Để đưa ra các nhóm giải pháp “đúng, đủ, chuẩn” thì phải đánh giá thực trạng cơ chế pháp lý thực thi dân chủ trực tiếp hiện nay. Trong đó, cần có cơ chế công khai thông tin về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm thực hiện dân chủ trực tiếp bắt nguồn từ các học thuyết về sự kiểm soát quyền lực nhà nước.

Công khai thông tin về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm thực hiện dân chủ trực tiếp bắt nguồn từ các học thuyết về sự kiểm soát quyền lực nhà nước. Bởi lẽ, một nền dân chủ thực sự chỉ có khi quyền lực nhà nước được kiểm soát, hạn chế bởi những thiết chế dân chủ, người dân được tham gia vào các quá trình xã hội. Thực tiễn tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Việt Nam còn nhiều vấn đề bấp cập chưa đáp ứng tốt theo hướng quản trị tốt, quản trị hội nhập. Theo Tổ chức Minh bạch quốc tế (Transparency International), hàng năm đánh giá chỉ số minh bạch đối với từng quốc gia bằng cách phân tích các quy định của pháp luật, đánh giá việc thực thi pháp luật và đo mức độ cảm nhận của người dân, thì trong quá trình khảo sát, tại khu vực Đông Nam Á, Việt Nam chưa thể hiện sự tiến bộ nhiều theo thời gian. Do vậy, công khai thông tin về tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước nhằm thực hiện dân chủ trực tiếp phải được coi là quá trình chủ động, tự giác đổi mới bộ máy nhà nước. Trong điều kiện hiện nay, đổi mới bộ máy nhà nước là một biện pháp quan trọng để xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Chúng ta xây dựng Nhà nước pháp quyền là quá trình chủ động, tự giác đổi mới bộ máy nhà nước từ cơ chế hành chính, tập trung quan liêu sang một bộ máy quản lý xã hội bằng pháp luật, theo pháp luật. Bộ máy nhà nước theo hướng quản trị tốt - bộ máy nhà nước phải liên tục được thông tin chính xác tới mọi cá nhân và tổ chức trong xã hội và các thông tin đó phải đầy đủ, dễ truy cập, dễ hiểu nhằm mục tiêu xây dựng một xã hội dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng và văn minh.

1. Thực trạng pháp luật về công khai thông tin tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm thực hiện dân chủ trực tiếp hiện nay

Ở nước ta bước đầu đã hình thành hệ thống pháp luật tiếp cận thông tin theo hướng “Chính phủ mở” có độ công khai, minh bạch cao trong tổ chức và hoạt động để đáp ứng hiệu quả nhu cầu của công dân, doanh nghiệp, nhưng vẫn còn rất nhiều khó khăn do chưa có cơ chế pháp lý hữu hiệu, đầy đủ để người dân thực hiện quyền của mình. Quyền được biết là một trong những quyền cơ bản của con người, thuộc nhóm quyền dân sự - chính trị, được ghi nhận trong Tuyên ngôn quốc tế nhân quyền năm 1948. Trong tiến trình hội nhập quốc tế thời gian vừa qua, Đảng và Nhà nước ta luôn chú trọng đến quyền con người và luôn có các biện pháp cụ thể nhằm bảo đảm và không ngừng nâng cao quyền tiếp cận thông tin của người dân, coi đây là một giải pháp hữu hiệu bảo đảm quyền con người được thực thi ở Việt Nam, cũng như thể hiện thái độ tích cực hội nhập quốc tế theo xu thế nhân quyền và hòa bình. Tuy nhiên, việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin của người dân ở Việt Nam trong mối tương quan với các loại quyền chính trị - dân sự khác vẫn còn gặp rất nhiều khó khăn do chưa có cơ chế pháp lý hữu hiệu, đầy đủ để người dân thực hiện quyền của mình. Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình; việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định. Ở Việt Nam, quyền tiếp cận thông tin của người dân chỉ đến Hiến pháp năm 1992 mới được đề cập trong quy định công dân “có quyền được thông tin”. Thực chất, quyền tiếp cận thông tin hay quyền được thông tin trong Hiến pháp năm 1992 và 2013 là sự thể chế tinh thần của Cương lĩnh xây dựng đất nước thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (được bổ sung, phát triển năm 2011). Tiếp đó, để thể chế hóa các quy định của Hiến pháp năm 1992 và 2013, nhiều văn bản pháp luật đã được ban hành có các quy định về quyền được thông tin và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc cung cấp thông tin do cơ quan nhà nước đang nắm giữ như: Luật Kế toán; Luật Kiểm toán; Luật Nhà ở; Luật Phòng, chống tham nhũng; Luật Thực hành tiết kiệm; Luật Bảo vệ môi trường; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn… Theo đó, người dân đã được tiếp cận thông tin trên một số lĩnh vực cụ thể như hoạch định chính sách và xây dựng pháp luật, giải quyết yêu cầu của công dân, hoạt động của chính quyền nhà nước, trong lĩnh vực tư pháp, báo chí.

Bên cạnh đó, hệ thống các quy định về trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc công khai thông tin quản lý nhà nước do mình nắm giữ nằm tản mạn trong một số văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành, mức độ mới chỉ quy định về trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc công khai, minh bạch một số thông tin trong một số lĩnh vực cụ thể hoặc quyền của báo chí yêu cầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có liên quan có trách nhiệm cung cấp thông tin về các vấn đề thuộc phạm vi hoạt động của cơ quan, tổ chức đó. Song song với việc cụ thể hóa các quy định từ Hiến pháp, Nhà nước ta đã “nội luật hóa” một số quy định trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên để bảo đảm quyền được tiếp cận thông tin của công dân trong nước và công dân nước ngoài đến Việt Nam. Tuy nhiên, việc thể chế và chi tiết hóa quyền được thông tin hay tiếp cận thông tin được ghi nhận trong Hiến pháp và các văn kiện pháp lý quốc tế khác thành các quy định của luật và văn bản pháp quy còn chậm, chưa hệ thống, chưa bao quát đầy đủ các lĩnh vực của cuộc sống, chưa có một cơ chế pháp lý cụ thể, đơn giản, nên việc thực hiện công khai thông tin tới công dân còn hạn chế. Hầu hết các văn bản hiện hành mới chỉ dừng lại ở việc xác định trách nhiệm cung cấp thông tin của cơ quan nhà nước cũng như quyền tự do thông tin mang tính nguyên tắc chung chung và ít tính thực tiễn. Các quy định công khai thông tin chủ yếu thông tin chung chung, chậm so với các báo mạng, facebook… Do các quy định pháp luật hiện hành còn nhiều bất cập, nên việc tiếp cận thông tin do các cơ quan nhà nước nắm giữ vẫn vô cùng khó khăn, dẫn tới tính công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan công quyền chưa được thực hiện, biểu hiện rõ nhất là trên lĩnh vực đất đai, đền bù giải phóng mặt bằng, các khoản vay ưu đãi hay viện trợ ODA không hoàn lại, cứu đói trong trường hợp thiên tai, các gói hỗ trợ doanh nghiệp, kích cầu tiêu dùng… Vì thế, hiện tượng quan liêu, tham nhũng, cửa quyền, hách dịch, lợi dụng kẽ hở của pháp luật trong cơ quan nhà nước vẫn phổ biến, dẫn tới hiện tượng khiếu kiện đông người, kéo dài, vượt cấp và thậm chí có sử dụng vũ khí nóng để tự bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

Ngoài ra, chúng ta còn thiếu chế tài trách nhiệm pháp lý, điều kiện đảm bảo nghĩa vụ công khai thông tin quản lý nhà nước. Trong các văn bản pháp luật hiện hành, quy định về điều kiện bảo đảm công khai thông tin gồm các quy định về lưu giữ thông tin, phương tiện kỹ thuật bảo đảm cho việc công bố, công khai thông tin, nguồn nhân lực cho việc cung cấp thông tin và các hình thức xử lý vi phạm liên quan đến trách nhiệm bảo đảm quyền được thông tin/tiếp cận thông tin của tổ chức, cá nhân còn chưa nhiều, tương đối mờ nhạt, chưa cụ thể, chưa tương xứng với yêu cầu bảo đảm hiệu quả công việc. Cụ thể:

- Về tổ chức, quản lý thông tin phải được công bố công khai hoặc được cung cấp theo yêu cầu: Hầu hết các văn bản mới chỉ dừng ở quy định về trách nhiệm phải công bố, công khai các loại thông tin do các cơ quan này quản lý, lưu giữ trên trang thông tin điện tử, trên các phương tiện truyền thông, niêm yết công khai tại trụ sở hoặc các địa điểm phù hợp... mà chưa quy định rõ trách nhiệm phải lưu giữ, quản lý hồ sơ thông tin để sẵn sàng đáp ứng yêu cầu cung cấp thông tin theo yêu cầu, trách nhiệm thiết lập hoặc sử dụng các trang thông tin sẵn có để công bố công khai thông tin, mối quan hệ phối hợp giữa cơ quan có trách nhiệm công bố công khai thông tin với các cơ quan truyền thông, báo chí. Việc quản lý, lưu giữ thông tin thường được các cơ quan thực hiện theo quy định của Luật Lưu trữ, nhưng đó là việc lưu trữ để quản lý văn bản chứ không phải để nhằm mục đích cho việc công bố công khai thông tin hoặc cung cấp theo yêu cầu.

- Về đảm bảo tổ chức, nguồn nhân lực thực hiện trách nhiệm cung cấp thông tin: Các văn bản pháp luật hiện hành chưa có quy định cụ thể về việc giao một đơn vị đầu mối hoặc có cán bộ đầu mối thực hiện trách nhiệm công bố công khai thông tin hoặc cung cấp thông tin theo yêu cầu.

- Về xử lý vi phạm và khiếu nại trong lĩnh vực cung cấp thông tin: Trong một số lĩnh vực, pháp luật đã có quy định cụ thể về hành vi bị nghiêm cấm trong công bố công khai thông tin, quy định chủ thể công bố thông tin phải chịu mọi trách nhiệm về thông tin do mình cung cấp, quy định về hành vi vi phạm và chế tài xử lý vi phạm liên quan đến trách nhiệm cung cấp thông tin của các chủ thể có trách nhiệm công bố công khai thông tin. Tuy nhiên, trong một số lĩnh vực lại chưa được quy định cụ thể và rõ ràng về các hành vi bị cấm, các chế tài đối với những người có hành vi vi phạm, về biện pháp xử lý vi phạm trách nhiệm của cơ quan nhà nước về công khai thông tin cũng như trách nhiệm của các chủ thể có liên quan. Luật Phòng, chống tham nhũng cũng như các văn bản liên quan chưa quy định cơ chế thực sự hữu hiệu nhằm bảo đảm quyền của công dân được thông tin. Luật Xử lý vi phạm hành chính và Bộ luật Hình sự hiện chưa có cơ chế rõ ràng quy định trực tiếp việc xử lý liên quan đến những hành vi vi phạm quyền tiếp cận thông tin, hay nói cách khác, chưa quy định rõ hành vi nào bị coi là vi phạm quyền tiếp cận thông tin và những chế tài kèm theo. Các văn bản pháp luật về công chức, công vụ, xử lý vi phạm hành chính cũng chỉ dừng ở các quy định chung hoặc quy định chưa đầy đủ, khó có thể xử lý các trường hợp không cung cấp thông tin, cung cấp thông tin thiếu kịp thời hay thiếu chính xác. Pháp luật về khiếu nại chưa có quy định trực tiếp về khiếu nại trong lĩnh vực cung cấp thông tin trong trường hợp cơ quan nhà nước không công khai thông tin, không cung cấp thông tin theo yêu cầu hay thu phí tiếp cận thông tin quá cao.

2. Thực trạng thực hiện pháp luật về công khai thông tin tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm thực hiện dân chủ trực tiếp hiện nay

Theo đánh giá của một số tổ chức quốc tế thì thực tiễn tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Việt Nam chưa công khai thông tin mạnh mẽ để đáp ứng tốt theo hướng quản trị tốt, quản trị hội nhập. Nhìn vào thực tế, chủ trương của chúng ta đã có, nhưng thực thi lại chưa được bao nhiêu. Mặc dù, về nguyên tắc vẫn là công khai mọi thứ thông tin quản lý, trừ các thông tin thuộc diện bảo mật, nhưng chúng ta vẫn vướng vào một vấn đề rất cơ bản là: Công khai cái gì? Công khai thế nào? Và vướng mắc nhất ở vấn đề: Thế nào là thông tin thuộc diện bảo mật? Hiện tại, đã có nghị định của Chính phủ quy định về thông tin nào thuộc diện “mật”, “tối mật” và “tuyệt mật”, song, ở đây có hai vấn đề đang đặt ra: (i) Quy định về các độ mật đối với thông tin quản lý của từng ngành, từng lĩnh vực đã hợp lý chưa; (ii) Thói quen đóng dấu “mật” vào các công văn khi thấy cần thiết mang tính chủ quan, mà không theo quy định của pháp luật. Vừa qua, khi thảo luật về Luật Ngân sách nhà nước (sửa đổi) cũng thấy rõ một điều chưa hợp lý. Nhiều ý kiến cho rằng, cần phải công khai toàn bộ quá trình dự thảo phân bổ ngân sách để lấy ý kiến của người dân, vì ngân sách là tiền đóng góp của nhân dân, nên họ có quyền tham gia vào dự định chi tiêu ngân sách. Song, một luồng ý kiến khác lại lập luận rằng, quá trình này không thể công khai vì “nhạy cảm”. Trong nghị định của Chính phủ quy định về bảo mật thông tin trong lĩnh vực tài chính, ngân sách cũng đang quy định dự toán ngân sách trong quá trình dự thảo thuộc diện bảo mật. Điều này rất vô lý! Về nguyên tắc, thì dự thảo kế hoạch chi tiêu ngân sách không thể thuộc diện bảo mật, vì nếu là mật thì đồng nghĩa với việc công nhận có tồn tại “khuất tất” trong quá trình “chia bánh ngân sách” - bánh là do toàn dân góp lại mà thành![1]

Một số lĩnh vực quản lý nhà nước mức độ công khai, minh bạch còn rất thấp như: Quản lý ngân sách, quy hoạch/kế hoạch sử dụng đất và khung giá đất đền bù, bổ nhiệm cán bộ cấp cao…

Kết quả khảo sát năm 2015 cho thấy mức độ công khai, minh bạch kế hoạch sử dụng đất có chiều hướng giảm xuống sau 05 năm, trong đó tỉ lệ người trả lời cho biết họ biết kế hoạch sử dụng đất tại địa phương năm 2015 là rất thấp, trong khi nhiệm vụ của chính quyền xã/phường là công bố công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương để người dân được biết, đặc biệt là khi chính quyền địa phương bắt đầu xây dựng và đưa vào thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2016 - 2020. Hơn nữa, trong những người có thông tin về quy hoạch/kế hoạch sử dụng đất ở địa phương, chỉ có một tỉ lệ rất nhỏ có cơ hội đóng góp ý kiến của mình trước khi quy hoạch/kế hoạch được ban hành và đang có xu hướng đi xuống trong cơ hội để người dân được đóng góp ý kiến và ý kiến được tiếp nhận. Nhìn chung, tác động của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tới hộ gia đình ở phạm vi toàn quốc là bất lợi và hiện trạng này hầu như không đổi qua 05 năm.

Thực chất, đã có sự lợi dụng, nhân danh “công việc nội bộ” “bí mật kinh doanh”, “bí mật nhà nước”… để che đậy những việc mang nặng lợi ích nhóm, lợi ích cá nhân. Những chuyện “đấu thầu” dự án, đấu thầu mua thiết bị, mua vật tư máy móc, đến cả việc bổ nhiệm, chọn cán bộ… cũng đều bí mật. Công khai minh bạch được xem như chỉ số của sự phát triển và sinh hoạt dân chủ. Trong thực tiễn ở đâu có minh bạch, ở đó không có đất cho sự dối trá, lợi dụng kẽ hở để trục lợi. Chúng ta đã có nhiều điều luật, nhiều nghị định liên quan đến công khai minh bạch, song trong thực tế, việc thực hiện nó lại vô cùng khó khăn, thậm chí có khi còn bị vô hiệu hóa. Ví dụ như, dù đã có Luật Phòng, chống tham nhũng nhưng tham nhũng vẫn là một lĩnh vực gây nhức nhối nhất trong xã hội hiện nay, là một trong bốn nguy cơ có thể làm thất bại con đường phát triển đi lên của đất nước. Thực tiễn đó cho thấy công khai minh bạch trong mua sắm công, xây dựng cơ bản; sử dụng tài chính ngân sách; trong cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, trong quản lý doanh nghiệp nhà nước… là một yêu cầu không thể thiếu trong quản lý nhà nước. Kê khai tài sản được coi là công khai minh bạch, là đột phá của Luật Phòng, chống tham nhũng, một chủ trương đúng, nhưng đi vào thực tế lại không mấy thành công. Công tác tổ chức cán bộ, quy trình bổ nhiệm cán bộ được coi là rất chặt chẽ, là bước đột phá, nhưng thực tế những sai phạm gần đây trong khâu cán bộ khi điều tra, rút cục thông báo cho xã hội lại vẫn chỉ một điệp khúc: Đúng quy trình[2].

3. Một số gợi mở thay đổi nhận thức về việc công khai thông tin về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm thực hiện dân chủ trực tiếp

Theo tác giả, hiện nay có nhiều giải pháp quan trọng nhằm công khai thông tin về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, tuy nhiên, vấn đề quan trọng nhất hiện nay là nhận thức, thay đổi nhận thức của cán bộ, công chức về công khai thông tin:

- Cần phải nâng cao khả năng tiếp cận thông tin về hoạt động hành chính của người dân, vì khả năng tiếp cận của người dân đối với chính quyền và dịch vụ hành chính công gắn liền với tính minh bạch của nền hành chính. Khả năng tiếp cận của người dân thể hiện ở hai điểm: Quyền được cung cấp thông tin và mức độ dễ hiểu, dễ áp dụng của thông tin được cung cấp[3].

- Cần có chế tài nghiêm khắc đối với những hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực tiếp cận thông tin, vi phạm việc công khai thông tin trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.

- Cần phải có quyết tâm chính trị mạnh mẽ từ Hiến pháp năm 2013 vào đời sống chính trị, hành chính quản trị đất nước. Nâng cao trách nhiệm giải trình, tăng cường tính minh bạch và thúc đẩy sự tham gia của người dân trong các quá trình xây dựng chính sách và quản lý công.

- Quản trị nhà nước theo hướng tăng trưởng toàn diện phối hợp với khối nhà nước và tư nhân để cải thiện các lĩnh vực quản trị nhà nước thúc đẩy tăng trưởng sâu rộng hơn, trong đó tập trung vào cải thiện môi trường thể chế, xây dựng các hệ thống để nâng cao trách nhiệm giải trình và tăng cường sự tham gia của mọi thành phần vào đời sống kinh tế, xã hội. Cải thiện công tác hoạch định chính sách thông qua tăng cường tiếp cận thông tin phục vụ việc ra quyết định dựa trên bằng chứng, thúc đẩy sự tham gia nhiều hơn của người dân, tăng cường tính minh bạch và nâng cao hiệu quả của các cơ chế giám sát.

TS. Trần Văn Duy

Viện Từ điển học và Bách khoa thư Việt Nam

[1] Đặng Hùng Võ (2015), Bàn về chuyện công khai và minh bạch ở Việt Nam, Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 3/2015.

[2] Nguyễn Đăng Tấn (2016), Chúng ta có dám minh bạch không?, http://vietnamnet.vn/vn/tuanvietnam/chung-ta-co-dam-minh-bach-khong-321771.html.

[3] Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Hoàng Anh (2012), Tăng cường tính minh bạch của quyết định hành chính, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, Luật học 28 (2012) 204-211.