Trang Chủ
1. Vai trò của việc thực hiện các khuyến nghị đưa ra bởi các cơ quan giám sát thực hiện các điều ước quốc tế về quyền con người
Liên Hợp quốc hiện có 09 ủy ban và 01 tiểu ban được thành lập dựa trên các công ước về quyền con người[1]. Các ủy ban công ước đều có nhiệm vụ theo dõi, giám sát quá trình thực hiện các công ước về quyền con người của các quốc gia thành viên thông qua việc xem xét các báo cáo định kỳ do quốc gia đệ trình, đưa ra các khuyến nghị cho quốc gia và theo dõi quá trình thực hiện các khuyến nghị đó. Việc thực hiện các khuyến nghị có vai trò quan trọng đối với quá trình thực hiện công ước của các quốc gia vì những lý do sau:
Thứ nhất, các khuyến nghị có nội dung rất cụ thể, bao gồm các biện pháp lập pháp, hành pháp, tư pháp hoặc các biện pháp cụ thể khác mà quốc gia nên thực hiện. Có thể thấy, không một quốc gia nào có thể bảo đảm một cách tuyệt đối trong việc thực hiện các nghĩa vụ từ các điều ước quốc tế về quyền con người. Do vậy, việc đưa ra các khuyến nghị cũng được xem như một công cụ thúc đẩy đối thoại và hợp tác quốc tế trong lĩnh vực quyền con người, giúp đề ra những định hướng và nhu cầu điều chỉnh, bổ sung pháp luật cũng như các biện pháp thực thi trên thực tế.
Thứ hai, các điều ước quốc tế chủ yếu về quyền con người đều yêu cầu quốc gia thành viên xây dựng và nộp báo cáo định kỳ về tình hình thực hiện các nghĩa vụ và khuyến nghị nhận được tại các bản khuyến nghị chu kỳ trước. Điều này đã được Tổng Thư ký Liên Hợp quốc hướng dẫn rõ hơn, theo đó, các quốc gia cần thiết lập một thiết chế phù hợp để xây dựng báo cáo và có thể tạo cơ chế phối hợp để thực hiện các khuyến nghị; các báo cáo quốc gia phải đưa ra các phản hồi đối với những vấn đề được nêu tại báo cáo khuyến nghị, các thông tin về việc phổ biến, thực hiện các khuyến nghị của ủy ban công ước[2]. Như vậy, thông tin về quá trình triển khai các khuyến nghị là một phần nội dung bắt buộc khi xây dựng báo cáo định kỳ về việc thực hiện công ước của các quốc gia. Các thông tin này là minh chứng cho quyết tâm của quốc gia thành viên trong việc thúc đẩy và tôn trọng các quyền con người. Đồng thời, đây cũng là cơ hội thuận lợi để các quốc gia tự đánh giá tình hình thực tế, từ đó đề ra những bước đi thích hợp cho tiến trình xây dựng, hoàn thiện pháp luật và thể chế nói chung.
Thứ ba, việc thực hiện các khuyến nghị cũng thể hiện sự nghiêm túc và vai trò tích cực của quốc gia với tư cách là thành viên công ước. Tất cả các báo cáo quốc gia, bản khuyến nghị và báo cáo giữa kỳ về tình hình thực hiện một số khuyến nghị, bao gồm thông tin về xếp hạng việc thực hiện các khuyến nghị đều được công khai. Như vậy, nếu bị xếp hạng thấp thì quốc gia thành viên có thể phải chịu một số ảnh hưởng tiêu cực nhất định (về ngoại giao, kinh tế...). Do đó, trong hầu hết các trường hợp, các quốc gia thành viên đều cố gắng thực hiện các khuyến nghị của ủy ban. Ví dụ, Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc (UBNQLHQ) đã chỉ ra rằng, kể từ năm 2014, 52% các khuyến nghị đã được thực hiện đầy đủ hoặc một phần[3].
Như vậy, việc thực hiện khuyến nghị của các ủy ban công ước về quyền con người đóng vai trò quan trọng trong việc triển khai các nghĩa vụ quốc gia theo các điều ước quốc tế về quyền con người mà Việt Nam là thành viên thông qua: (i) Cải thiện thực chất tình hình thực hiện quy định của công ước có liên quan; (ii) Thể hiện tinh thần trách nhiệm của quốc gia thành viên công ước; (iii) Phát huy uy tín và vị thế của quốc gia trước cộng đồng quốc tế.
2. Khái quát về cơ chế theo dõi khuyến nghị của Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc
2.1. Khái quát chung
Để giám sát việc thực hiện một số khuyến nghị mà các cơ quan điều ước cho rằng là mức độ cấp thiết, cần được ưu tiên hoặc cần được bảo vệ và có khả năng thực hiện trong vòng một hoặc hai năm, một số cơ quan điều ước (gồm Ủy ban Nhân quyền, Ủy ban Chống tra tấn, Ủy ban về loại bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc, Ủy ban về loại bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử đối với phụ nữ và Ủy ban bảo vệ mọi người khỏi cưỡng bức mất tích) đã thông qua quy trình theo dõi thực hiện các khuyến nghị (follow-up procedure).
Cơ chế theo dõi thực hiện khuyến nghị được hiểu đơn giản là cơ chế mà ủy ban công ước có thể yêu cầu quốc gia nộp các báo cáo cho ủy ban về những biện pháp đã thực hiện đối với các “khuyến nghị cần ưu tiên” trong một thời hạn nhất định[4]. Các khuyến nghị này được xác định rõ ràng tại một đoạn của bản khuyến nghị. Sau khi quốc gia thành viên cung cấp thông tin về tình hình thực hiện các “khuyến nghị cần ưu tiên”, báo cáo viên đặc biệt theo dõi thực thi khuyến nghị (Special Rapporteur on follow-up to Concluding Observations) sẽ đánh giá liệu các vấn đề do ủy ban xác định cần theo dõi đã được quốc gia thành viên giải quyết chưa và liệu rằng, các thông tin do quốc gia cung cấp đã phản hồi đầy đủ các mối quan tâm và khuyến nghị của ủy ban hay chưa.
Như đã nêu ở trên, UBNQLHQ - cơ quan giám sát thực hiện Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 (Công ước ICCPR) - là một trong các ủy ban công ước có cơ chế theo dõi việc thực thi các khuyến nghị riêng. Theo Điều 75 Quy chế hoạt động của UBNQLHQ (CCPR/C/3/Rev.11 ngày 09/01/2019), tại bản khuyến nghị đưa ra cho các quốc gia thành viên sau phiên bảo vệ báo cáo quốc gia, UBNQLHQ sẽ lựa chọn từ hai đến bốn khuyến nghị trong bản khuyến nghị là “các khuyến nghị cần ưu tiên” và yêu cầu quốc gia thành viên ưu tiên thực hiện và báo cáo lại kết quả cho UBNQLHQ trong thời hạn nhất định (thường là một năm và báo cáo của quốc gia được gọi là báo cáo giữa kỳ)[5]. Việc lựa chọn các khuyến nghị này thường dựa trên các cơ sở như sau:
(i) Vấn đề có thể được thực hiện trong vòng hai năm sau khi thông qua khuyến nghị;
(ii) Vấn đề đòi hỏi sự chú ý ngay lập tức do mức độ hoặc tính nghiêm trọng hoặc khẩn cấp của tình huống. Điều này bao gồm các tình trạng mà thiếu sự can thiệp dẫn đến sự cản trở lớn trong quá trình thực hiện Công ước hoặc có thể đe dọa tính mạng, an toàn của một/nhiều cá nhân; hoặc vấn đề đã tồn tại kéo dài[6].
Khác với cơ chế kiểm điểm định kỳ phổ quát về quyền con người (UPR), theo cơ chế hoạt động của UBNQLHQ, không có cơ chế để quốc gia thành viên phản hồi về việc “chấp nhận” hay “không chấp nhận” đối với các nội dung nêu tại bản khuyến nghị của UBNQLHQ. Do vậy, sau khi quốc gia thành viên nộp báo cáo giữa kỳ về tình hình thực hiện một số khuyến nghị theo yêu cầu của UBNQLHQ, một quy trình đánh giá và xếp hạng sẽ được tiến hành. Theo đó, báo cáo giữa kỳ sẽ được đánh giá bởi các báo cáo viên đặc biệt theo dõi thực thi khuyến nghị - những người được UBNQLHQ chỉ định. Báo cáo viên đặc biệt sẽ trình bày các đánh giá của mình tới UBNQLHQ và UBNQLHQ sẽ đưa ra quyết định và xếp hạng đối với các biện pháp thực hiện khuyến nghị đã được tiến hành. Các thông tin này đều được công bố công khai trên trang thông tin điện tử của UBNQLHQ.
Theo Tài liệu số HRI/MC/2017/4 ngày 08/5/2017 được thông qua tại kỳ họp thứ 29 của các ủy ban về các điều ước quốc tế về quyền con người, các tiêu chí đánh giá xếp hạng kết quả thực hiện khuyến nghị của các quốc gia thành viên như sau:
- Hạng A (phản hồi/hành động đáp ứng yêu cầu): Các quốc gia được xếp hạng A nếu có những hành động đáng kể trong việc thực hiện các khuyến nghị của ủy ban. Trong trường hợp này, các báo cáo viên đặc biệt sẽ không yêu cầu các quốc gia phải cung cấp thêm thông tin và quá trình theo dõi đối với khuyến nghị được đề cập sẽ chấm dứt. Một số quốc gia thành viên đã được xếp hạng A có thể kể đến như Mongolia (về các nỗ lực trong cải cách hệ thống tư pháp hình sự[7]) hoặc Angola (về nỗ lực cải thiện hệ thống đăng ký khai sinh cho trẻ em[8]).
- Hạng B (phản hồi/hành động đáp ứng một phần yêu cầu): Các quốc gia được xếp hạng này nếu đã có các bước để thực hiện khuyến nghị xong vẫn cần tiếp tục cung cấp thêm thông tin hoặc có thêm các hành động cụ thể khác. Các báo cáo viên đặc biệt sẽ đưa ra yêu cầu quốc gia cung cấp thêm thông tin hoặc thực hiện thêm các hoạt động cụ thể trong một thời hạn nhất định hoặc trong kỳ báo cáo tiếp theo.
- Hạng C (phản hồi/hành động không đáp ứng được yêu cầu): Trong trường hợp quốc gia thành viên tiếp nhận các khuyến nghị nhưng không chứng minh được rằng các khuyến nghị đã được thực hiện tại quốc gia của mình, ủy ban sẽ xếp hạng C đối với quá trình thực thi của quốc gia đó. Các báo cáo viên đặc biệt sẽ nhắc lại yêu cầu cung cấp thông tin, thực hiện các hoạt động cụ thể để thực hiện khuyến nghị.
- Hạng D (không hợp tác với ủy ban): Quốc gia sẽ bị xếp hạng D nếu không nộp báo cáo về việc thực hiện các khuyến nghị sau khi ủy ban đã nhắc nhở (bằng văn bản lần thứ nhất và sau khi được yêu cầu họp với các báo cáo viên đặc biệt).
- Hạng E: Quốc gia sẽ bị xếp hạng E nếu trong quá trình thực hiện khuyến nghị, quốc gia áp dụng các biện pháp trái ngược hoặc dẫn tới những hệ quả/kết quả trái ngược với khuyến nghị của ủy ban hoặc từ chối thực hiện các khuyến nghị. Trên thực tế, đã có một số quốc gia bị xếp hạng E đối với một số khuyến nghị, chẳng hạn như Macao (Trung Quốc)[9], Indonesia[10], Nhật Bản[11], Hy Lạp[12]…
Trong trường hợp các quốc gia không nộp báo cáo cập nhật đúng hạn, UBNQLHQ sẽ gửi văn bản nhắc nhở. Sau hai lần nhắc nhở, nếu quốc gia báo cáo không nộp báo cáo giữa kỳ, các báo cáo viên đặc biệt sẽ yêu cầu một cuộc họp với quốc gia trong phiên họp tiếp theo. UBNQLHQ sẽ vẫn tiếp tục ra báo cáo đánh giá đối với quốc gia. Tuy nhiên, việc không thực hiện yêu cầu báo cáo giữa kỳ sau khi đã được UBNQLHQ nhắc nhở sẽ bị coi là sự “thiếu hợp tác” với UBNQLHQ và dẫn đến việc quốc gia bị xếp hạng thấp. Từ năm 2011 - năm 2019, UBNQLHQ đã tiến hành quy trình theo dõi đối với 158 quốc gia thành viên.
Việc thông qua quy trình theo dõi trong khuôn khổ các cơ quan của Liên Hợp quốc đóng vai trò quan trọng trong việc đánh giá tình hình thực hiện các khuyến nghị ở cấp độ quốc gia. Trong một vài trường hợp như Mauritania, việc xếp hạng thực hiện các khuyến nghị góp phần quan trọng trong việc khuyến khích các nhà lãnh đạo thực hiện các hành động mang tính quyết định để phản hồi lại các khuyến nghị cấp thiết của ủy ban công ước[13]. Bên cạnh đó, việc xem xét tới các xếp hạng của Ủy ban cũng là yếu tố cần cân nhắc để tạo điều kiện thuận lợi và hiệu quả hơn cho cơ chế báo cáo định kỳ của quốc gia thành viên[14].
2.2. Thách thức và khuyến nghị tăng cường hiệu quả cơ chế theo dõi của Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc
Mặc dù quy trình theo dõi và xếp hạng thực hiện khuyến nghị đóng vai trò quan trọng trong việc triển khai Công ước ICCPR nhưng mức độ phổ biến của quy trình này vẫn ở mức thấp. Trên thực tế, việc xếp hạng chỉ xuất hiện tại phần thông tin chi tiết về các báo cáo giữa kỳ (follow up reports) và thông thường, chủ thể dễ dàng tiếp cận và tìm kiếm các thông tin này là những cá nhân, tổ chức có hiểu biết hoặc quen thuộc với phương pháp làm việc của UBNQLHQ. UBNQLHQ cũng như Cao ủy Nhân quyền Liên Hợp quốc không đưa ra công bố về việc nộp các báo cáo giữa kỳ và thường chỉ đăng tải các báo cáo này trên trang thông tin điện tử của UBNQLHQ. Điều này cũng có thể phần nào lý giải do việc thiếu hụt nguồn lực của UBNQLHQ (bao gồm cả nhân lực và tài chính).
Để nâng cao hiệu lực và hiệu quả của quy trình theo dõi, cần phải giải quyết một số vấn đề kỹ thuật như sau:
(i) Xác định cụ thể hơn các tiêu chí chấm điểm: Quy trình hiện nay chỉ cung cấp các hướng dẫn chung về các tiêu chí, do vậy, hướng dẫn hoặc bình luận chi tiết về các tiêu chí này sẽ rất hữu ích.
(ii) Xác định yêu cầu phân bổ các nguồn lực hợp lý để thực hiện quy trình: Việc thực hiện quy trình theo dõi đòi hỏi nguồn lực chuyên sâu và sự cống hiến của các báo cáo viên đặc biệt cũng như nhân viên của UBNQLHQ. Các nguồn lực hiện sẵn có cho quy trình theo dõi của UBNQLHQ vẫn còn hạn chế (như thiếu hụt các nhân viên hỗ trợ). Do vậy, các nguồn lực này cần được tăng cường hợp lý để đáp ứng được các kỳ vọng về việc theo dõi và đánh giá các khuyến nghị.
(iii) Các vấn đề khác liên quan đến quy trình theo dõi bao gồm các vấn đề như liệu quốc gia thành viên có nâng điểm hoặc hạ điểm sau phiên đánh giá đầu tiên; làm cách nào để việc đánh giá các khuyến nghị không ưu tiên có thể được tăng cường, mặc dù hiện nay quy trình chủ yếu tập trung vào các khuyến nghị cần ưu tiên.
3. Việt Nam với việc triển khai thực hiện các khuyến nghị của Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc
Tại bản khuyến nghị năm 2019 mà Việt Nam nhận được sau khi trình bày báo cáo ICCPR, UBNQLHQ đã khuyến nghị Việt Nam cần bảo đảm tốt hơn các quyền dân sự và chính trị đối với 25 nhóm vấn đề. Bên cạnh đó, UBNQLHQ cũng đề nghị Việt Nam cung cấp thông tin về tình hình thực hiện 03 khuyến nghị liên quan đến quyền sống, quyền tự do biểu đạt, quyền tự do an ninh cá nhân, quyền lập hội và hội họp hòa bình[15]. Việt Nam cần nộp báo cáo giữa kỳ vào ngày 29/3/2021.
Để triển khai các khuyến nghị nói trên, bao gồm các khuyến nghị cần ưu tiên, Việt Nam đã xây dựng một kế hoạch cấp quốc gia nhằm xác định rõ nội dung công việc, lộ trình thực hiện phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam; gắn kết được các hoạt động của các ngành, lĩnh vực có liên quan và huy động được sức mạnh của cả hệ thống chính trị[16]. Đây là một trong những cách thức phổ biến và hiệu quả để hỗ trợ việc thực hiện các khuyến nghị và giúp quốc gia thành viên:
(i) Xem xét, thiết lập các mục tiêu dự kiến và đề xuất các hoạt động thực tế phục vụ xây dựng và thực hiện các chính sách, pháp luật phù hợp với yêu cầu của các khuyến nghị (như các hoạt động tăng cường năng lực cán bộ, hỗ trợ kỹ thuật cho các cơ quan có thẩm quyền...);
(ii) Thúc đẩy mối liên kết giữa các chương trình mục tiêu quốc gia khác, đặc biệt là trong lĩnh vực phát triển và giáo dục về quyền con người;
(iii) Nâng cao nhận thức, ý thức kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và người dân về tôn trọng và bảo vệ quyền con người;
(iv) Đưa ra cách tiếp cận “không đối đầu” khi xem xét các vấn đề quyền con người thông qua việc không quy định lại các vấn đề có liên quan, bảo đảm sự tham gia hợp tác của tất cả các nhân tố liên quan[17].
Trong thời gian qua, Việt Nam đã tích cực triển khai nhiều biện pháp được đề cập tại kế hoạch cấp quốc gia với mục tiêu cao nhất là nâng cao sự hưởng thụ của người dân về các quyền dân sự và chính trị phù hợp với Hiến pháp, pháp luật và điều kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam (như ban hành hoặc sửa đổi hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có liên quan, nâng cao nhận thức của người dân thông qua các hình thức tuyên truyền, phổ biến, giáo dục, đào tạo về quyền con người...).
Đối với các khuyến nghị mà Việt Nam cần cung cấp thêm thông tin vào năm 2021, đây là các khuyến nghị đòi hỏi nhiều thời gian, nỗ lực và nguồn lực để thực hiện, đặc biệt trong bối cảnh nhiều văn bản quy phạm pháp luật về quyền con người của Việt Nam chưa có lộ trình sửa đổi hoặc ban hành mới (như Bộ luật Hình sự, Luật An ninh mạng, Luật Báo chí, Luật về Hội...). Bên cạnh đó, từ đầu năm 2020 đến nay, đại dịch Covid-19 bùng phát cùng với những tác động nghiêm trọng của biến đổi khí hậu đã gây ảnh hưởng tiêu cực đến mọi mặt đời sống cũng như việc bảo đảm và thụ hưởng các quyền con người của người dân. Tuy nhiên, cần phải nhìn nhận rằng, trong thời gian qua, ngoài việc hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về quyền con người, Việt Nam đã nỗ lực không ngừng để thúc đẩy việc thực hiện các khuyến nghị của UBNQLHQ trên thực tế như nghiên cứu chuyên sâu; tổ chức hội nghị, hội thảo về hình phạt tử hình; rà soát các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; tổ chức các hội thảo tuyên truyền nội dung Công ước ICCPR ở cấp trung ương và địa phương; phát sóng các phóng sự bằng tiếng dân tộc thiểu số để tuyên truyền, phổ biến pháp luật về các quyền dân sự, chính trị... Trong đại dịch Covid-19, mặc dù là một quốc gia có mức thu nhập trung bình thấp, Chính phủ Việt Nam đã chủ động thực hiện các hành động ứng phó và bảo đảm cách tiếp cận công bằng tới mọi người dân. Những thành tựu và nỗ lực của Việt Nam đã được thể hiện rõ nét tại báo cáo giữa kỳ gửi tới UBNQLHQ vào ngày 29/3/2021[18]. Đến nay, UBNQLHQ chưa công bố xếp hạng đối với báo cáo giữa kỳ của Việt Nam. Mặc dù vậy, những nỗ lực của Việt Nam trong việc bảo vệ và thúc đẩy các quyền con người nói chung, quyền dân sự và chính trị nói riêng, đặc biệt là trong đại dịch Covid-19 đã được cộng đồng quốc tế ghi nhận và đánh giá cao[19].
Liên Hợp quốc hiện có 09 ủy ban và 01 tiểu ban được thành lập dựa trên các công ước về quyền con người[1]. Các ủy ban công ước đều có nhiệm vụ theo dõi, giám sát quá trình thực hiện các công ước về quyền con người của các quốc gia thành viên thông qua việc xem xét các báo cáo định kỳ do quốc gia đệ trình, đưa ra các khuyến nghị cho quốc gia và theo dõi quá trình thực hiện các khuyến nghị đó. Việc thực hiện các khuyến nghị có vai trò quan trọng đối với quá trình thực hiện công ước của các quốc gia vì những lý do sau:
Thứ nhất, các khuyến nghị có nội dung rất cụ thể, bao gồm các biện pháp lập pháp, hành pháp, tư pháp hoặc các biện pháp cụ thể khác mà quốc gia nên thực hiện. Có thể thấy, không một quốc gia nào có thể bảo đảm một cách tuyệt đối trong việc thực hiện các nghĩa vụ từ các điều ước quốc tế về quyền con người. Do vậy, việc đưa ra các khuyến nghị cũng được xem như một công cụ thúc đẩy đối thoại và hợp tác quốc tế trong lĩnh vực quyền con người, giúp đề ra những định hướng và nhu cầu điều chỉnh, bổ sung pháp luật cũng như các biện pháp thực thi trên thực tế.
Thứ hai, các điều ước quốc tế chủ yếu về quyền con người đều yêu cầu quốc gia thành viên xây dựng và nộp báo cáo định kỳ về tình hình thực hiện các nghĩa vụ và khuyến nghị nhận được tại các bản khuyến nghị chu kỳ trước. Điều này đã được Tổng Thư ký Liên Hợp quốc hướng dẫn rõ hơn, theo đó, các quốc gia cần thiết lập một thiết chế phù hợp để xây dựng báo cáo và có thể tạo cơ chế phối hợp để thực hiện các khuyến nghị; các báo cáo quốc gia phải đưa ra các phản hồi đối với những vấn đề được nêu tại báo cáo khuyến nghị, các thông tin về việc phổ biến, thực hiện các khuyến nghị của ủy ban công ước[2]. Như vậy, thông tin về quá trình triển khai các khuyến nghị là một phần nội dung bắt buộc khi xây dựng báo cáo định kỳ về việc thực hiện công ước của các quốc gia. Các thông tin này là minh chứng cho quyết tâm của quốc gia thành viên trong việc thúc đẩy và tôn trọng các quyền con người. Đồng thời, đây cũng là cơ hội thuận lợi để các quốc gia tự đánh giá tình hình thực tế, từ đó đề ra những bước đi thích hợp cho tiến trình xây dựng, hoàn thiện pháp luật và thể chế nói chung.
Thứ ba, việc thực hiện các khuyến nghị cũng thể hiện sự nghiêm túc và vai trò tích cực của quốc gia với tư cách là thành viên công ước. Tất cả các báo cáo quốc gia, bản khuyến nghị và báo cáo giữa kỳ về tình hình thực hiện một số khuyến nghị, bao gồm thông tin về xếp hạng việc thực hiện các khuyến nghị đều được công khai. Như vậy, nếu bị xếp hạng thấp thì quốc gia thành viên có thể phải chịu một số ảnh hưởng tiêu cực nhất định (về ngoại giao, kinh tế...). Do đó, trong hầu hết các trường hợp, các quốc gia thành viên đều cố gắng thực hiện các khuyến nghị của ủy ban. Ví dụ, Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc (UBNQLHQ) đã chỉ ra rằng, kể từ năm 2014, 52% các khuyến nghị đã được thực hiện đầy đủ hoặc một phần[3].
Như vậy, việc thực hiện khuyến nghị của các ủy ban công ước về quyền con người đóng vai trò quan trọng trong việc triển khai các nghĩa vụ quốc gia theo các điều ước quốc tế về quyền con người mà Việt Nam là thành viên thông qua: (i) Cải thiện thực chất tình hình thực hiện quy định của công ước có liên quan; (ii) Thể hiện tinh thần trách nhiệm của quốc gia thành viên công ước; (iii) Phát huy uy tín và vị thế của quốc gia trước cộng đồng quốc tế.
2. Khái quát về cơ chế theo dõi khuyến nghị của Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc
2.1. Khái quát chung
Để giám sát việc thực hiện một số khuyến nghị mà các cơ quan điều ước cho rằng là mức độ cấp thiết, cần được ưu tiên hoặc cần được bảo vệ và có khả năng thực hiện trong vòng một hoặc hai năm, một số cơ quan điều ước (gồm Ủy ban Nhân quyền, Ủy ban Chống tra tấn, Ủy ban về loại bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc, Ủy ban về loại bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử đối với phụ nữ và Ủy ban bảo vệ mọi người khỏi cưỡng bức mất tích) đã thông qua quy trình theo dõi thực hiện các khuyến nghị (follow-up procedure).
Cơ chế theo dõi thực hiện khuyến nghị được hiểu đơn giản là cơ chế mà ủy ban công ước có thể yêu cầu quốc gia nộp các báo cáo cho ủy ban về những biện pháp đã thực hiện đối với các “khuyến nghị cần ưu tiên” trong một thời hạn nhất định[4]. Các khuyến nghị này được xác định rõ ràng tại một đoạn của bản khuyến nghị. Sau khi quốc gia thành viên cung cấp thông tin về tình hình thực hiện các “khuyến nghị cần ưu tiên”, báo cáo viên đặc biệt theo dõi thực thi khuyến nghị (Special Rapporteur on follow-up to Concluding Observations) sẽ đánh giá liệu các vấn đề do ủy ban xác định cần theo dõi đã được quốc gia thành viên giải quyết chưa và liệu rằng, các thông tin do quốc gia cung cấp đã phản hồi đầy đủ các mối quan tâm và khuyến nghị của ủy ban hay chưa.
Như đã nêu ở trên, UBNQLHQ - cơ quan giám sát thực hiện Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 (Công ước ICCPR) - là một trong các ủy ban công ước có cơ chế theo dõi việc thực thi các khuyến nghị riêng. Theo Điều 75 Quy chế hoạt động của UBNQLHQ (CCPR/C/3/Rev.11 ngày 09/01/2019), tại bản khuyến nghị đưa ra cho các quốc gia thành viên sau phiên bảo vệ báo cáo quốc gia, UBNQLHQ sẽ lựa chọn từ hai đến bốn khuyến nghị trong bản khuyến nghị là “các khuyến nghị cần ưu tiên” và yêu cầu quốc gia thành viên ưu tiên thực hiện và báo cáo lại kết quả cho UBNQLHQ trong thời hạn nhất định (thường là một năm và báo cáo của quốc gia được gọi là báo cáo giữa kỳ)[5]. Việc lựa chọn các khuyến nghị này thường dựa trên các cơ sở như sau:
(i) Vấn đề có thể được thực hiện trong vòng hai năm sau khi thông qua khuyến nghị;
(ii) Vấn đề đòi hỏi sự chú ý ngay lập tức do mức độ hoặc tính nghiêm trọng hoặc khẩn cấp của tình huống. Điều này bao gồm các tình trạng mà thiếu sự can thiệp dẫn đến sự cản trở lớn trong quá trình thực hiện Công ước hoặc có thể đe dọa tính mạng, an toàn của một/nhiều cá nhân; hoặc vấn đề đã tồn tại kéo dài[6].
Khác với cơ chế kiểm điểm định kỳ phổ quát về quyền con người (UPR), theo cơ chế hoạt động của UBNQLHQ, không có cơ chế để quốc gia thành viên phản hồi về việc “chấp nhận” hay “không chấp nhận” đối với các nội dung nêu tại bản khuyến nghị của UBNQLHQ. Do vậy, sau khi quốc gia thành viên nộp báo cáo giữa kỳ về tình hình thực hiện một số khuyến nghị theo yêu cầu của UBNQLHQ, một quy trình đánh giá và xếp hạng sẽ được tiến hành. Theo đó, báo cáo giữa kỳ sẽ được đánh giá bởi các báo cáo viên đặc biệt theo dõi thực thi khuyến nghị - những người được UBNQLHQ chỉ định. Báo cáo viên đặc biệt sẽ trình bày các đánh giá của mình tới UBNQLHQ và UBNQLHQ sẽ đưa ra quyết định và xếp hạng đối với các biện pháp thực hiện khuyến nghị đã được tiến hành. Các thông tin này đều được công bố công khai trên trang thông tin điện tử của UBNQLHQ.
Theo Tài liệu số HRI/MC/2017/4 ngày 08/5/2017 được thông qua tại kỳ họp thứ 29 của các ủy ban về các điều ước quốc tế về quyền con người, các tiêu chí đánh giá xếp hạng kết quả thực hiện khuyến nghị của các quốc gia thành viên như sau:
- Hạng A (phản hồi/hành động đáp ứng yêu cầu): Các quốc gia được xếp hạng A nếu có những hành động đáng kể trong việc thực hiện các khuyến nghị của ủy ban. Trong trường hợp này, các báo cáo viên đặc biệt sẽ không yêu cầu các quốc gia phải cung cấp thêm thông tin và quá trình theo dõi đối với khuyến nghị được đề cập sẽ chấm dứt. Một số quốc gia thành viên đã được xếp hạng A có thể kể đến như Mongolia (về các nỗ lực trong cải cách hệ thống tư pháp hình sự[7]) hoặc Angola (về nỗ lực cải thiện hệ thống đăng ký khai sinh cho trẻ em[8]).
- Hạng B (phản hồi/hành động đáp ứng một phần yêu cầu): Các quốc gia được xếp hạng này nếu đã có các bước để thực hiện khuyến nghị xong vẫn cần tiếp tục cung cấp thêm thông tin hoặc có thêm các hành động cụ thể khác. Các báo cáo viên đặc biệt sẽ đưa ra yêu cầu quốc gia cung cấp thêm thông tin hoặc thực hiện thêm các hoạt động cụ thể trong một thời hạn nhất định hoặc trong kỳ báo cáo tiếp theo.
- Hạng C (phản hồi/hành động không đáp ứng được yêu cầu): Trong trường hợp quốc gia thành viên tiếp nhận các khuyến nghị nhưng không chứng minh được rằng các khuyến nghị đã được thực hiện tại quốc gia của mình, ủy ban sẽ xếp hạng C đối với quá trình thực thi của quốc gia đó. Các báo cáo viên đặc biệt sẽ nhắc lại yêu cầu cung cấp thông tin, thực hiện các hoạt động cụ thể để thực hiện khuyến nghị.
- Hạng D (không hợp tác với ủy ban): Quốc gia sẽ bị xếp hạng D nếu không nộp báo cáo về việc thực hiện các khuyến nghị sau khi ủy ban đã nhắc nhở (bằng văn bản lần thứ nhất và sau khi được yêu cầu họp với các báo cáo viên đặc biệt).
- Hạng E: Quốc gia sẽ bị xếp hạng E nếu trong quá trình thực hiện khuyến nghị, quốc gia áp dụng các biện pháp trái ngược hoặc dẫn tới những hệ quả/kết quả trái ngược với khuyến nghị của ủy ban hoặc từ chối thực hiện các khuyến nghị. Trên thực tế, đã có một số quốc gia bị xếp hạng E đối với một số khuyến nghị, chẳng hạn như Macao (Trung Quốc)[9], Indonesia[10], Nhật Bản[11], Hy Lạp[12]…
Trong trường hợp các quốc gia không nộp báo cáo cập nhật đúng hạn, UBNQLHQ sẽ gửi văn bản nhắc nhở. Sau hai lần nhắc nhở, nếu quốc gia báo cáo không nộp báo cáo giữa kỳ, các báo cáo viên đặc biệt sẽ yêu cầu một cuộc họp với quốc gia trong phiên họp tiếp theo. UBNQLHQ sẽ vẫn tiếp tục ra báo cáo đánh giá đối với quốc gia. Tuy nhiên, việc không thực hiện yêu cầu báo cáo giữa kỳ sau khi đã được UBNQLHQ nhắc nhở sẽ bị coi là sự “thiếu hợp tác” với UBNQLHQ và dẫn đến việc quốc gia bị xếp hạng thấp. Từ năm 2011 - năm 2019, UBNQLHQ đã tiến hành quy trình theo dõi đối với 158 quốc gia thành viên.
Việc thông qua quy trình theo dõi trong khuôn khổ các cơ quan của Liên Hợp quốc đóng vai trò quan trọng trong việc đánh giá tình hình thực hiện các khuyến nghị ở cấp độ quốc gia. Trong một vài trường hợp như Mauritania, việc xếp hạng thực hiện các khuyến nghị góp phần quan trọng trong việc khuyến khích các nhà lãnh đạo thực hiện các hành động mang tính quyết định để phản hồi lại các khuyến nghị cấp thiết của ủy ban công ước[13]. Bên cạnh đó, việc xem xét tới các xếp hạng của Ủy ban cũng là yếu tố cần cân nhắc để tạo điều kiện thuận lợi và hiệu quả hơn cho cơ chế báo cáo định kỳ của quốc gia thành viên[14].
2.2. Thách thức và khuyến nghị tăng cường hiệu quả cơ chế theo dõi của Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc
Mặc dù quy trình theo dõi và xếp hạng thực hiện khuyến nghị đóng vai trò quan trọng trong việc triển khai Công ước ICCPR nhưng mức độ phổ biến của quy trình này vẫn ở mức thấp. Trên thực tế, việc xếp hạng chỉ xuất hiện tại phần thông tin chi tiết về các báo cáo giữa kỳ (follow up reports) và thông thường, chủ thể dễ dàng tiếp cận và tìm kiếm các thông tin này là những cá nhân, tổ chức có hiểu biết hoặc quen thuộc với phương pháp làm việc của UBNQLHQ. UBNQLHQ cũng như Cao ủy Nhân quyền Liên Hợp quốc không đưa ra công bố về việc nộp các báo cáo giữa kỳ và thường chỉ đăng tải các báo cáo này trên trang thông tin điện tử của UBNQLHQ. Điều này cũng có thể phần nào lý giải do việc thiếu hụt nguồn lực của UBNQLHQ (bao gồm cả nhân lực và tài chính).
Để nâng cao hiệu lực và hiệu quả của quy trình theo dõi, cần phải giải quyết một số vấn đề kỹ thuật như sau:
(i) Xác định cụ thể hơn các tiêu chí chấm điểm: Quy trình hiện nay chỉ cung cấp các hướng dẫn chung về các tiêu chí, do vậy, hướng dẫn hoặc bình luận chi tiết về các tiêu chí này sẽ rất hữu ích.
(ii) Xác định yêu cầu phân bổ các nguồn lực hợp lý để thực hiện quy trình: Việc thực hiện quy trình theo dõi đòi hỏi nguồn lực chuyên sâu và sự cống hiến của các báo cáo viên đặc biệt cũng như nhân viên của UBNQLHQ. Các nguồn lực hiện sẵn có cho quy trình theo dõi của UBNQLHQ vẫn còn hạn chế (như thiếu hụt các nhân viên hỗ trợ). Do vậy, các nguồn lực này cần được tăng cường hợp lý để đáp ứng được các kỳ vọng về việc theo dõi và đánh giá các khuyến nghị.
(iii) Các vấn đề khác liên quan đến quy trình theo dõi bao gồm các vấn đề như liệu quốc gia thành viên có nâng điểm hoặc hạ điểm sau phiên đánh giá đầu tiên; làm cách nào để việc đánh giá các khuyến nghị không ưu tiên có thể được tăng cường, mặc dù hiện nay quy trình chủ yếu tập trung vào các khuyến nghị cần ưu tiên.
3. Việt Nam với việc triển khai thực hiện các khuyến nghị của Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc
Tại bản khuyến nghị năm 2019 mà Việt Nam nhận được sau khi trình bày báo cáo ICCPR, UBNQLHQ đã khuyến nghị Việt Nam cần bảo đảm tốt hơn các quyền dân sự và chính trị đối với 25 nhóm vấn đề. Bên cạnh đó, UBNQLHQ cũng đề nghị Việt Nam cung cấp thông tin về tình hình thực hiện 03 khuyến nghị liên quan đến quyền sống, quyền tự do biểu đạt, quyền tự do an ninh cá nhân, quyền lập hội và hội họp hòa bình[15]. Việt Nam cần nộp báo cáo giữa kỳ vào ngày 29/3/2021.
Để triển khai các khuyến nghị nói trên, bao gồm các khuyến nghị cần ưu tiên, Việt Nam đã xây dựng một kế hoạch cấp quốc gia nhằm xác định rõ nội dung công việc, lộ trình thực hiện phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam; gắn kết được các hoạt động của các ngành, lĩnh vực có liên quan và huy động được sức mạnh của cả hệ thống chính trị[16]. Đây là một trong những cách thức phổ biến và hiệu quả để hỗ trợ việc thực hiện các khuyến nghị và giúp quốc gia thành viên:
(i) Xem xét, thiết lập các mục tiêu dự kiến và đề xuất các hoạt động thực tế phục vụ xây dựng và thực hiện các chính sách, pháp luật phù hợp với yêu cầu của các khuyến nghị (như các hoạt động tăng cường năng lực cán bộ, hỗ trợ kỹ thuật cho các cơ quan có thẩm quyền...);
(ii) Thúc đẩy mối liên kết giữa các chương trình mục tiêu quốc gia khác, đặc biệt là trong lĩnh vực phát triển và giáo dục về quyền con người;
(iii) Nâng cao nhận thức, ý thức kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và người dân về tôn trọng và bảo vệ quyền con người;
(iv) Đưa ra cách tiếp cận “không đối đầu” khi xem xét các vấn đề quyền con người thông qua việc không quy định lại các vấn đề có liên quan, bảo đảm sự tham gia hợp tác của tất cả các nhân tố liên quan[17].
Trong thời gian qua, Việt Nam đã tích cực triển khai nhiều biện pháp được đề cập tại kế hoạch cấp quốc gia với mục tiêu cao nhất là nâng cao sự hưởng thụ của người dân về các quyền dân sự và chính trị phù hợp với Hiến pháp, pháp luật và điều kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam (như ban hành hoặc sửa đổi hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có liên quan, nâng cao nhận thức của người dân thông qua các hình thức tuyên truyền, phổ biến, giáo dục, đào tạo về quyền con người...).
Đối với các khuyến nghị mà Việt Nam cần cung cấp thêm thông tin vào năm 2021, đây là các khuyến nghị đòi hỏi nhiều thời gian, nỗ lực và nguồn lực để thực hiện, đặc biệt trong bối cảnh nhiều văn bản quy phạm pháp luật về quyền con người của Việt Nam chưa có lộ trình sửa đổi hoặc ban hành mới (như Bộ luật Hình sự, Luật An ninh mạng, Luật Báo chí, Luật về Hội...). Bên cạnh đó, từ đầu năm 2020 đến nay, đại dịch Covid-19 bùng phát cùng với những tác động nghiêm trọng của biến đổi khí hậu đã gây ảnh hưởng tiêu cực đến mọi mặt đời sống cũng như việc bảo đảm và thụ hưởng các quyền con người của người dân. Tuy nhiên, cần phải nhìn nhận rằng, trong thời gian qua, ngoài việc hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về quyền con người, Việt Nam đã nỗ lực không ngừng để thúc đẩy việc thực hiện các khuyến nghị của UBNQLHQ trên thực tế như nghiên cứu chuyên sâu; tổ chức hội nghị, hội thảo về hình phạt tử hình; rà soát các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; tổ chức các hội thảo tuyên truyền nội dung Công ước ICCPR ở cấp trung ương và địa phương; phát sóng các phóng sự bằng tiếng dân tộc thiểu số để tuyên truyền, phổ biến pháp luật về các quyền dân sự, chính trị... Trong đại dịch Covid-19, mặc dù là một quốc gia có mức thu nhập trung bình thấp, Chính phủ Việt Nam đã chủ động thực hiện các hành động ứng phó và bảo đảm cách tiếp cận công bằng tới mọi người dân. Những thành tựu và nỗ lực của Việt Nam đã được thể hiện rõ nét tại báo cáo giữa kỳ gửi tới UBNQLHQ vào ngày 29/3/2021[18]. Đến nay, UBNQLHQ chưa công bố xếp hạng đối với báo cáo giữa kỳ của Việt Nam. Mặc dù vậy, những nỗ lực của Việt Nam trong việc bảo vệ và thúc đẩy các quyền con người nói chung, quyền dân sự và chính trị nói riêng, đặc biệt là trong đại dịch Covid-19 đã được cộng đồng quốc tế ghi nhận và đánh giá cao[19].
Nguyễn Thị Hương Ly
Vụ Pháp luật quốc tế, Bộ Tư pháp
Vụ Pháp luật quốc tế, Bộ Tư pháp
[1]. Các ủy ban được thành lập trên cơ sở các công ước quốc tế về quyền con người của Liên Hợp quốc gồm có: (i) Ủy ban Nhân quyền; (ii) Ủy ban về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa; (iii) Ủy ban về loại bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc; (iv) Ủy ban về loại bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử đối với phụ nữ; (v) Ủy ban về quyền trẻ em; (vi) Ủy ban Chống tra tấn; (vii) Ủy ban bảo vệ lao động nhập cư và gia đình họ; (viii) Ủy ban bảo vệ mọi người khỏi cưỡng bức mất tích; (ix) Ủy ban về quyền của người khuyết tật; (x) Tiểu ban về phòng chống tra tấn (OPCAT).
[2]. Hướng dẫn tổng hợp về hình thức và nội dung của các báo cáo do các quốc gia thành viên đệ trình theo các công ước về quyền con người (HRI/GEN/2/Rev.6 ngày 03/6/2009), các đoạn 13, 46 và 60.
[3]. OHCHR, Ủy ban Nhân quyền xếp hạng kết quả theo dõi cao nhất đối với năm quốc gia, ngày 13/12/2019, truy cập tại
[4]. Giới thiệu về Cơ chế theo dõi thực hiện khuyến nghị của Liên Hợp quốc:
[6]. Lưu ý của Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc về cơ chế theo dõi thực hiện báo cáo khuyến nghị (CCPR/C/108/2 ngày 21/10/2013), truy cập tại:
UST%2fZH4KZu0FP0WhuQ7m83LeuOA%2fFibreV.
[7]. Báo cáo của báo cáo viên đặc biệt về theo dõi các khuyến nghị của Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc (Phiên họp thứ 106, tháng 10/2012)
[8]. Báo cáo của báo cáo viên đặc biệt về theo dõi các khuyến nghị của Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc
[9]. Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc xếp hạng E đối với Macao (Trung Quốc) do vùng lãnh thổ này không thực hiện khuyến nghị của Ủy ban về việc rút bảo lưu đối với Điều 25(b) của Công ước (Báo cáo CCPR/C/118/2 ngày 13/3/2017)
[10]. Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc xếp hạng E đối với Indonesia do quốc gia đã không thực hiện sửa đổi quy định pháp luật cho phép tử hình đối với các tội phạm liên quan đến ma tuý (
[11]. Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc xếp hạng E đối với Nhật Bản do trong báo cáo giữa kỳ, Nhật Bản không cung cấp các thông tin liên quan đến việc thực hiện khuyến nghị mà chỉ nhắc lại các thông tin đã cung cấp trước đó. Ủy ban đánh giá, dường như Nhật Bản không có ý định thực hiện các khuyến nghị của Ủy ban (Báo cáo đánh giá CCPR/C/116/2 ngày 09/5/2016, tr. 18).
[12]. Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc xếp hạng E đối với Hy Lạp do quốc gia thể hiện quan điểm sẽ không thực hiện một số khuyến nghị của Ủy ban liên quan đến việc sửa đổi các quy định pháp luật mang tính phân biệt đối xử (Báo cáo CCPR/C/124/2 ngày 06/12/2018)
[14]. Xem: Vincent Ploton, “The development of grading systems on the implementation of UN treaty body recommendations and the potential for replication to other UN human rights bodies”, 2017.
[15]. Bản khuyến nghị về báo cáo định kỳ lần thứ ba của Việt Nam, các đoạn 24, 46 và 52.
[16]. Ngày 26/9/2019, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1252/QĐ-TTg phê duyệt Kế hoạch tăng cường thực thi hiệu quả Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị và các khuyến nghị của Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc.
[17]. Xem: Cẩm nang về Kế hoạch hành động nhân quyền quốc gia, New York và Geneva, ngày 29/8/2002
[18]. Xem: Báo cáo giữa kỳ về tình hình thực hiện các khuyến nghị của Ủy ban Nhân quyền (Việt Nam), ngày 29/3/2021
