Đại biểu Hội đồng nhân dân (HĐND) là “tế bào” cấu thành HĐND các cấp - cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và là chủ thể trực tiếp thực hiện các hoạt động của HĐND, đồng thời là cầu nối giữa chính quyền địa phương và nhân dân.Việc xây dựng và thực hiện chế độ và điều kiện đảm bảo hoạt động đối với đại biểu HĐND có vai trò quan trọng, góp phần quyết định đến hiệu quả thực hiện các quyền hạn và trách nhiệm của đại biểu HĐND. Tuy nhiên, chế độ và điều kiện đảm bảo hoạt động của đại biểu HĐND hiện nay vẫn còn nhiều bất cập, hạn chế cả về quy định pháp luật và thực tiễn triển khai.

1. Thực trạng pháp luật và một số hạn chế, bất cập

- Về lương, phụ cấp theo lương: Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và Nghị quyết số 1206/2016/NQ-UBTVQH13 ngày 13/5/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định về chế độ, chính sách và điều kiện đảm bảo hoạt động của đại biểu HĐND, chế độ lương và phụ cấp đối với đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách ở nước ta được thực hiện theo quy định về thang, bảng lương và phụ cấp của cán bộ, công chức. Đối với đại biểu HĐND không hoạt động chuyên trách và không phải là người hưởng lương (kể cả lương hưu) hoặc trợ cấp hàng tháng từ ngân sách nhà nước hoặc từ quỹ bảo hiểm xã hội thì được hưởng thù lao theo ngày tính theo hệ số lương cơ bản. Tuy nhiên, các quy định này trong thời gian qua đã bộc lộ một số hạn chế, cụ thể:

+ Hệ thống thang bảng lương được duy trì từ lâu ở nước ta đã cho thấy sự lạc hậu, chưa phản ánh được giá trị của sức lao động và chưa bảo đảm được các chức năng của tiền lương. Việc trả lương không gắn với vị trí việc làm và kết quả thực hiện công việc đã dẫn đến tình trạng cào bằng, bình quân chủ nghĩa. Lương, phụ cấp chưa bảo đảm được mức sống tối thiểu của cán bộ, công chức. Hệ lụy là cán bộ, công chức nói chung, đại biểu HĐND nói riêng khó có thể toàn tâm, toàn ý cho công việc.

+ Quy định về lương, phụ cấp của đại biểu HĐND hiện nay chưa thực sự tương xứng với tính chất phức tạp trong hoạt động của đại biểu HĐND. Khác với cán bộ, công chức thực hiện theo công vụ được giao, hoạt động của đại biểu HĐND mang tính chất thực hiện ủy quyền của nhân dân để quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát việc thực thi các chính sách, pháp luật ở địa phương. Vì vậy, phạm vi và nội dung hoạt động rất đa dạng, “phủ sóng” trên nhiều lĩnh vực khác nhau của địa phương, đòi hỏi đại biểu phải có những phẩm chất, năng lực nổi trội và kỹ năng đặc thù trong tham gia hoạt động của HĐND, giám sát, tiếp xúc cử tri và tiếp công dân. Tuy nhiên, quy định về lương, phụ cấp của đại biểu HĐND và lương của cán bộ, công chức, viên chức trong bộ máy chính quyền địa phương là như nhau, dẫn đến không khẳng định được vị thế của đại biểu, cũng như không tạo được sức “thu hút” đối với “nghề” làm đại biểu dân cử.

+ Đại biểu hoạt động chuyên trách có vai trò, vị trí quan trọng trong đội ngũ đại biểu HĐND các cấp, tuy nhiên, quy định về chế độ lương, phụ cấp không có nhiều khác biệt so với đại biểu HĐND kiêm nhiệm.

- Về hoạt động phí của đại biểu HĐND: Được tính dựa trên mức lương cơ sở, áp dụng cho cả đại biểu chuyên trách và kiêm nhiệm (cấp xã: hệ số 0,3; cấp huyện: hệ số 0,4; cấp tỉnh: hệ số 0,5). Hoạt động phí thực chất là khoản kinh phí mang tính chất phụ cấp trách nhiệm cho đại biểu HĐND, tuy nhiên, định mức này chưa thực sự tương xứng với vai trò đại diện cho nhân dân địa phương và tính chất công việc đại biểu của HĐND. Hiện nay, mức lương cơ sở của nước ta thấp nên mức tiền hoạt động phí quy định theo mức lương cơ sở còn thấp. Quy định về hoạt động phí kế thừa từ quy định của Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02/4/2005 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội nên đến nay đã thực hiện được 16 năm, mức hoạt động phí không còn phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội hiện nay và chưa thực sự khuyến khích đại biểu HĐND hoạt động tích cực.

- Về các phí phí hỗ trợ hoạt động trực tiếp: Do HĐND cấp tỉnh quyết định dựa trên các quy định về chi ngân sách, như chế độ công tác phí; chi bồi dưỡng tham gia kỳ họp; chi cho công tác thẩm tra, lấy ý kiến tham gia các dự án luật của Quốc hội, các đề án, kế hoạch, dự thảo Nghị quyết HĐND; chi cho công tác giám sát, khảo sát; tiếp xúc cử tri; tiếp công dân;… Ngoài ra, còn có các khoản chi có tính đặc thù như chi thăm hỏi, phúng viếng, chi may trang phục, chi chăm sóc sức khỏe, nghỉ dưỡng, chi bồi dưỡng nghiên cứu tài liệu, chi hỗ trợ đại biểu chuyên trách và đại biểu kiêm nhiệm, chi thuê chuyên gia viết bài tham mưu cho Thường trực HĐND. Việc phân quyền cho HĐND cấp tỉnh quy định đã tạo sự chủ động cho chính quyền địa phương trong việc đề ra định mức phù hợp với quy định pháp luật và điều kiện cụ thể của địa phương. Tuy nhiên, cũng vô hình trung gây nên tình trạng mỗi địa phương thực hiện một kiểu, tùy thuộc vào khả năng cân đối nguồn lực, gây nên tình trạng thiếu thống nhất trong việc nhìn nhận, đánh giá và giải quyết chế độ chính sách của đại biểu HĐND. Hơn nữa, các khoản hỗ trợ này giữa nhiều tỉnh, thành phố không đồng đều cả về chế độ chi và định mức. Như vậy, mặc dù có vị trí pháp lý bình đẳng và nhiệm vụ, quyền hạn như nhau nhưng đại biểu HĐND ở các địa phương khác nhau nhận được sự hỗ trợ và bảo đảm điều kiện hoạt động không giống nhau.

- Về bộ máy tham mưu, giúp việc: Mô hình hợp nhất Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội (ĐBQH) và HĐND cấp tỉnh hiện nay là không mới (đã được thực hiện năm 2007 theo Nghị quyết số 545/2007/NQ-UBTVQH12 của UBTVQH). Trước đây, mô hình này cũng bộc lộ những bất cập nhất định. Do cùng lúc phục vụ hai đối tượng khác nhau (ĐBQH và đại biểu HĐND), đã gây nên những khó khăn nhất định trong công tác chỉ đạo điều hành. Mặc dù vậy, mô hình này cũng có ưu điểm trong việc tinh gọn bộ máy, tinh giảm biên chế.

Văn phòng HĐND và UBND cấp huyện là cơ quan phục vụ chung cho cả HĐND và UBND. Tuy nhiên trên thực tế, chủ yếu phục vụ hoạt động của UBND; số lượng, chất lượng chuyên viên phụ trách “mảng” HĐND còn mỏng (thường gồm: 01 Phó Chánh Văn phòng, 1 - 2 chuyên viên, 01 lái xe) nên công tác tham mưu, giúp việc cho HĐND huyện còn hạn chế. Cán bộ, công chức được phân công tham mưu, giúp việc cho HĐND cũng chưa thật sự nhiệt tình, tâm huyết với công việc. Một trong những nguyên nhân là vì làm việc cho HĐND nhưng lại hưởng lương từ kinh phí hoạt động của UBND và do UBND quyết định bổ nhiệm và tuyển dụng.

Tại cấp xã, thường chỉ bố trí một công chức Văn phòng giúp việc chung cho Đảng ủy, HĐND và UBND. HĐND xã chỉ có 01 đại biểu HĐND chuyên trách là Phó Chủ tịch HĐND xã nên công việc của HĐND chủ yếu do đại biểu này đảm nhiệm.

- Về chế độ thông tin: Đại biểu HĐND có quyền yêu cầu cung cấp thông tin theo quy định tại Điều 99 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Tuy nhiên, nhiều đại biểu chưa sử dụng hoặc sử dụng chưa đầy đủ quyền này. Điều này có thể do bản thân đại biểu chưa nhận thức đầy đủ về quyền yêu cầu cung cấp thông tin, hoặc chưa có thói quen sử dụng quyền yêu cầu thông tin trong hoạt động; hoặc khó khăn từ các tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ cung cấp thông tin. Nguồn thông tin cung cấp còn thiếu các thông tin đa dạng, đa chiều, nhất là thông tin mang tính chất nghiên cứu, phản biện.

- Về đào tạo, bồi dưỡng: Do chưa có quy định riêng về đào tạo, bồi dưỡng đối với đại biểu HĐND các cấp, việc thực hiện dựa trên trên cơ sở quy định chung của Chính phủ về đào tạo, bồi dưỡng đối với cán bộ, công chức. Hiệu quả đạt được còn thấp, chưa đáp ứng yêu cầu nâng cao chất lượng hoạt động của đại biểu. Chưa có quy định về quyền và trách nhiệm tham gia các chương trình bồi dưỡng của đại biểu HĐND, trách nhiệm của các cơ quan, cá nhân hữu quan quản lý đại biểu HĐND (nơi đại biểu công tác, làm việc) trong việc tạo điều kiện về thời gian để đại biểu tham gia các hoạt động này.

- Về thi đua, khen thưởng: Việc thi đua, khen thưởng cho đại biểu HĐND được áp dụng tương tự cán bộ, công chức, viên chức theo Luật Thi đua khen thưởng. Thực tiễn cho thấy việc đánh giá, phân loại và xét khen thưởng đối với đại biểu HĐND gặp khó khăn do chưa có quy định về cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đánh giá, phân loại đại biểu HĐND. Hơn nữa, đại biểu HĐND là đại diện cho cử tri địa phương, hoạt động của đại biểu có hiệu quả không, có phản ánh đúng tâm tư, nguyện vọng của nhân dân địa phương hay không phải phụ thuộc vào đánh giá của cử tri, của nhân dân ở địa phương đó.

2. Một số giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật

Thứ nhất, về chế độ tiền lương: Đối với đại biểu hoạt động chuyên trách, việc hoàn thiện quy định về lương của đại biểu HĐND hiện nay cần đảm bảo mục tiêu đã được đề ra tại Nghị quyết số 27/NQ-TW ngày 21/5/2018 của Ban Chấp hành Trung ương khóa XII về cải cách chế độ tiền lương đối với cán bộ, công chức, viên chức, lực lượng vũ trang và người lao động trong doanh nghiệp. Cần đảm bảo nguyên tắc gắn với vị trí việc làm, gắn với chức danh, chức vụ lãnh đạo, thực hiện theo bảng lương áp dụng đối với cán bộ, công chức, viên chức giữ chức vụ lãnh đạo (bầu cử và bổ nhiệm).

Đối với đại biểu HĐND hoạt động không chuyên trách thuộc đối tương được chi trả tiền công lao động theo ngày thực tế thực hiện nhiệm vụ, do mức lương cơ sở sẽ bị xóa bỏ nên cần xác định định mức phù hợp cho việc chi trả tiền công lao động. Đề xuất lấy mức lương thấp nhất của đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách cùng cấp để làm cơ sở tính tiền công cho nhóm đối tượng này. Thay vì tiền công theo ngày có thể thực hiện khoán tiền công lao động và tính theo mức bằng 1/3 mức lương thấp nhất của đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách cùng cấp.

Thứ hai, về phụ cấp: Đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách hiện nay được hưởng phụ cấp chức vụ, phụ cấp công vụ, phụ cấp thâm niên. Sắp tới các khoản phụ cấp này sẽ bị bãi bỏ và tính vào lương. Đứng từ góc độ vị trí và việc làm thì việc đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách hưởng lương, phụ cấp giống như đại biểu kiêm nhiệm như quy định hiện hành là chưa phù hợp. Vì vậy, trước mắt để tăng thu nhập và góp phần hỗ trợ đại biểu HĐND chuyên trách trong hoạt động, giúp đại biểu an tâm cống hiến, đề nghị nên bổ sung khoản phụ cấp ưu đãi cho đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách và gọi đây là phụ cấp nghề. Đề nghị xây dựng phụ cấp nghề cho đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách tối đa bằng 30% lương cơ bản.

Thứ ba, về hoạt động phí: Nếu xem hoạt động phí như khoản hỗ trợ để giúp đại biểu HĐND thực hiện trách nhiệm đại biểu, có thể chuyển hoạt động phí thành một dạng phụ cấp trách nhiệm công việc cho đại biểu HĐND theo tinh thần của Nghị quyết số 27/NQ-TW ngày 21/5/2018 của Ban Chấp hành Trung ương khóa XII. Hoạt động phí như quy định hiện nay còn thấp, do đó để tăng hỗ trợ cho đại biểu, có thể quy định theo hướng không chi trả theo một khoản kinh phí cố định cho hoạt động của đại biểu HĐND mà chi trả theo hình thức là một khoản kinh phí được tính dựa trên những chi phí phát sinh cho hoạt động của đại biểu HĐND mà cơ quan, tổ chức, bộ máy giúp việc không trực tiếp chi trả trong quá trình đại biểu hoạt động, nhằm bù đắp những chi phí và hao tổn sức lao động mà đại biểu bỏ ra để thực hiện các nhiệm vụ của mình.

Thứ tư, về các khoản chi hỗ trợ trực tiếp: Tiếp tục phân quyền cho HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong việc quy định cụ thể các khoản chi hỗ trợ trực tiếp cho đại biểu HĐND ở địa phương mình cho phù hợp với điều kiện và nhu cầu cụ thể của địa phương đó. Sắp xếp lại các khoản chi này theo hướng bãi bỏ những khoản chi mang tính trùng lắp, đã được tính vào lương hoặc thù lao (như công tác phí và chi bồi dưỡng họp) và thực hiện khoán chi cho những hỗ trợ cần thiết để đảm bảo hoạt động cho đại biểu HĐND. HĐND các tỉnh tùy vào điều kiện cụ thể của địa phương mình có thể quy định khoán chi để hỗ trợ cho đại biểu trong các hoạt động đặc thù như: tiếp xúc cử tri, tiếp công dân, tiếp nhận xử lý khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân. Bên cạnh đó, cần có khoản chi hỗ trợ chi phí thuê chuyên gia đối với đại biểu HĐND chuyên trách để hỗ trợ đại biểu trong việc thảo luận, góp ý kiến vào các đề án, báo cáo, dự thảo nghị quyết của HĐND và đưa ra các quyết định đúng đắn trong biểu quyết thông qua các quyết nghị về các vấn đề quan trọng của địa phương.

Thứ năm, về bộ máy tham mưu, giúp việc: Đối với cấp tỉnh, cần tập trung vào tăng cường năng lực, chất lượng hoạt động của Văn phòng Đoàn ĐBQH các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Đối với cấp huyện, Văn phòng HĐND và UBND cần được tổ chức theo hướng là bộ máy tham mưu, giúp việc và phục vụ chính các cơ quan HĐND cấp huyện; tham mưu, giúp việc UBND là cơ sở để thực hiện tốt nhiệm vụ của HĐND. Bên cạnh đó, nên giao Thường trực HĐND cấp huyện quyết định thành lập, bổ nhiệm lãnh đạo, tuyển dụng công chức, nhân viên và quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Văn phòng HĐND và UBND. Điều này sẽ giúp tạo ra một bộ máy tham mưu, giúp việc chuyên tâm với hoạt động của HĐND.

Thứ sáu, chế độ thông tin: Ban hành Quy chế về cung cấp thông tin phục vụ hoạt động của đại biểu HĐND, trong đó chi tiết hóa trách nhiệm và nghĩa vụ cung cấp thông tin của các cơ quan và cá nhân có trách nhiệm. Quy định rõ trách nhiệm đối với những cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân không thực hiện đầy đủ, kịp thời, làm ảnh hưởng đến việc thực hiện nhiệm vụ của đại biểu.

Thứ bẩy, chế độ học tập, đào tạo, bồi dưỡng: Cần quy định cụ thể về quyền và trách nhiệm tham gia các chương trình bồi dưỡng của đại biểu HĐND trong Quy chế hoạt động của HĐND các cấp. Bên cạnh đó, cần quy định cụ thể về trách nhiệm của các cơ quan, cá nhân hữu quan quản lý đại biểu HĐND (nơi đại biểu công tác, làm việc) trong việc tạo điều kiện về thời gian để đại biểu tham gia các hoạt động về bồi dưỡng.

Thứ tám, chế độ thi đua, khen thưởng: Căn cứ Luật Thi đua khen thưởng và đặc thù hoạt động của HĐND, đại biểu HĐND các cấp, ban hành văn bản hướng dẫn chung về thi đua, khen thưởng cho đại biểu HĐND các cấp. Trong đó, đề nghị khen thưởng cho HĐND và đại biểu HĐND cấp huyện, xã do Thường trực HĐND cấp tỉnh quyết định. Khen thưởng cho HĐND cấp tỉnh, Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND cấp tỉnh do Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định./.

ThS. Đặng Thị Tuyết Trinh
Trung tâm Thông tin khoa học lập pháp, Viện Nghiên cứu lập pháp