Đánh giá tình hình thực hiện Nghị định hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Nuôi con nuôi

Sau hơn 07 năm thực hiện Nghị định số 19/2011/NĐ-CP ngày 21/3/2011 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Nuôi con nuôi (Nghị định số 19/2011/NĐ-CP), công tác giải quyết việc nuôi con nuôi đã đạt được những kết quả nhất định, về cơ bản đáp ứng nhu cầu và lợi ích của trẻ em; tuy nhiên, bên cạnh kết quả đạt được, công tác này còn gặp phải một số khó khăn, vướng mắc. Cụ thể:

1. Những kết quả đạt được

1.1. Công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế pháp luật

Để hướng dẫn thực hiện Nghị định số 19/2011/NĐ-CP, Bộ Tư pháp đã ban hành các thông tư về biểu mẫu nuôi con nuôi, quản lý văn phòng con nuôi nước ngoài tại Việt Nam; chủ trì và phối hợp ban hành các thông tư liên tịch về lệ phí đăng ký nuôi con nuôi và chi phí giải quyết nuôi con nuôi nước ngoài và theo dõi tình hình phát triển của trẻ em Việt Nam được cho làm con nuôi ở nước ngoài. Ngoài ra, Bộ Tư pháp và Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội đã xây dựng và ban hành Quy chế số 721/QC-BTP-BLĐTBXH ngày 14/3/2016 về phối hợp công tác giải quyết việc nuôi con nuôi đối với trẻ em đang được chăm sóc, nuôi dưỡng tại các cơ sở trợ giúp xã hội (TGXH); Chương trình phối hợp thực hiện công tác pháp luật giữa Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội và Bộ Tư pháp giai đoạn 2018 - 2022, trong đó có nhiệm vụ phát triển nuôi con nuôi tại cộng đồng.

Cho đến nay, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về nuôi con nuôi đã tương đối hoàn chỉnh và đồng bộ, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả quản lý nhà nước về nuôi con nuôi. Đồng thời, trên cơ sở các văn bản ký kết giữa Bộ Tư pháp và Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, công tác phối hợp liên ngành ở địa phương trong lĩnh vực này đã được quan tâm thực hiện, góp phần quan trọng trong việc triển khai thi hành Nghị định số 19/2011/NĐ-CP.

1.2. Công tác phổ biến, quán triệt thực hiện Nghị định số 19/2011/NĐ-CP

Ngay sau khi Nghị định số 19/2011/NĐ-CP có hiệu lực thi hành, Bộ Tư pháp đã tổ chức nhiều hội nghị tập huấn cho đội ngũ cán bộ làm công tác nuôi con nuôi trên phạm vi toàn quốc; xây dựng và phát hành các tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ về nuôi con nuôi; phối hợp với các cơ quan báo đài trung ương[1] để tuyên truyền, vận động người dân đăng ký nuôi con nuôi thực tế, hướng dẫn tháo gỡ vướng mắc, khó khăn phát sinh về nuôi con nuôi. Thông qua các hoạt động này, đội ngũ cán bộ làm công tác nuôi con nuôi ở địa phương từng bước được trang bị kỹ năng, nghiệp vụ, góp phần nâng cao chất lượng và tính chuyên nghiệp, đáp ứng tốt hơn yêu cầu, nhiệm vụ được giao tại Nghị định số 19/2011/NĐ-CP.

1.3. Công tác giải quyết việc nuôi con nuôi

- Về kết quả đăng ký việc nuôi con nuôi

Theo thống kê của Cục Con nuôi, trong giai đoạn 2011 - 2017, toàn quốc đã giải quyết 21.233 trường hợp trẻ em được cho làm con nuôi, trong đó có 18.372 trường hợp con nuôi trong nước (chiếm tỷ lệ lớn, đạt 86,5%) và 2.861 trường hợp con nuôi nước ngoài (đạt 13,5%). Việc giải quyết cho trẻ em làm con nuôi về cơ bản đáp ứng lợi ích và nhu cầu của trẻ em. Công tác giải quyết nuôi con nuôi trong nước được thực hiện đúng trình tự, thủ tục theo quy định của Nghị định số 19/2011/NĐ-CP. Đội ngũ cán bộ tư pháp - hộ tịch được đánh giá chung là tận tụy phục vụ nhân dân, ý thức được ý nghĩa và mục đích của công tác nuôi con nuôi. Việc giải quyết cho trẻ em làm con nuôi ở nước ngoài luôn bảo đảm điều kiện pháp lý, bước đầu có sự gắn kết giữa nghiệp vụ nuôi con nuôi với công tác xã hội, bảo đảm tuân thủ Công ước La Hay. Công tác giải quyết nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài được nâng cao về chất lượng và thể hiện tính chuyên nghiệp. Nhiều trẻ em bị bệnh tật hiểm nghèo, trẻ em khuyết tật được nhận làm con nuôi ở nước ngoài, được chăm sóc và chữa trị bệnh tật trong điều kiện y tế hiện đại. Đây là điều trước đây theo quy định cũ không thể thực hiện được.

- Trong công tác quản lý hoạt động của các tổ chức con nuôi nước ngoài và hợp tác quốc tế

Việc tuân thủ nghiêm các quy định mới của Luật Nuôi con nuôi và Nghị định số 19/2011/NĐ-CP đã được các nước đánh giá cao và tạo sự tin tưởng với các nước nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi. Cho đến nay, hầu hết các nước nhận nhiều con nuôi đều đã thiết lập hoặc nối lại quan hệ hợp tác với Việt Nam. Trong giai đoạn 2011 - 2017, Bộ Tư pháp đã cấp giấy phép hoạt động cho 37 tổ chức con nuôi nước ngoài của 13 nước là thành viên Công ước La Hay có quan hệ hợp tác về nuôi con nuôi với Việt Nam: Pháp, Italia, Tây Ban Nha, Canada, Ailen, Thụy Điển, Hoa Kỳ, Đan Mạch, Thụy Sỹ, Na Uy, Bỉ, Luxembourg và Đức. Quan hệ hợp tác quốc tế với các nước này đã được tăng cường và đẩy mạnh. Kể từ khi thực hiện Nghị định số 19/2011/NĐ-CP cho đến nay, chưa có trường hợp trẻ em Việt Nam được giải quyết cho làm con nuôi nước ngoài bị từ chối cấp visa; các quyết định nuôi con nuôi do phía Việt Nam cấp đều được đương nhiên công nhận tại nước nhận con nuôi.

2. Những hạn chế, bất cập

2.1. Về việc triển khai thi hành Nghị định số 19/2011/NĐ-CP

Công tác triển khai thi hành Nghị định số 19/2011/NĐ-CP ở địa phương còn chậm trễ, chưa đồng đều, cách hiểu và áp dụng cùng một quy định không thống nhất ở một số địa phương. Các cơ quan có thẩm quyền chưa tích cực thực hiện những nhiệm vụ được giao tại Nghị định này, nhất là những nhiệm vụ như lập danh sách trẻ em cần tìm gia đình thay thế ở các cơ sở trợ giúp xã hội (TGXH) và chỉ định các cơ sở TGXH tham gia giải quyết việc cho trẻ em làm con nuôi ở nước ngoài. Nhiều cơ sở TGXH không lập hoặc lập không thường xuyên danh sách trẻ em cần tìm gia đình thay thế theo Điều 15 Luật Nuôi con nuôi; còn có tình trạng sao nhãng, không quan tâm tới việc tìm gia đình thay thế cho trẻ em ở độ tuổi từ 01 đến dưới 05 tuổi thuộc diện Danh sách 1 (trẻ em có sức khỏe bình thường). Việc chỉ định các cơ sở TGXH tham gia giải quyết việc nuôi con nuôi nước ngoài chỉ tập trung hướng tới các cơ sở TGXH công lập, chưa chú ý tới các cơ sở TGXH ngoài công lập và những cơ sở tôn giáo được thành lập hợp pháp, đặc biệt chưa tính tới nhu cầu cần tìm gia đình thay thế cho trẻ em.

2.2. Về giải quyết việc nuôi con nuôi

- Nhu cầu trẻ em cần tìm gia đình thay thế với mong muốn của các gia đình được nhận nuôi trẻ là rất lớn nhưng không gặp được nhau

Theo Chỉ tiêu trẻ em Việt Nam 2015 - 2016 do Cục Trẻ em phát hành năm 2017, thì trên phạm vi cả nước có hơn 1,4 triệu trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt[2]; trong đó, khoảng 156.000 trẻ em bị bỏ rơi và trẻ em mồ côi không nơi nương tựa. Theo Báo cáo của Cục Bảo trợ xã hội thì thường xuyên có khoảng 21.000 trẻ em sống ở các cơ sở TGXH. Trong khi đó, chỉ có 2.850 trẻ em ở cơ sở TGXH được giải quyết cho làm con nuôi (đạt 13,5% tổng số trẻ em được nhận làm con nuôi trong nước và nước ngoài). Trong tổng số trẻ em sống ở cơ sở TGXH, trung bình hàng năm, chỉ có 407 trẻ em (chiếm 1,9%) được giải quyết cho làm con nuôi.

Theo thống kê chưa đầy đủ của các Sở Tư pháp thì có khoảng hơn 3.269 trẻ em hiện đang được chăm sóc nuôi dưỡng tại các cơ sở tôn giáo (chủ yếu là nhà chùa, phần lớn chưa được thành lập cơ sở nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật)[3]. Đa số những trẻ em sống ở các cơ sở này đều là trẻ em bị bỏ rơi hoặc không có người nuôi dưỡng nhưng không được quan tâm thực hiện các biện pháp chăm sóc thay thế, trong đó có biện pháp nuôi con nuôi. Biện pháp nuôi con nuôi được đánh giá là biện pháp chăm sóc thay thế được ưu tiên trước khi thực hiện biện pháp chăm sóc thay thế tại các cơ sở TGXH[4].

Hệ quả là, còn một số lượng lớn trẻ em sống tại cơ sở TGXH chưa tìm được mái ấm gia đình thông qua các hình thức chăm sóc thay thế, trong đó có nuôi con nuôi. Do vậy, quyền và lợi ích hợp pháp của trẻ em, đặc biệt là quyền được chăm sóc thay thế, mà nuôi con nuôi là một biện pháp chăm sóc thay thế bền vững, chưa được bảo đảm.

- Còn có biểu hiện lạm dụng việc giải quyết cho trẻ em khuyết tật, trẻ em mắc bệnh hiểm nghèo làm con nuôi nước ngoài

Trong thời gian qua, tỷ lệ trẻ em khuyết tật, trẻ em mắc bệnh hiểm nghèo được nhận đích danh làm con nuôi ở nước ngoài là khá cao (chiếm 64,7%), trong đó, nhiều trẻ em nhỏ tuổi bị khuyết tật thể nhẹ hoặc trẻ em mắc bệnh ở thể nhẹ, không ảnh hưởng đến sự phát triển về thể chất và tâm lý. Các nước có quan hệ hợp tác về nuôi con nuôi với Việt Nam có quan ngại vì những trẻ em này không được ưu tiên tìm gia đình thay thế trong nước trước khi được giải quyết cho làm con nuôi nước ngoài, điều này không phù hợp với nguyên tắc của Công ước La Hay.

- Khi giải quyết việc nuôi con nuôi, một số cơ sở TGXH còn “gắn” với vấn đề hỗ trợ tài chính của cha mẹ nuôi nước ngoài

Trước khi Nghị định số 19/2011/NĐ-CP có hiệu lực thi hành, việc giải quyết nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài ở nước ta thường gắn với việc hỗ trợ nhân đạo và các khoản trợ giúp kỹ thuật của các tổ chức con nuôi nước ngoài. “Nếp” giải quyết nuôi con nuôi đó đã kéo theo những hệ lụy nhất định trong công tác quản lý nhà nước về nuôi con nuôi. Một số nước có quan hệ hợp tác về nuôi con nuôi với Việt Nam không tiếp tục gia hạn Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi khi Hiệp định hết hiệu lực thi hành. Kể từ khi thực hiện Nghị định số 19/2011/NĐ-CP cho đến nay, vẫn còn hiện tượng gắn kết đó. Việc “gắn” hỗ trợ tài chính với giải quyết việc nuôi con nuôi khiến cho một số cơ sở TGXH có tâm lý chờ đợi nguồn hỗ trợ từ cha mẹ nuôi nước ngoài và tổ chức con nuôi nước ngoài. Qua nắm bắt tình hình, hầu hết các trường hợp cho nhận con nuôi đều phát sinh các khoản hỗ trợ trực tiếp cho các cơ sở TGXH với mức độ cao và có sự cạnh tranh giữa các tổ chức con nuôi nước ngoài.

Thực trạng trên chưa phù hợp với Luật Nuôi con nuôi và Công ước La Hay. Bên cạnh đó, việc thiếu minh bạch tài chính đối với khoản thu hỗ trợ là không phù hợp với Công ước La Hay và các cam kết quốc tế của Việt Nam. Hệ quả của thực trạng này là rất đáng báo động vì có những dấu hiệu chưa tuân thủ cam kết quốc tế và pháp luật Việt Nam.

3. Nguyên nhân của hạn chế, bất cập

- Về nhận thức: Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa nhận thức, quan tâm và thực hiện đầy đủ nhiệm vụ được giao tại Nghị định số 19/2011/NĐ-CP, chưa theo kịp những thay đổi căn bản của Luật Nuôi con nuôi, Nghị định số 19/2011/NĐ-CP và Công ước La Hay.

- Về tổ chức thi hành: Các cơ quan có thẩm quyền thiếu sự kiểm tra, đôn đốc thường xuyên; chưa có cơ chế phối hợp, chia sẻ thông tin giữa hai ngành Tư pháp và Lao động - thương binh và xã hội ở cấp trung ương và địa phương; nguồn lực (kinh phí, con người) dành do công tác giải quyết nuôi con nuôi còn hạn chế, chưa tương xứng với công tác này.

- Về vướng mắc, bất cập trong quy định của Nghị định số 19/2011/NĐ-CP: (i) Một số quy định còn gây cản trở cho việc thi hành như chưa cụ thể, chưa rõ ràng, còn gây nhiều cách hiểu khác nhau và thiếu tính gắn kết với một số quy định pháp luật có liên quan; (ii) Một số quy định còn thiếu tính thống nhất với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành và Công ước La Hay; (iii) Một số quy định chưa tạo thuận lợi cho người dân, tổ chức trong việc thực hiện thủ tục hành chính về nuôi con nuôi.

Tóm lại, qua quá trình thực thi Nghị định số 19/2011/NĐ-CP, công tác giải quyết nuôi con nuôi đã đạt được những kết quả nhất định. Nhiều trẻ em bị bỏ rơi, trẻ em mồ côi không nơi nương tựa và trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khác đã tìm được gia đình thay thế. Công tác giải quyết việc nuôi con nuôi trong nước và nước ngoài phù hợp với các nguyên tắc của Công ước của Liên Hợp Quốc về Quyền trẻ em năm 1989, Công ước La Hay và quy định của pháp luật trong nước về nuôi con nuôi. Tuy nhiên, bên cạnh kết quả đạt được, công tác này cũng gặp phải những khó khăn, vướng mắc nhất định, là do những hạn chế trong công tác thi hành Nghị định số 19/2011/NĐ-CP, bất cập trong quy định của Nghị định số 19/2011/NĐ-CP. Để loại bỏ những cản trở trong công tác nuôi con nuôi, cần tăng cường công tác thực thi pháp luật và chú trọng công tác hoàn thiện thể chế pháp luật. Trên cơ sở đó, Thủ tướng Chính phủ đã giao Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan nghiên cứu, trình Chính phủ ban hành Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 19/2011/NĐ-CP trong năm 2018. Tài liệu tham khảo:

[1]. Được sự hỗ trợ của Cơ quan UNICEF tại Hà Nội, Bộ Tư pháp đã phối hợp với Đài truyền hình Việt Nam thực hiện một phóng sự truyền hình về công tác tìm gia đình thay thế cho trẻ em có nhu cầu chăm sóc đặc biệt. Phóng sự đã góp phần tuyên truyền các quy định pháp luật liên quan đến công tác tìm gia đình thay thế cho trẻ em khuyết tật, trẻ em mắc bệnh hiểm nghèo, qua đó khuyến khích sự quan tâm của toàn xã hội đối với đối tượng trẻ em đặc biệt này. Bộ Tư pháp phối hợp với VTV 4, Thông tấn xã Việt Nam, Báo Pháp luật Việt Nam, Báo điện tử VTV online để thực hiện nhiệm vụ phổ biến, tuyên truyền Nghị định số 19/2011/NĐ-CP.

[2]. Theo 10 nhóm trẻ em trong Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 2004 và chỉ tiêu trẻ em Việt Nam 2015 - 2016, Cục Trẻ em (Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội), 2017.

[3]. Báo cáo tổng kết 05 thi hành Luật Nuôi con nuôi và Nghị định số 19/2011/NĐ-CP của 63 tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương.

[4]. Khoản 3 Điều 61 Luật Trẻ em năm 2016.