm tội. Đặc biệt, khi áp dụng hình phạt quản chế, người phạm tội dưới sự giám sát quản lý của địa phương từ 01 - 05 năm, có tác động lớn đến người phạm tội về mặt tâm lý, cũng như ý thức chấp hành pháp luật. Do đó, hiệu quả cải tạo, giáo dục người phạm tội sẽ đạt hiệu quả cao. Vì vậy, nên bỏ cụm từ “có thể” quy định tại khoản 6 Điều 168 và khoản 6 Điều 169 Bộ luật Hình sự năm 2015.

- Bộ luật Hình sự năm 2015 cần quy định hình phạt quản chế là hình phạt bổ sung bắt buộc đối với các tội xâm phạm sở hữu quy định tại Điều 170 (tội cưỡng đoạt tài sản), Điều 171 (tội cướp giật tài sản), Điều 173 (tội trộm cắp tài sản), Điều 174 (tội lừa đảo chiếm đoạt tài sản)… với thời gian quản chế từ 01 - 05 năm.

Từ nghiên cứu thực tiễn cho thấy, số lượng bị cáo phạm các tội xâm phạm sở hữu như trộm cắp tài sản, lừa đảo chiếm đoạt tài sản, cướp giật tài sản… chiếm tỷ lệ rất lớn so với các nhóm tội phạm khác. Hơn nữa, hầu hết người phạm tội di chuyển đến các địa phương khác để tiếp tục phạm tội trộm cắp tài sản, lừa đảo... bởi vì, địa phương xa lạ, chính quyền không quản lý được, dễ trốn tránh, mọi người không biết họ là ai, khó khăn cho việc điều tra, phát hiện. Những điều kiện đó thuận lợi trước hết về mặt tâm lý cho người phạm tội tiếp tục tái phạm.

Nếu sau khi phạm tội trộm cắp tài sản, lừa đảo chiếm đoạt tài sản… ra tù, không buộc người bị kết án ở tại địa phương thì dễ tạo tâm lý, nơi ở mới mọi người không biết mình là ai và dễ có điều kiện lại tiếp tục con đường phạm tội trộm cắp hay lừa đảo chiếm đoạt tài sản. Do vậy, để củng cố kết quả tác động, cải tạo giáo dục của các loại hình phạt chính, theo tác giả, Bộ luật Hình sự năm 2015 nên quy định hình phạt quản chế tại địa phương là hình phạt bổ sung bắt buộc đối với người phạm tội. Buộc người này tiếp tục chịu sự giám sát của chính quyền địa phương, phải báo cáo định kỳ hàng năm theo Luật Thi hành án hình sự năm 2019 nhằm xóa bỏ triệt để ý thức ngại lao động, chỉ nhằm chiếm đoạt tài sản của người khác. Ví dụ, khoản 5 Điều 173 Bộ luật Hình sự năm 2015 (tội trộm cắp tài sản) có thể quy định bổ sung hình phạt quản chế với ý nghĩa là hình phạt bổ sung bắt buộc, cụ thể như sau: “Người phạm tội bị phạt quản chế từ 01 năm đến 05 năm hoặc có thể bị phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng”. Ngoài ra, hình phạt quản chế là hình phạt bổ sung cần áp dụng với nhiều loại tội phạm khác như tổ chức đánh bạc, tội đánh bạc… theo tác giả là rất cần thiết trong phòng ngừa tái phạm.

Thứ hai, cần bổ sung quy định về hình phạt quản chế là hình phạt bổ sung đối với người bị phạt tù chung thân mà được giảm án, tha tù trước thời hạn.

Thực tiễn cho thấy, những người bị phạt tù chung thân thường được áp dụng phổ biến với các tội giết người, cướp tài sản, hiếp dâm người dưới 16 tuổi, các tội phạm làm hàng giả là lương thực, thực phẩm, các tội mua bán, vận chuyển trái phép chất ma túy, các tội xâm phạm an ninh quốc gia… Đây là những tội phạm đặc biệt nghiêm trọng, tuy nhiên, việc giảm án tù chung thân, tha tù trước thời hạn, đặc xá vẫn được áp dụng. Để phòng ngừa việc tiếp tục phạm tội, đồng thời, bảo đảm nguyên tắc công bằng, theo tác giả, cần quy định hình phạt quản chế là hình phạt bổ sung bắt buộc khi người phạm tội bị phạt tù chung thân về bất kỳ loại tội phạm gì hoặc người đó bị phạt tử hình được giảm án xuống tù chung thân thì phải bị quản chế tại địa phương 02 năm và quy định cụ thể trong nội dung của hình phạt quản chế. Theo tác giả, có thể sửa đổi, bổ sung Điều 43 về quản chế như sau:

(1). (Như nội dung Điều 43 Bộ luật Hình sự năm 2015).

(2). Người bị phạt tù chung thân hoặc được giảm hình phạt từ tử hình xuống hình phạt tù chung thân, nếu được giảm án, tha tù trước thời hạn thì bị phạt quản chế từ 01 năm đến 02 năm kể từ ngày được tha tù về địa phương.

Nếu quy định như trên, khi tuyên án đối với người phạm tội có hình phạt tù chung thân thì Tòa án chỉ cần tuyên: Người phạm tội còn bị áp dụng khoản 2 Điều 43 Bộ luật Hình sự năm 2015 về hình phạt quản chế.

Như vậy, Tòa án tuyên án hình phạt tù chung thân kèm theo nội dung khoản 2 Điều 43 Bộ luật Hình sự năm 2015 là có căn cứ và bảo đảm tính hợp lý khi quyết định hình phạt.

Thứ ba, áp dụng các biện pháp răn đe, giáo dục, cải tạo khác trong trường hợp được miễn chấp hành hình phạt chính và hình phạt bổ sung. Ví dụ, yêu cầu người phạm tội tham gia các hoạt động công ích xã hội, các buổi tư vấn, phổ biến pháp luật tại địa phương, nếu người phạm tội là thanh niên thì yêu cầu tham gia thêm các hoạt động phong trào của thanh niên địa phương./.

ThS. Lê Văn Hào

Trường Cao đẳng Luật miền Nam

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 2 (Số 407), tháng 6/2024)