Chủ thể xác minh điều kiện thi hành án

Cho đến nay, đối với chủ thể xác minh điều kiện thi hành án, pháp luật hiện hành ghi nhận sự tồn tại song song của ba chủ thể là chấp hành viên, thừa phát lại và người được thi hành án. Mặc dù vậy, những bất cập, vướng mắc trong thi hành các quy định pháp luật về vấn đề này vẫn còn tồn tại, ảnh hưởng đến hiệu quả của công tác thi hành án nói chung và xác minh điều kiện thi hành án nói riêng. Điều này đòi hỏi pháp luật cần tiếp tục được nghiên cứu chỉnh sửa để đáp ứng, phù hợp hơn với yêu cầu của thực tiễn. Trong phạm vi bài viết, tác giả phân tích những ưu điểm cũng như hạn chế, vướng mắc của quy định pháp luật về từng chủ thể xác minh điều kiện thi hành án, từ đó đưa ra kiến nghị hoàn thiện về vấn đề này.

1. Chấp hành viên

Kể từ thời điểm hoạt động tổ chức thi hành án dân sự được chuyển giao cho Bộ Tư pháp quản lý và với sự ra đời của Pháp lệnh về Thi hành án dân sự năm 1989, nhiệm vụ xác minh điều kiện thi hành án được giao cho chấp hành viên. Đến năm 2008, để giảm gánh nặng cho chấp hành viên trong hoàn cảnh ngày càng có nhiều vụ việc thi hành án cũng như để nâng cao trách nhiệm của người được thi hành án trong việc tìm kiếm, xác định điều kiện thi hành án của người phải thi hành án, Luật Thi hành án dân sự năm 2008 quy định chủ thể tiến hành hoạt động xác minh gồm hai chủ thể là người được thi hành án và chấp hành viên. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 1 Điều 44 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 thì chấp hành viên chỉ chủ động tiến hành xác minh điều kiện thi hành án trong trường hợp chủ động ra quyết định thi hành án, còn trường hợp thi hành án theo đơn yêu cầu thì chấp hành viên chỉ tiến hành xác minh khi người được thi hành án có đơn yêu cầu với tài liệu chứng minh đã áp dụng các biện pháp cần thiết mà không thể tự xác minh được điều kiện thi hành án của người phải thi hành án. Tuy nhiên, quy định này gặp phải những vướng mắc trong thực tiễn áp dụng như các cơ quan, tổ chức không cung cấp thông tin về điều kiện thi hành án cho người được thi hành án[1], kết quả xác minh của người được thi hành án không đủ độ tin cậy[2]. Đồng thời, khi người được thi hành án quay trở lại đề nghị chấp hành viên tiến hành xác minh thì vướng phải thủ tục pháp lý phức tạp, gây khó khăn cho cả người được thi hành án khi tiến hành yêu cầu cũng như chấp hành viên tiến hành xác minh, khiến cho việc thi hành án bị hủy do cách hiểu khác nhau khi áp dụng quy định này[3]. Trước những khó khăn, vướng mắc đó, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thi hành án dân sự năm 2014 (Luật sửa đổi năm 2014) đã thay đổi cách tiếp cận về vấn đề chủ thể xác minh, theo đó, chấp hành viên lại trở về là chủ thể chủ yếu tiến hành hoạt động xác minh điều kiện thi hành án. Cụ thể: Luật sửa đổi năm 2014 đã sửa đổi, bổ sung Điều 44, theo đó, sửa đổi, bổ sung khoản 1 như sau: “Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày hết thời hạn tự nguyện thi hành án mà người phải thi hành án không tự nguyện thi hành thì chấp hành viên tiến hành xác minh; trường hợp thi hành quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời thì phải tiến hành xác minh ngay”; bổ sung khoản 6, khoản 7 quy định về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc xác minh điều kiện thi hành án.

Quy định về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân như trên không phải là một quy định hoàn toàn mới, bởi vì ngay trong Nghị định số 58/2009/NĐ-CP ngày 13/7/2009 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thi hành án dân sự về thủ tục thi hành án dân sự đã có quy định về nghĩa vụ phải cung cấp thông tin của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong xác minh điều kiện thi hành án (khoản 1 Điều 6). Tuy nhiên, thực tế triển khai quy định này cho thấy, mặc dù tình trạng không cung cấp thông tin hoặc trì hoãn việc cung cấp thông tin vẫn còn tồn tại nhưng chưa có bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào bị xử lý hành chính hoặc phải bồi thường thiệt hại về hành vi này. Việc các cơ quan thi hành án dân sự hầu như không áp dụng quy định về việc xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi nêu trên xuất phát từ những lý do sau: (i) Mức xử phạt thấp, chưa đủ sức “răn đe” người có hành vi vi phạm[4]; (ii) Thủ tục để xử phạt và thu tiền phạt theo quyết định xử phạt thì phức tạp, “nhiêu khê”. Cụ thể như: Theo quy định của pháp luật, chấp hành viên chỉ có quyền phạt tiền với mức tối đa là 500.000 đồng[5], do vậy, người có quyền xử phạt thường lại không phải là chấp hành viên, bên cạnh đó, sau khi ra quyết định xử phạt, người đã ra quyết định xử phạt có trách nhiệm theo dõi việc thực hiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính và phải áp dụng biện pháp cưỡng chế trong trường hợp người vi phạm không tự nguyện thi hành, nên rất dễ xảy ra tình trạng người có thẩm quyền “né tránh” rắc rối bằng cách không xử phạt; (iii) Hoạt động xác minh điều kiện thi hành án cần có sự phối hợp của nhiều cá nhân, cơ quan, tổ chức, tuy nhiên, pháp luật lại chưa có quy định cụ thể về cách thức xử lý những vi phạm của các cán bộ, công chức, cơ quan này trong việc không cung cấp thông tin hoặc cung cấp thông tin không đầy đủ cho chấp hành viên.

Như vậy, mặc dù pháp luật thi hành án dân sự đã trao cho chấp hành viên quyền được yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp tài liệu để xác minh tài sản của người phải thi hành án nhưng hành lang pháp lý để đảm bảo cho quyền đó được thực thi trên thực tế còn quá “sơ sài” nên tình trạng vi phạm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân về vấn đề cung cấp thông tin vẫn còn phổ biến, đặc biệt là đối với ngân hàng, các tổ chức tín dụng với các “thủ đoạn” hết sức tinh vi. Vì vậy, tác giả cho rằng, pháp luật cần phải có quy định cụ thể, chặt chẽ hơn về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc phối hợp với chấp hành viên xác minh điều kiện thi hành án của người phải thi hành án.

2. Thừa phát lại

Thừa phát lại là người có đủ tiêu chuẩn được Nhà nước bổ nhiệm để thực hiện tống đạt, lập vi bằng, xác minh điều kiện thi hành án dân sự, tổ chức thi hành án dân sự[6]. Thừa phát lại thực hiện công việc được giao trong tổ chức hành nghề là Văn phòng Thừa phát lại và Văn phòng Thừa phát lại có trụ sở, con dấu và tài khoản riêng, hoạt động theo nguyên tắc tự chủ về tài chính[7]. Một trong những căn cứ cho sự ra đời và tồn tại của thừa phát lại là chủ trương xã hội hóa một số hoạt động bổ trợ tư pháp được đề cập trong Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020[8]. Vì vậy, tại Nghị định số 61/2009/NĐ-CP ngày 24/7/2009 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của thừa phát lại thực hiện thí điểm tại thành phố Hồ Chí Minh (Nghị định số 61/2009/NĐ-CP) đã xác định xác minh điều kiện thi hành án là một nhiệm vụ của thừa phát lại (khoản 3 Điều 3). Ngoài ra, một công việc khác mà thừa phát lại cũng được thực hiện đó là tổ chức thi hành các bản án, quyết định của Tòa án theo yêu cầu của đương sự. Trong trình tự tổ chức thi hành án, thừa phát lại phải tiến hành xác minh điều kiện thi hành án. Ngày 08/01/2020, Nghị định số 08/2020/NĐ-CP của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của thừa phát lại (Nghị định số 08/2020/NĐ-CP) được ban hành đã thay thế Nghị định số 61/2009/NĐ-CP. Nghị định số 08/2020/NĐ-CP tiếp tục quy định xác minh điều kiện thi hành án và tổ chức thi hành các bản án, quyết định của Tòa án theo yêu cầu của đương sự là công việc của thừa phát lại. Theo đó, thừa phát lại được “xác minh điều kiện thi hành án theo yêu cầu của đương sự và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan”[9] và “tổ chức thi hành các bản án, quyết định của Tòa án theo yêu cầu của đương sự”[10].

Như vậy, có thể thấy, nhiệm vụ xác minh của thừa phát lại sẽ phát sinh trong những trường hợp sau:

(i) Xác minh điều kiện thi hành án theo yêu cầu của đương sự và người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan

Trong trường hợp này, nhiệm vụ xác minh của thừa phát lại chỉ bắt đầu khi đáp ứng được điều kiện là có yêu cầu của đương sự và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Khác với chấp hành viên, là người có nhiệm vụ xác minh điều kiện thi hành án như là một thủ tục buộc phải thực hiện trong trình tự, thủ tục thi hành án, thừa phát lại là người xác minh điều kiện thi hành án trên cơ sở hợp đồng được ký với người được thi hành án, thực hiện theo yêu cầu của người được thi hành án, do đó, nghĩa vụ của thừa phát lại phụ thuộc vào hợp đồng mà họ đã ký kết với đương sự. Nếu nhìn dưới góc độ xác minh theo yêu cầu của đương sự thì rõ ràng, việc quy định nghĩa vụ cho thừa phát lại là không cần thiết vì họ sẽ tiến hành xác minh trên cơ sở hợp đồng, nếu họ vi phạm thì sẽ xử lý bằng những cam kết được xây dựng, soạn thảo trong hợp đồng đã ký. Vì vậy, Nghị định số 61/2009/NĐ-CP và Nghị định số 08/2020/NĐ-CP đều không đề cập đến nghĩa vụ của thừa phát lại khi xác minh điều kiện thi hành án mà để các bên ký kết hợp đồng chủ động quy định và thảo luận quyền, nghĩa vụ cụ thể trong hợp đồng.

Giống như chức danh công chứng viên, khi thực hiện quyền xác minh điều kiện thi hành án, thừa phát lại cũng bị hạn chế bởi thẩm quyền theo địa hạt[11].

Để đảm bảo cho công việc xác minh của thừa phát lại, Điều 50 Nghị định số 08/2020/NĐ-CP đã quy định về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan khi nhận được đề nghị của thừa phát lại.

Đồng thời, trước đó, giữa Bộ Tư pháp và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã ký kết Thông tư liên tịch số 03/2014/TTLT-BTP-NHNNVN ngày 17/01/2014 hướng dẫn việc xác minh điều kiện thi hành án của thừa phát lại tại các tổ chức tín dụng, trong đó nêu rõ trách nhiệm của các ngân hàng, tổ chức tín dụng trong việc cung cấp thông tin về tài khoản khi thừa phát lại có yêu cầu.

Mặc dù vậy, thực tế triển khai hoạt động xác minh điều kiện thi hành án, thừa phát lại vẫn gặp những trở ngại do nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động xác minh chưa biết đến sự xuất hiện và tồn tại của chế định thừa phát lại. Bên cạnh đó, pháp luật chỉ quy định trách nhiệm trong trường hợp cung cấp thông tin sai sự thật về điều kiện thi hành án mà không quy định trách nhiệm trong trường hợp không cung cấp thông tin. Đồng thời, những quy định chung chung về trách nhiệm mà không có chế tài đi kèm với nó khiến cho việc các cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp thông tin sai sự thật cũng không thể xử lý được sai phạm của họ[12].

(ii) Xác minh điều kiện thi hành án khi tổ chức thi hành các bản án, quyết định của Tòa án theo yêu cầu của đương sự

Đây là trường hợp thừa phát lại được giao nhiệm vụ tổ chức thi hành các bản án, quyết định của Tòa án theo yêu cầu của đương sự. Trong quá trình tổ chức thi hành bản án, quyết định của Tòa án, thừa phát lại phải tiến hành các trình tự, thủ tục như thông báo các quyết định, các văn bản khác về thi hành án cho các bên đương sự, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan; xác minh điều kiện thi hành án của đương sự; thuyết phục các bên tự nguyện thi hành án và ghi nhận sự tự nguyện của các bên đương sự. Như vậy, xác minh điều kiện thi hành án là một trong những công việc thuộc trình tự, thủ tục tổ chức thi hành bản án, quyết định. Do đó, khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn tổ chức thi hành án của thừa phát lại, Điều 52 Nghị định số 08/2020/NĐ-CP đã quy định thừa phát lại có nhiệm vụ, quyền hạn “Xác minh điều kiện thi hành án của người phải thi hành án; đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan phối hợp cung cấp thông tin, tài liệu để xác minh địa chỉ, tài sản của người phải thi hành án”. Rõ ràng, quy định này đã giao cho thừa phát lại nhiệm vụ xác minh giống với chấp hành viên khi tổ chức thi hành án. Tuy nhiên, khác với chấp hành viên, khoản 2 Điều 52 Nghị định số 08/2020/NĐ-CP quy định, khi tổ chức thi hành án, thừa phát lại không được xử phạt vi phạm hành chính.

Do vậy, để tiếp tục thực hiện tốt chủ trương xã hội hóa công tác thi hành án, pháp luật cần quy định cụ thể hơn về quyền của thừa phát lại cũng như trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong quá trình xác minh điều kiện thi hành án của thừa phát lại.

3. Người được thi hành án

Luật Thi hành án dân sự năm 2008 đã đặt cơ sở pháp lý đầu tiên cho nhiệm vụ xác minh của người được thi hành án. Khoản 1 Điều 44 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 quy định: “… Trường hợp thi hành án theo đơn yêu cầu, nếu người được thi hành án đã áp dụng các biện pháp cần thiết mà không thể tự xác minh được điều kiện thi hành án của người phải thi hành án thì có thể yêu cầu chấp hành viên tiến hành xác minh. Việc yêu cầu này phải lập thành văn bản và phải ghi rõ các biện pháp cần thiết đã được áp dụng nhưng không có kết quả, kèm theo tài liệu chứng minh”.

Có thể thấy, theo quy định này, các nhà lập pháp đã giao cho người được thi hành án sự chủ động trong việc xác minh điều kiện thi hành án. Đồng thời, để giải quyết trường hợp người được thi hành án không thể tự xác minh được điều kiện thi hành án, điều luật cũng đã quy định cho phép người được thi hành án yêu cầu chấp hành viên tiến hành xác minh. Quy định như vậy là hợp lý, nhưng lại tương đối “cực đoan”, bởi lẽ, cơ quan thi hành án chỉ tiến hành xác minh khi người được thi hành án phải chứng minh được mình đã xác minh mà không có kết quả, trong khi đó, hành lang pháp lý để người được thi hành án thực hiện việc xác minh cũng như thu thập chứng cứ để chứng minh mình xác minh không có kết quả lại chưa được xây dựng và hoàn thiện, nên quy định này đã “vấp” phải sự phản đối của người được thi hành án và được xem như là sự “nhiêu khê” của các cơ quan công quyền. Quy định này không tạo điều kiện mà là “làm khó” người được thi hành án, đồng thời “làm khó” chính các chấp hành viên cơ quan thi hành án[13]. Ngoài ra, vướng mắc, khó khăn của điều luật này trong thực tiễn áp dụng còn ở các khía cạnh như thiếu sự phối hợp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan; kết quả xác minh của người được thi hành án không đáng tin cậy…

Trước thực tế đó, Luật sửa đổi năm 2014 đã quy định nhiệm vụ xác minh thuộc về chấp hành viên, còn người được thi hành án, thay vì có “nghĩa vụ” xác minh được chuyển thành “quyền” xác minh. Khoản 5 Điều 44 Luật sửa đổi năm 2014 quy định: “Người được thi hành án có quyền tự mình hoặc ủy quyền cho người khác xác minh điều kiện thi hành án, cung cấp thông tin về tài sản, thu nhập, điều kiện thi hành án của người phải thi hành án cho cơ quan thi hành án dân sự”. Như vậy, người được thi hành án không còn phải tự mình xác minh và phải chứng minh về việc không thể thực hiện được việc xác minh để yêu cầu chấp hành viên xác minh mà việc xác minh là nhiệm vụ của chấp hành viên, người được thi hành án có thể tự xác minh nếu thấy cần thiết và có khả năng thực hiện công việc đó.

Thực tế công tác thi hành án dân sự thời gian qua cho thấy, đối với những vụ việc mà đương sự có mối quan hệ mật thiết với nhau hoặc quen biết nhau như khi thi hành án hôn nhân và gia đình, thi hành án thừa kế, thi hành án đòi nợ... thì người được thi hành án thường hiểu rõ tình hình tài sản, điều kiện của người phải thi hành án. Hơn nữa, nếu xét dưới khía cạnh tâm lý, người được thi hành án sẽ là người có quyền lợi “thiết thân” đối với quá trình thi hành án, do đó, họ sẽ bằng mọi cách để có được thông tin về điều kiện thi hành án của người phải thi hành án. Đồng thời, trong thời điểm kinh tế phát triển như hiện nay, một người có thể mua tài sản ở các địa phương khác nhau, thậm chí có thể mua tài sản ở quốc gia khác, nên nếu muốn việc xác minh hiệu quả thì giao quyền này cho người được thi hành án cũng là một hướng đi đúng đắn. Rõ ràng, việc duy trì quyền xác minh cho người được thi hành án sẽ tạo hiệu quả cho công tác thi hành án nếu người được thi hành án có điều kiện thực hiện việc xác minh thi hành án. Tuy nhiên, cũng giống như quy định tại Luật Thi hành án dân sự năm 2008, Luật sửa đổi năm 2014 chỉ ghi nhận quyền mà chưa có hành lang pháp lý để thực thi quyền nên hầu hết các vụ việc thi hành án hiện nay, để tổ chức thi hành án chủ yếu vẫn dựa trên kết quả xác minh của chấp hành viên mà không phải là của người được thi hành án.

Vì vậy, để đảm bảo quyền xác minh của người được thi hành án, luật pháp cũng phải tạo hành lang pháp lý cho người được thi hành án để họ thực hiện quyền của mình, chẳng hạn như mở ra các dịch vụ cung cấp thông tin.

Ngoài ra, người được thi hành án thực hiện quyền cung cấp thông tin thì cũng chỉ đơn thuần là hành vi cung cấp thông tin, còn để biến nó thành điều kiện thi hành án về tài sản, sẽ phải có nghĩa vụ xác minh của chấp hành viên. Trong khi đó, luật lại không đề cập đến nghĩa vụ của chấp hành viên khi tiếp nhận cung cấp thông tin của người được thi hành án. Điều này dẫn đến bất cập là nếu người được thi hành án cung cấp thông tin nhưng chấp hành viên lại không kịp thời tiến hành xác minh dẫn đến đương sự tẩu tán, hủy hoại tài sản, gây khó khăn, kéo dài cho quá trình tổ chức thi hành án thì trách nhiệm của chấp hành viên được xử lý như thế nào? Vì vậy, luật cần phải có quy định về nghĩa vụ của chấp hành viên khi tiếp nhận cung cấp thông tin của người được thi hành án, trong đó, cần quy định rõ thời hạn mà chấp hành viên phải tiến hành xác minh khi nhận được yêu cầu của người được thi hành án.

Bên cạnh đó, khoản 7 Điều 44 Luật sửa đổi năm 2014 có quy định, trường hợp người được thi hành án cung cấp thông tin sai sự thật về điều kiện thi hành án của người phải thi hành án thì phải chịu trách nhiệm trước pháp luật, thanh toán các chi phí phát sinh, trường hợp gây ra thiệt hại thì phải bồi thường. Thực ra, đây là một quy định để ràng buộc trách nhiệm của người được thi hành án khi thực hiện quyền cung cấp thông tin về tài sản, thu nhập, điều kiện thi hành án của người phải thi hành án. Bởi lẽ, theo quy định của pháp luật thi hành án dân sự thì chi phí xác minh hiện nay thuộc về ngân sách nhà nước, nếu không ràng buộc trách nhiệm của người được thi hành án, thì dễ xảy ra tình trạng cung cấp thông tin một cách bừa bãi, gây khó khăn và lãng phí sức lực, tiền của của chấp hành viên và các cơ quan thi hành án dân sự. Dù vậy, để thực thi quy định này trên thực tế là một điều không dễ dàng.